کلاسه پرونده: 92/559
شاکی: آقای محمود رضا استقلال به وکالت از آقایان عباس طالبی اردکانی و افضل صدر اردکانی
موضوع: ابطال ماده واحده مصوبه شماره 4030/ش الف س-14/11/1386 و تبصره های 6 و 8 آن و مصوبه اصلاحی آن به شماره 8596-8/11/1387 از تاریخ تصویب
تاریخ رای: سه شنبه 18 اسفند 1394
شماره دادنامه: 1310
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده واحده مصوبه شماره 4030/ش الف س-1386/11/14 و تبصره های 6 و 8 آن و مصوبه اصلاحی آن به شماره 8596-1387/11/8 از تاریخ تصویب را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که : " ریاست ارجمند دیوان عدالت اداری با تقدیم درود و احترام به تجویز ماده 32 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1390 در این مبنا که موکلان شکات متعدد هستند اما منشاء و موضوع شکایت آنان واحد است و به شرح زیر ابطال مصوبه 4030-1386/11/14 و مصوبه اصلاحی آن به شماره 8596-1387/11/8 شورای اسلامی شهر شیراز را از محضر هیات عمومی دیوان عدالت اداری تقاضا دارد. موکلان کـه مادر و فرزنـد هستند و خــود بـه وکالت از شرکت مخابرات استان فـارس طی اسناد 227839-1391/7/23 و 227841-1391/7/23 دفتـرخـانه 47 شیـراز، صـاحب کلیـه حقـوق پـلاکهـای 11/1060 و 16/1060 بخش 4 شیراز به صورت دو قطعه باغ بودند، به سال 1391 به شهرداری شیراز مراجعه و تقاضای تغییر کاربری پلاکهای موصوف را از باغی به مسکونی می نمایند. شهرداری شیراز نیز با تمسک به مصوبه 4030- 1386/11/14 و مصوبه اصلاحی آن به شماره 8596- 1387/11/8 شورای اسلامی شهر شیراز از بابت مجوز تغییر کاربری از باغی به مسکونی، از هر یک از موکلان به عنوان عوارض تغییر کاربری و تفکیک باغات، به طور جداگانه مبلغ 400/110/559/2 ریال برابر با دویست و پنجاه و پنج میلیون و نهصد و یازده هزار و چهل تومان و در مجموعه 800/220/118/5 ریال ( پانصد و یازده میلیون و هشتصد و بیست و دو هزار و هشتاد تومان)، به ظاهر با توافق نامه و به واقع به اجبار اخذ می نماید. با عنایت بر این که بندهای پ و ت ماد 80 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1390، موارد و جهات اعلام مغایرت مصوبات موضوع دادخواست با قانون و مواد قانونی را تکلیف نموده، این موارد را ذیلاً به استحضار می رساند: 1- مصوبه اصلاحی 8596-1387/11/8 شورای اسلامی شهر شیراز که بر اساس مصوبه اولیه 4030-1386/11/14 آن شورا تصویب گردیده، فارغ از استنادات مصوبه اولیه نیست و بنابراین مصوبه اصلاحی در طول مصوبه اول قرار دارد. مصوبه اولیه 4030- 1386/11/14 شورای اسلامی شهر شیراز با استناد بر تبصره 1 ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه موسوم به قانون تجمیع عوارض تصویب شده بود. هر چند که تبصره مذکور، اختیار شورای اسلامی شهر شیراز در تعیین عوارض محل جدید و یا افزایش در نرخ هر یک از عوارض محلی را تصریح نموده و این که می بایست تا 15 بهمن هر سال برای اجرا در سال بعد به تصویب برسد لیکن نباید تغییر کاربری اراضی باغی به مسکونی را در اساس، خدمت تلقی کرد تا به موجب آن شورای اسلامی شهر شیراز بتواند اخذ مبلغی را از متقاضی تغییر کاربری ( موکلان) برای شهرداری تجویز نماید. مضافاً این که اجرای این مصوبه خصوصاً مصوبه اصلاحی 8596-1387/11/8 در سال 1391 توسط شهرداری شیراز غیر قانونی است. زیرا با تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده و به طور خاص ماده 52 این قانون، حکومت تبصره ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه موسوم به قانون تجمیع عوارض به پایان رسیده بود. به بیان دیگر قانون مالیات بر ارزش افزوده که از اول تیر ماه 1387 لازم الاجر شد، قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه و از جمله تبصره 1 ماده 5 این قانون را لغو نموده بود. بنابراین شهرداری شیراز قانوناً با استناد بر مصوبه تقاضا شده به ابطال، حق دریافت هیچ مبلغی را از موکلان از بابت تغییر کاربری در سال 1391 نداشت. 2- استناد تبصره 2 مصوبه اول شورای اسلامی شهر شیراز ( مصوبه 4030-1386/11/14) که ضمن ارایه تعریف باغ هر گونه ساخت و ساز را مطابق با مفاد دستورالعمل ماده 14 قانون زمین شهری مصوب وزارت مسکن و شهرسازی دانسته، مفاد دستورالعمل مذکور غیر قانونی است زیرا این دستورالعمل با دادنامه 48 هیات محترم دیوان عدالت اداری به تاریخ 1378/2/25 سابقاً ابطال شده بود. این دادنامه، دستورالعمل مذکور را به این جهت باطل نمود که در قبال تغییر کاربری به مسکونی، اخذ قسمتی از اصل را به صورت رایگان در قبال استفاده از بقیه آن تجویز می نمود. بنابراین با وجودی که دریافت اصل زمین در قبال تغییر کاربری ممنوع گردیده چگونه است که شورای اسلامی شهر شیراز اساس مصوبات موضوع دادخواست، مجوز دریافت وجه نقد را تصویب نموده است. 3- مصوبات موضوع دادخواست خارج از محدوده وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر شیراز بر اساس ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدی آن است. شایسته ذکر می داند که آرای متعددی از جانب هیات عمومی دیوان عدالت اداری صادر گردیده که نادرستی و غیر قانـونی بـودن واگـذاری قسمتی از اصـل اراضـی متقاضیان تغییر کاربـری را مـورد حکم قـرار داده است. در ایـن بین می تـوان بـه دادنامـه 186- 187- 1388/2/27، دادنامه 393- 1389/9/29، دادنامه 563-1390/12/8 و دادنامه 517- 1391/7/24 اشاره کرد. لیکن به طور مستقیم دادنامه شماره 4- 1391/1/14 هیات محترم دیوان عدالت اداری با استناد بر ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380، اخذ هر گونه وجه، کالا و خدمات توسط دستگاههای اجرایی را منوط به تجویز قانونگذار نموده و در این راستا اخذ عوارض تغییر کاربری اراضی مردم را در قبال وجه، مغایر حکم قانونگذار اعلام و بر ابطال مصوبه مشابه شورای اسلامی شهر شاهرود حکم داده است. همچنین دادنامه 717- 1391/10/11 آن هیات محترم نیز وظایف مندرج در ماده 71 قانون تشکیلات و وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخابات شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدی را مثبت اختیارات و صلاحیت شوراهای اسلامی برای وضع قاعده برای تغییرکاربری اراضی و اخذ قسمتی از اراضی در قبال تغییر کاربری ندانسته است. حال آن که مصوبه موضوع دادخواست دقیقاً به وضع قاعده برای دریافت وجه از متقاضیان تغییر کاربری پرداخته است در نتیجه مصوبه 4030-1386/11/14 شورای اسلامی شهر شیراز و مصوبه اصلاحی آن به شماره 8596-1387/11/8 این شورا غیر قانونی است. زیرا دریافت وجه نقد با دریافت اصل زمین هیچ تفاوتی ندارد. از هیات محترم دیوان عدالت اداری به استناد بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1390، صدور حکم بر ابطال مصوبه 4030- 1386/11/14 و مصوبه اصلاحی آن به شماره 8596- 1387/11/8 شورای اسلامی شهر شیراز را به دلیل تضییع حقوق موکلان از تاریخ تصویب تقاضا دارد." در پی اخطار رفع نقصی که در اجرای ماده 81 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 برای شاکی ارسال شده بود، پاسخ داده است که: " ریاست ارجمند هیات عمومی دیوان عدالت اداری با تقدیم درود و احترام، در پاسخ به اخطاریه رفع نقص آن هیات مجرب در پرونده کلاسه 92/559 و شماره رایانه 9209980900055055 در موعد قانونی، موارد رفع نقص در خصوص اعلام توجه شکواییه موکلان به مصوبه 4030- 1386/11/14 و مصوبه اصلاحی آن به شماره 8596-1387/11/8 شورای اسلامی شهر شیراز به شرح زیر تقدیم می گردد: الف- در خصوص مصوبه 4030-1386/11/14 شورای اسلامی شهر شیراز، شکایت متوجه موارد زیر است: 1- ماده واحده این مصوبه از این حیث که وصول عوارض تفکیک باغات خارج از حوزه باغات قصردشت شیراز را طبق فرمول [(8+15)×s×p] تعیین نموده و به شهرداری شیراز با وضع قاعده، مجوز دریافت وجه نقد را داده است. (p آخرین نرخ ارزش معاملاتی زمین در اجرای ماده 64 قانون مالیاتهای مستقیم) و (n تعداد قطعات تفکیکی حاصل از تفکیک باغات) و (s مساحت خالص قطعات تفکیکی) و 15 ضریب ثابت جهت محاسبه عوارض تفکیک تعیین شده است. 2- تبصره 6 ماده واحده مصوبه مذکور از این حیث که مجوز دریافت 5/1 برابر فرمول فوق را نسبت به آن دسته از باغات که بدون موافقت شهرداری شیراز تفکیک گردیده اند با این شرط که شرایط ماده 14 دستورالعمل اجرایی وزیر مسکن و شهرسازی را دارا باشند، داده است. 3- تبصره 8 ماده واحده مصوبه مذکور از این حیث که اگر تفکیک باغات بدون رعایت شرایط دستورالعمل ماده 14 وزیر مسکن و شهرسازی صورت گرفته باشد، مجوز دریافت عوارض تفکیک باغات به ماخذ 3 برابر فرمول فوق را به شهرداری شیراز داده است. ب- در خصوص مصوبه اصلاحی 8596-1387/11/8 شورای اسلامی شهر شیراز که فرمول مصوبه اولیه را به گونه ای تعیین و اصلاح نموده که شهرداری شیراز وصول عوارض مذکور را در مبالغی بیش از گذشته اخذ نماید، شکایت متوجه تمام این مصوبه اصلاحی می باشد." متن مصوبه شماره 4030/ش الف س- 1386/11/14 به قرار زیر است: " برادر گرامی جناب آقای مهندس اعتمادی شهردار محترم شیراز سلام علیکم: احتراماً، نامه شماره 1/20625-1386/9/26 شهرداری مثبوت به شماره 4030-1386/9/28 شورا در خصوص بررسی لایحه نحوه وصول عوارض تفکیک باغات موضوع ماده 14 قانون زمین شهری بهمنظور تعیین تکلیف باغات واقع در محدوده خدماتی و حل مشکل این گونه اراضی و حفظ و گسترش فضای سبز و نگهداری درختان و تامین بخشی از هزینه های تملک باغات غیر قابل تفکیک، ارسالی از کمیسیونهای تلفیق و هماهنگی دستگاهها و برنامه و بودجه در جلسه علنی مورخ 1386/11/14 شورای اسلامی شهر شیراز مطرح و ضمن اصلاحب رخی تباصر آن، لایحه مذکور با یک ماده واحده، 9 تبصره و توضیحات به تصویب رسید. ضمناً یک نسخه از لایحه تصویبی ممهور بهمهر شورا به پیوست ارسال می گردد. – رییس شورای اسلامی شهر شیراز لایحه عوارض تفکیک باغات خارج از حوزه باغات قصر دشت موضوع ماده 14 قانون زمین شهری ماده واحده: به استناد تبصره 1ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی … موسوم به قانون تجمیع عوارض به منظور تامین بخشی از هزینه تملک باغات غیر قابل تفکیک محدوده خدماتی ( به استثناء باغات حوزه استحفاظی قصر دشت) و نیز حفظ و حراست و گسترش فضای سبز و گذر از مالکیت خصوصی به مالکیت عمومی و جلوگیری از تفکیکهای غیر قانونی به شهرداری شیراز اجازه داده می شود طبق فرمول [(n+15)s×p×] و بر اساس تباصر ذیل نسبت به وصول عوارض تفکیک باغات اقدام نماید. تبصره 1: حداقل مساحت قطعه باغ تفکیکی 2000 مترمربع می باشد. تبصره2: منظور از باغ، باغات دارای سند ششدانگ و قابل تفکیک بر اساس دستورالعمل اجرایی موضوع ماده 14 قانون زمین شهری می باشد و ضمناً هر گونه ساخت و ساز بر اساس مفاد دستورالعمل وزیر محترم مسکن و شهرسازی ( به صورت دستورالعمل پیوست ممهور به مهر شورا) خواهد بود. تبصره 3: قبل از هر اقدامی تهیه شناسنامه اشجار تحت نظر سازمان فضای سبز شهرداری الزامی است. تبصره 4: رعایت اصول شهرسازی و رعایت هم جواری در هنگام تفکیک باغات الزامی است. تبصره 5: طبق ماده 101 قانون شهرداریها معابر و شوارع عمومی که در اثر تفکیک این گونه باغات ایجاد می شود متعلق به شهرداری بوده و شهرداری در قبال آن به هیج عنوان وجهی به صاحب آن پرداخت نخواهد کرد. تبصره 6: باغاتی که بدون موافقت شهرداری تفکیک گردیده اند در صورتی که شرایط ماده 14 و دستورالعمل مربوطه را دارا باشند عوارض تفکیک 5/1 برابر فرمول فوق محاسبه خواهد شد. تبصره 7: باغات با سند ششدانگ که قبل از تصویب این مصوبه در آنها بر اساس پروانه ساختمانی شهرداری احداث بنا گردیده و دارای پایان کار می باشند و یا با تایید شهرداری تفکیک گردیده اند در صورت عدم تقاضای تفکیک مجدد مشمول این دستورالعمل نمی گردند. تبصره 8: باغاتی که بدون موافقت شهرداری تفکیکی گردیده در صورتی که رعایت شرایط دستورالعمل ماده 14 را از نظر تفکیک و ساخت و ساز انجام نداده باشد 3 برابر فرمول ماده واحده محاسبه خواهد شد. تبصره 9: در صورت احداث بنا حداقل 80% فضای باز باید صرف احداث فضای سبز توام با غرس اشجار مناسب به ازای 15-10 مترمربع یک درخت گردیده و این موضوع باید در پروانه ساختمانی درج و در گواهی پایان کار و هر گونه نقل و انتقال بعدی کنترل شود. توضیحات: P: عبارت است از آخرین نرخ ارزش معاملاتی زمین که ملاک عمل اداره امور اقتصادی و دارایی شهر شیراز می باشد و در اجرای ماده 64 قانون مالیاتهای مستقیم تعیین و ابلاغ می گردد. N: تعداد قطعات تفکیکی S: مساحت خالص قطعات تفکیکی 15: ضریب ثابت جهت محاسبه عوارض تفکیک متن مصوبه شماره 8596/ش الف س-1387/11/8 به قرار زیر است: برادر گرامی جناب آقای مهندس اعتمادی شهردار محترم شیراز سلام علیکم: احتراماً نامه شماره 1/12001 -1387/10/2 شهرداری مثبوت به شماره 8596-1387/10/4 شورا در خصوص لایحه اصلاح مصوبه شماره 4030-1386/11/14 شورای پیرامون نحوه وصول عوارض تفکیک باغات موضوع ماده 14 قانون زمین شهری به منظور تعیین تکلیف باغات واقع در محدوده خدماتی و حل مشکل این گونه اراضی و حفظ و گسترش فضای سبز و نگهداری درختان و تامین بخشی از هزینه های تملک باغات غیر قابل تفکیک، ارسالی از کمیسیون برنامه و بودجه در جلسه علنی مورخ 1387/11/6 شورای اسلامی شهر شیراز مطرح و به شرح زیر اصلاح گردید: الف) فرمول اصلاحی ماده واحده وصول عوارض تفکیک باغات عبارت است: 25%×p 100×s ب) تبصره های 6 و 8 مصوبه فوق الذکر به شرح ذیل اصلاح گردید: تبصره 6 اصلاحی: عوارض باغات تفکیک شده قبلی در صورتی که شرایط ماده 14 دستورالعمل مربوط را دارا باشند برابر فرمول ذیل محاسبه می گردد: 2×p×30×66/1× سطح اشغال تبصره 8 اصلاحی: عوارض باغات تفکیک شده قبلی در صورتی که رعایت شرایط دستورالعمل ماده 14 را از نظر تفکیک انجام نداده باشند برابر فرمول ذیل محاسبه می گردد: تبصره 10 الحاقی: عوارض باغات تفکیک شده قبلی در صورتی که زیربنای بدون مجوز و یا خلاف مفاد پروانه احداث شده باشد به شرح ذیل محاسبه می گردد: تبصره 11 الحاقی: کلیه تفکیکهای انجام شده بعد از لازم الاجرا شدن مصوبه شماره 4030/ش الف س – 1386/11/16 طبق بند الف فرمول اصلاحی قابل محاسبه و وصول می باشد.- رییس شورای اسلامی شهر شیراز " علی رغم ارسال نسخه ثانی شکایت و ضمایم آن برای طرف شکایت تا زمان رسیدگی به پرونده در هیات عمومی دیوان عدالت اداری هیچ پاسخی از طرف شکایت واصل نشده است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1394/12/18 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
طبق ماده 101 قانون شهرداری و ماده 154 اصلاحی قانون ثبت اسناد و املاک کشور وظیفه تفکیک و افراز اراضی واقع در محدوده شهرها و حریم آنها با رعایت طرح های جامع، تفصیلی یا هادی و سایر ضوابط مربوط به شهرسازی و نقشه مورد تایید و تصویب شهرداری محل، به عهده ادارات ثبت اسناد و املاک کشور و مراجع ذی صلاح دادگستری محل وقوع ملک محول شده است و در صورت عدم اظهار نظر کتبی شهرداری نسبت به نقشه تفکیک و افراز در مهلت قانونی مراجع مذکور نسبت به افراز و تفکیک ملک راساً اقدام می نماید. نظر به این که حکم مقرر در بند 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 نیز مفید وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر در زمینه تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمان های وابسته به آن با رعایت آیین نامه مالی و معاملات شهرداریها است، مصوبات شورای اسلامی شهر شیراز در قسمت های مورد اعتراض شاکی خلاف اصل تسلیط و اعتبار مالکیت مشروع و مغایـر هـدف و احکام مقنن در خصوص مـورد است، بنابراین بـه استنـاد بنـد 1 مـاده 12 و مـواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری- محمدجعفر منتظری
