بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1253
تاریخ دادنامه: 13 بهمن1394
کلاسه پرونده: 94/404
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 20081-100/م ح-17/12/1392 استاندار خوزستان
گردش کار: معاون حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایتنامه شماره 48750-20/3/1394، ابطال بخشنامه شماره 20081-100/م ح-17/12/1392 استاندار خوزستان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" حضرت حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای منتظری
رییس محترم دیوان عدالت اداری
استاندار خوزستان به موجب ابلاغیه شماره 20081-100/م ح-17/12/1392 خطاب به فرمانداران و روسای شورای تامین شهرستانها عنوان کرده است: « بنا به تصمیم متخذه و به منظور افزایش سطح رفاه عمومی مردم استان، رونق اقتصادی ساکنین منطقه، افزایش ضریب امنیتی استان و جلوگیری از مهاجرت مردم به ویژه نخبگان به خارج از استان و همچنین با امعان نظر به شرایط اقلیمی و موارد منفی تاثیر گذار ناشی از آلودگی های واحدهای صنعتی استان بر محیط زیست و هوا مقرر شد که خودروهای دارنده پلاک منطقه آزاد اروند مجاز می باشند که به شرح ذیل در سطح استان خوزستان تردد نمایند:
1- خودروهای دارنده پلاک منطقه آزاد اروند مجاز هستند که در کلیه ایام سال در محدوده شعاعی 120 کیلومتری از منطقه آزاد تردد نمایند.
2- خوردهای مزبور در ایام تعطیلات رسمی کشور مجاز هستند در کلیه نقاط استان تردد نمایند.
3- خودروهای عمومی دارنده پلاک منطقه آزاد اروند مجاز هستند که در تمامی ایام سال به کلیه نقاط استان تردد نمایند.
4- ….
ابلاغیه مذکور مغایر با قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران ( مصوب 1372) با اصلاحات و الحاقات بعدی است زیرا به موجب بند «د» ماده «4» قانون موصوف تصویب مقررات امنیتی و انتظامی مناطق آزاد تجاری – صنعتی با تایید فرماندهی کل قوا از مسوولیتهای هیات وزیران بوده و اختیارات هیات مذکور در وضع مقررات انتظامی صرفاً ناظر به محدوده جغرافیایی مشخص و معین در مناطق یاد شده است. بنا به مراتب ابلاغیه صدرالذکر به دلیل عدم مسوولیت استاندار خوزستان در تصویب مقررات انتظامی در مناطق آزاد تجاری- صنعتی و همچنین تسری آن به خارج از منطقه آزاد اروند مغایر با بند «د» ماده «4» قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران و خارج از حدود و اختیارات واضع تشخیص می شود.
خواهشمند است دستور فرمایید در اجرای تبصره (2) بند (د) ماده (2) قانون تشکیل این سازمان موضوع در هیات عمومی آن دیوان مطرح و به طور فوق العاده و خارج از نوبت مورد رسیدگی قرار گیرد. "
متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
" فرمانداران محترم و روسای شورای تامین شهرستانها:
سلام علیکم:
بنا به تصمیم متخذه و به منظور افزایش سطح رفاه عمومی مردم استان، رونق اقتصادی ساکنین منطقه، افزایش ضریب امنیتی استان و جلوگیری از مهاجرت مردم به ویژه نخبگان به خارج از استان و همچنین با امعان نظر به شرایط اقلیمی و موارد منفی تاثیر گذار ناشی از آلودگیهای واحدهای صنعتی استان بر محیط زیست و هوا، مقرر گردید که خودروهای دارنده پلاک منطقه آزاد اروند مجاز هستند که به شرح ذیل در سطح استان خوزستان تردد نمایند:
1- خودروهای دارنده پلاک منطقه آزاد اروند مجاز هستند که در کلیه ایام سال در محدوده شعاعی 120 کیلومتری از منطقه آزاد تردد نمایند.
2- خوردهای مزبور در ایام تعطیلات رسمی کشور مجاز هستند در کلیه نقاط استان تردد نمایند.
3- خودروهای عمومی دارنده پلاک منطقه آزاد اروند مجاز هستند که در تمامی ایام سال به کلیه نقاط استان تردد نمایند.
4- فرماندهی محترم نیروی انتظامی استان و معاونتهای ذی ربط دستورات لازم را به کلیه عوامل تحت امر جهت اجرای بندهای 1 و 2 و 3 این مصوبه ابلاغ نمایند.
بدیهی است موارد فوق الذکر از تاریخ 15/12/1392 قابل اجرا خواهد بود.- استاندار خوزستان "
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل بازرسی مدیریت عملکرد و امور حقوقی استانداری خوزستان به موجب لایحه شماره 9965-104/م-1/7/1394 توضیح داده است که:
" احتراماً، عطف به ابلاغیه واصله به دفتر حقوقی استانداری خوزستان در مقام پاسخ به شکواییه مرقومه از جانب سازمان محترم بازرسی کل کشور معروضات ذیل به استحضار رسانیده می شود:
همان گونه که از فحوای اسناد انضمامی به ابلاغیه صدرالبیان ملحوظ است این که، سازمان محترم بازرسی کل کشور شکواییه با مضمون ابطال ابلاغیه شماره 20081-100/م ح-17/12/1392 خطاب به فرمانداران و روسای شورای شهر تامین شهرستانها دال بر امکان تردد خودرو با پلاک اروند در کل استان خوزستان در طول هفته را علیه استانداری خوزستان اقامه نموده اند، حالیه آن که شکواییه صدرالاشاره به حکم ادلات ذیل از لحاظ قانونی فاقد قدرت اثباتی و به طریق اولی قابلیت رد را دارد، بدین توضیح که:
اولاً: مستنداً و مستدلاً به فلسفه ایجادی، تعاریف، اهداف، مقررات حاکم بر مناطق آزاد که در فحوای مواد قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1372، با الحاقات بعدی بدان در مورخ 1378، قابل برداشت است این که، اهمترین سبب جهت ایجاد سازمان مزبور در مناطق آزاد تسریع در ساماندهی، امور زیربنایی، عمرانی و آبادانی مناطق موصوف است، همچنین شایان توجه است که وظایف و حدود اختیارات هیات مدیره سازمان مزبور توسط هیات محترم وزیران تصویب و متعاقباً پس از تنفیذ ریاست محترم جمهور عندالاقتضا اختیارات و وظایف محوله به وسیله مدیر عامل آن سازمان « به سمت قایم مقام هیات مدیره» در خارج به عرصه ظهور می پیوندد، مضاف بر آن باید اذعان نمود که قواعد حقوقی و مقررات خاصه بر شیوه اداره مناطق مزبور حکم می راند که به جهت خاص بودن قوانین مذکور قابل تعمیم و تخصیص به سایر مناطق و حتی سازمانهای دیگر نمی باشد، بدیهی است که رعایت مقررات صدرالذکر از جانب سایر نهادها « اعم از خصوصی و دولتی» خارج از محدوده مناطق آزاد امری ضروری و لازم الاتباع نمی باشد. همچنین در ادامه تشریح این نکته بدیهی بسیار حایز اهمیت است که همین استنباط مارالبیان خود مصدق این اماره است که نمی توان با استعانت به مقررات و قوانین حاکم بر مناطق آزاد به صرف همجواری آن مناطق و وجود نقطه جغرافیایی مشترک با سایر شهرهای نزدیک به آنها آن مقررات را نیز نسبت بدان مکانها تسری کرد که این امر خلاف مقتضی قانون است چه آن که هیچ گاه نمی توان امر خاص را به طور موسع تفسیر نمود. لذا استنتاجی که از معروضات فوق قابل تکسیب است این که تنها به واسطه قانون اخیرالذکر نمی توان حکم به خلاف قانون بودن و به طریق اولی مصوبه ای داد که اجرای آن در مناطق همجوار با مناطق آزاد صورت پذیرفته است.
ثانیاً: در ادامه باید خاطر نشان ساخت که اهمترین ادله دیگر که مبین عدم مخدوش بودن مصوبه مختلف فیه و به طریق اولی رد شکواییه مرقومه از جانب سازمان محترم بازرسی کل کشور را نمایان می سازد این که، استاندار استان خوزستان در بدو امر به عنوان ریاست شورای تامین مکلف و موظف است که وفق مقررات و وظایف ذاتی محوله از سوی مقنن در ضوابط و قانون حاکم بر این شورا، با رعایت صرف و صلاح کشور و به طریق اولی استان متبوع خود، به منظور ایجاد رفاه اجتماعی میان اقشار گوناگون جامعه، توسعه و رونق اقتصادی، جلب سرمایه های برون و درون استان، جذب و تشویق جوانان بومی به فعالیت اقتصادی، اشتغال زایی بومیان منطقه، ایجاد رقابت سالم با سایر استانهای همجوار، کاهش اختلاف طبقاتی میان اقشار ضعیف با افراد متوسط جامعه و …، تصمیمات مقتضیه را وفق مقررات قانونی پس از بررسی علمی و تخصصی به منصه ظهور و اجرا گذارد، لذا پر واضح است که مفاد ابلاغیه مارالذکر به منظور نیل به اهداف مرقومه فوق به تصویب و متعاقباً اجرایی گردید، که همین قرینه خود مصدق وجود تطابق و سنخیت آن با سایر مقررات قانونی را احراز و اثبات می دارد، مضافاً آن که ادله دیگر که در مقام صحت ابلاغیه مزبور نقش بسزایی را ایفاء می نماید آن که، وفق مصوبه شماره 4622/2/2/2/ح ش انشایی از سوی شورای امنیت کشور تحت عنوان « طرح جامع توسعه پایدار استان خوزستان» که توسط معاونت محترم امنیتی و انتظامی و دبیر شورای امنیت کشور به رییس شورای تامین این استان ابلاغ گردید. صراحتاً در « بند 4، ذیل قسمت د/7» تحت عنوان مبحث شهرداریها چنین مقرر می دارد که « به منظور ارتقای احساس برخورداری و تخفیف حس محرومیت و به جهت فراهم ساختن زمینه های لازم در بهبود کیفیت حمل و نقل عمومی و خصوصی در سطح استان علی الخصوص مناطق هدف و مضاف بر آن بسترسازی زمینه های اشتغال در بخش جاده ای و شهری و افزایش استاندارد و کیفیت ترانزیتی و ترافیکی، استفاده از ظرفیتهای منطقه آزاد اروند از رویکردهای اساسی در تامین ملاحظات اقتصادی، اجتماعی و امنیتی است و ضرورت تحقق چنین هدفی با عطف به در اختیار قرار دادن اختیارات اجرایی نمودن آن به استاندار استان می باشد». با اندک امعان نظر به مضمون بند مارالبیان به آسانی می توان این نتیجه را استحصال نمود که، مفاد ابلاغیه اصداری از جانب ریاست شورای تامین استان خوزستان در جهت اجرای مصوبه مارالبیان صورت پذیرفته که فحوای مستندات استنتاجی حاکی از خروج موضوعی ( حکومت مقررات مربوطه به منطقه آزاد) در موضوع مختلف فیه ( ابلاغیه صدرالذکر) را تحریز و تثبیت می دارد، لذا نظر بدین امر که تصویب نامه اخیرالذکر خود مصداق مقرره آمره قانونی است، که به تبع لازم الاجرا و الاتباع است خود گویای فقدان وجود تخالف ابلاغیه انشایی از سوی ریاست شورای تامین استان خوزستان با مقررات قانونی را تثبیت می نماید، مع ذلک در ادامه باید افزود که، مستنداً به مفاد تصویب نامه تصدیری از سوی شورای تامین صراحتاً و موکداً وجود اختیار قانونی و به طریق اولی امکان استفاده از ظرفیت موجود در مناطق آزاد به منظور استحصال و نیل به اهداف فوق الاشاره را به ریاست شورای تامین استان خوزستان اعطا نموده که خود این قرینه مزید بر جمیع ادلات صدرالذکر مبین صحت و تطابق ابلاغیه متنازع فیه با مقررات قانونی را آشکار می سازد، که امید است جمیع استدلالات مارالذکر با نگاهی ژرف و مانع از سوی قضات محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورد امتنان وافرتر و تدقیق فزونتر واقع گردد، در خاتمه تشریح این امر بسیار ضروریست که به جهت این که، متن مصوبه شورای امنیت کشور از جمله اسناد طبقه بندی شده، « سری» بوده که رونوشت مفاد آن به پیوست تقدیم و اصل آن در دبیرخانه شورای امنیت کشور تحت شماره صدرالذکر ضبط و نگهداری می شود، که عندالاقتضا به منظور رویت تمامیت اصل سند مزبور مستدعیست اقدامات مقتضیه قانونی مستند به تبصره 1 ماده 212 قانون آیین دادرسی مدنی [کیفری] از جانب آن عالی مقام از مرجع صالحه صورت بپذیرد. علی هذا با عنایت به جمیع استدلالات مارالذکر بدواً ضمن تقاضای نگرش جامع و مانع به جمیع اسناد الحاقی به مضمون لایحه تقدیمی حاضر، در مانحن فیه تقاضای صدور حکم شایسته به منظور احقاق حقوق حقه جمیع آحاد جامعه استان خوزستان و به طریق اولی رد شکواییه مطروحه از جانب سازمان محترم بازرسی تاکیداً مورد انتظار و تحت استدعاست. "
همچنین در پاسخ به شکایت مذکور، استاندار خوزستان به موجب لایحه شماره 12450-100/م-10/8/1394 توضیح داده است که:
" با احترام، عطف به لایحه دفاعیه کلاسه 94/404 در خصوص شکواییه سازمان بازرسی کل کشور ضروری است مطالبی را به شرح ذیل خدمت حضرت عالی عرض نمایم.
1- در بندهای دفاعیه در پاسخ به موضوعات مطرح شده در خصوص ابلاغیه استاندار خوزستان مستند و به طور مشروح توضیح داده شده است.
2- اساساً منطقه آزاد دارای مدیریتی مستقل با قوانین خاص و محدوده جغرافیایی مشخص می باشد.
3- علی رغم هم مرزی حدود جغرافیایی منطقه آزاد با سرزمین اصلی اساساً مدیریت استان ( استاندار) به جز امنیت مرزی مشترک با سایر کشورها هیچ گونه دخالتی در تصمیم گیریهای منطقه آزاد ندارد.
4- واردات و صادرات در مبادی ورودی و خروجی مرزهای استان و از جمله منطقه آزاد با حضور مسوولین گمرکات و با رعایت کامل قوانین صورت می گیرد.
5- ورود خوروهای مجاز به منطقه آزاد اروند بر اساس قوانین منطقه آزاد و با پرداخت حقوق کامل دولت انجام می گیرد.
6- طبق قانون خودروهای پلاک منطقه آزاد مجاز به تردد تا مرکز استان می باشند.
7- بر اساس طرح توسعه پایدار استان خوزستان مصوب شورای امنیت کشور و ابلاغ دبیر محترم شورای عالی امنیت ملی با طبقه بندی سری به استان اختیار داده می شود که در محدوده مناطق هدف طرح توسعه پایدار (هفده نقطه استان) و همچنین سایر نقاط استان خودروهای عمومی و یا اختصاصی منطقه آزاد اروند می توانند تردد نمایند.
با توجه به مراتب فوق واضح است که ابلاغیه استاندار جهت تردد خودروها هیچ گونه دخالتی در حیطه اختیارات و مسوولیتهای منطقه آزاد و همچنین در محدوده جغرافیایی آن نیز ندارد."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 13/11/1394 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
مطابق بند د ماده 4 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1372، تصویب مقررات امنیتی و انتظامی مناطق آزاد تجاری- صنعتی با تایید فرمانده معظم کل قوا از مسوولیت های هیات وزیران اعلام شده است. نظر به این که تردد خودروها در این مناطق تابع ضوابطی است که به شرح پیش گفته به تصویب رسیده است، تجویز تردد خودروهای با پلاک مناطق آزاد در خارج از این مناطق از سوی استاندار خوزستان پایگاه قانونی ندارد و استاندار خوزستان صلاحیت وضع ضابطه تردد خودروهای با پلاک مناطق آزاد در استان خوزستان به شرح بخشنامه شماره 20081-100/م ح-17/12/1392 را ندارد. ضمن این که هیات وزیران به موجب بند 3 مصوبه شماره 70441/ت51040هـ-23/6/1393 تردد خودروهای با پلاک مناطق آزاد را صرفاً در محدوده مناطق مجاز اعلام کرده است و به موجب مصوبه شماره 157885/ت51040هـ-26/12/1393 تردد کلیه خودروهای با حجم موتور بیش از 2500 سی سی و با پلاک مناطق آزاد تجاری و صنعتی و نیز اقتصادی به خارج از این مناطق را ممنوع کرده است و این مصوبات که در اجرای اصل 138 قانون اساسی تصویب شده نشان دهنده عدم صلاحیت استانداری خوزستان در وضع بخشنامه است. علاوه بر مراتب، نامه دبیر شورای عالی امنیت ملی به وزیر کشور بر خلاف آن چه که استاندار خوزستان اعلام کرده است مصوبه شورای عالی امنیت ملی نیست که با رعایت اصل 176 قانون اساسی تصویب شده باشد و مفاد آن نیز با بخشنامه مورد اعتراض ارتباط ندارد. بنا به مراتب بخشنامه شماره 20081-100/م ح-17/12/1392 استاندار خوزستان به علت مغایرت با قانون و خروج از حدود اختیارات استاندار خوزستان مستنداً به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری- محمدجعفر منتظری
