مدیر
۱۳۹۴/۰۴/۰۸

رای شماره ۴‍۰۱ مورخ ۱۳۹۴/‍۰۴/‍۰۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

تعیین وزارت دادگستری به عنوان نماینده دولت جمهوری اسلامی ایران و مرجع ملی در کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد، در حدود اختیارات هیات دولت است

کلاسه پرونده: 93/860

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع: عدم ابطال مصوبات شماره 258840/44136-24/12/1388 و 190849/ت47918هـ -26/12/1392 هیات وزیران

تاریخ رای: دوشنبه 8 تیر 1394

شماره دادنامه: 401

گردش کار: رییس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 171963-1393/9/15 اعلام کرده است که: " حجت الاسلام والمسلمین جناب آقای منتظری ریاست محترم دیوان عدالت اداری با سلام و احترام همان گونه که مستحضرید: قانون الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون ملل متحد برای مبارزه با فساد مصوب 1387 به دولت جمهوری اسلامی ایران اجازه داده تا به کنوانسیون مذکور مصوب 1382/8/9 برابر با 31 اکتبر 2003 مجمع عمومی سازمان ملل متحد ملحق شود این کنوانسیون نیز با تصریح به ابراز نگرانی از مشکلات و تهدیدات ناشی از فساد نسبت به ثبات و امنیت جوامع و فراملی بودن پدیده فساد و با اهدافی همچون ارتقاء و تحکیم بخشیدن اقدامات جهت پیشگیری و مبارزه موثرتر با فساد و نیز ترغیب امانتداری و پاسخگویی و مدیریت مناسب امور عمومی و اموال دولتی ( به معنی اعم) تدوین شده است. متاسفانه هیات وزیران در خصوص تعیین مرجع ملی این امر و در اجرای تصویب نامه شماره 258840/44136-1388/12/24 با تهیه و تصویب آیین نامه ای به شماره 190849/ت47918هـ-1392/12/26 و تحت عنوان « آیین نامه مرجع ملی و نهاد هماهنگی کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد»، وزارت دادگستری را به عنوان مرجع ملی و نهاد هماهنگ کننده تعیین کرده است که این مصوبه به جهات زیر مغایر با متن حکم مقام معظم رهبری در مورد تمدید ریاست قوه قضاییه در مورخ 1393/5/3 مبنی بر « … تامین سلامت ارکان قوه با اعمال نظارت مناسب، مبارزه اساسی با فساد و از همه مهمتر ایجاد امنیت اجتماعی و پیشگیری از وقوع جرم با معاضدت دستگاههای مسوول…» و تدابیر و خط مشی و فرمایشات ریاست قوه قضاییه و مفاد کنوانسیون مذکور و موازین قانونی و اصول بنیادین قانونی و حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران است و بر این اساس مستند به ماده (80) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ابطال مصوبات مذکور (تصویب نامه و آیین نامه) مورد تقاضاست: 1- فرمایشات ریاست قوه قضاییه در مراسم افتتاحیه سیزدهمین کنفرانس آمبودزمان آسیایی (16 و 17 مهر ماه 1392) به صراحت مبیّن صلاحیت و اختیارات قانونی این سازمان در امر مبارزه با فساد و نهایتاً مرجع ملی بودن آن است بر این مبنا مقرر فرمودند: « … سازمان بازرسی کل کشور سازمانی است که تخلف از قانون دستگاه اجرایی را رصد می کند… به همین خاطر به نحوی از فساد جلوگیری می کند.. اگر دستگاه نظارتی مستقل باشد بهتر می تواند کار نظارت را انجام دهد کما این که دستگاه قضایی مستقل از دستگاه اجرایی است و رییس قوه قضاییه ارتباطی به دستگاه اجرایی ندارد… بازرسی کل کشور حتی به صورت پیشگیرانه بسیاری از مناقصات دولتی که شبهه ناک است را مانع می شود و همین طور تخلفاتی که پس از وقوع شکل می گیرد… لذا حقوق شهروندان و حقوق انسانها و مساله حق بشر مساله بسیار مبنایی است…». 2- مفاد کنوانسیون بیانگر مبارزه مراجع ذی صلاح ملی هر کشور در امر مبارزه با فساد و پیشگیری از آن است از جمله: الف) بند (1) ماده (6) به هر کشور عضو اختیار داده تا بر اساس اصول اساسی نظام حقوقی یا در صورت اقتضاء از طریق سازمان مسوول و صلاحیتدار بر امر نظارت به اجرای سیاستها و اقدامات پیشگیری از فساد و افزایش و نشر آگاهی درباره پیشگیری از فساد مبادرت نماید و در عین حال، این استقلال عمل را داشته باشند تا وظایف خود را فارغ از نفوذ غیر ضروری به نحو موثری انجام دهند و منابع مادی و کارکنان متخصص و آموزش لازم در این مورد را تامین نمایند، که تاکید کنوانسیون به استقلال لازم بر این امر دقیقاً مطابق فرمایشات ریاست قوه قضاییه به شرح بند (1) این مرقومه است. ب) وفق ماده (5) کنوانسیون هر کشور عضو باید طبق اصول اساسی نظام حقوقی خود، سیاستهای موثر و هماهنگی ضد فساد که مشارکت جامعه را ارتقاء می دهد و اصول حاکمیت قانون، مدیریت مناسب امور عمومی و اموال دولتی، یکپارچگی، شفافیت و مسوولیت پذیری را منعکس می کند، توسعه داده و به مرحله اجرا درآورند. ج) ماده (65) کنوانسیون مقرر می دارد: « هر کشور عضو بر اساس اصول اساسی قانون داخلی خود، اقدامات لازم از جمله اقدامات قانونی و اداری را اتخاذ خواهند کرد تا اجراء تعهدات خود به موجب این کنوانسیون را تضمین نماید». سایر مواد کنوانسیون نیز موید توسل هر کشور عضو به تضمین اجرای مفاد کنوانسیون با استناد به اصول اساسی قوانین داخلی است و اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به عنوان قانون برتر و عالیه کشور تحقق چنین سیاستها و اهداف و خط مشی جهت پیشگیری و مبارزه با فساد و رسیدگی به آن را از تکالیف و اختیارت قوه قضاییه (و این سازمان به عنوان یکی از ارکان وابسته به قوه قضاییه) دانسته است. 3- مطابق اصل (174) قانون اساسی این سازمان زیر نظر ریاست قوه و بر اساس حق نظارت قوه قضاییه نسبت به حسن جریان امـور و اجـرای صحیح قوانین در دستگاههای اداری دارای اختیارات و وظایـف معین است کـه حسب تبصره ماده (1) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور وظیفه ذاتی و ماهوی این سازمان نظارت و بازرسی بر اقدامات کلیه دستگاههای اداری و تجزیه و تحلیل آنها و تطبیق عملکرد دستگاه با اهداف و تکالیف قانونی و ارایه پیشنهادهای مناسب در جهت تحقق حسن جریان امور و تقویت پایه های بنیادین حاکمیت به همراه جلب اعتماد عمومی و تحکیم حقوق شهروندان است. 4- اصل (156) قانون اساسی نیز قوه قضاییه را قوه ای مستقل و پشتیبان حقوق فردی و اجتماعی و مسوول تحقق بخشیدن به عدالت با عهده دار بودن وظایف همچون احیای حقوق عامه و نظارت بر حسن اجرای قوانین و اقدام مناسب جهت پیشگیری از وقوع جرم قلمداد کرده است. نتیجتاً این سازمان به عنوان یکی از ارگانهای تابعه قوه قضاییه وظیفه تحقق مفاد کنوانسیون موصوف برای مبارزه با فساد را بر عهده دارد و سپردن مرجع ملی به وزارت دادگستری با توجه به وظیفه و رسالت قوه قضاییه با اصل مذکور و اصل (160) قانون اساسی نیز منافات دارد و بدین لحاظ مغایر با کنوانسیون که تاکید ویژه به رعایت اصول اساسی داشته، خواهد بود. بنابراین استنباط هیات وزیران در وضع مصوبه مذکور با واژه دولت در کنوانسیون نیز در تعارض آشکار حقوقی و فلسفی قرار دارد چون مبنا و ماهیت دولت در کنوانسیون، ساختار حاکمیت کشور است و صرفاً قوه مجریه مد نظر نیست به عبارتی در معنی و تفسیر محدود و مضیق، دولت، شامل قوه اجرایی است ولی در مفهوم و تفسیر موسع،دولت کلیه قوای حاکم و حاکمیت را در بر می گیرد و کمی امعان نظر به کنوانسیون به عنوان یک سند بین المللی و نیز از منظر حقوق بین الملل صراحتاً مفهوم عام و موسع عبارت دولت احراز می شود و اصولاً برای وزارت دادگستری در قوانین اساسی و عادی تکلیفی برای مبارزه با فساد به شرح وظیفه مقرر در آیین نامه مذکور در نظر گرفته نشده است. اصل عدم اختیار و نیز اصل تخصص به معنی برخوردار بودن مصوبات و آیین نامه ها با موازین قانونی و اصول کلی حقوقی نیز موید مغایرت تصویب نامه و آیین نامه مورد نظر با آن اصول و مقررات است. از سویی به طریق اولی، آیین نامه که در سلسله مراتب اعتباری قوانین پایینتر از قانون قرار دارد حق وضع چنین وظیفه و امری را مغایر قوانین اساسی و عادی نخواهد داشت و مطابق اصول حقوقی، مصوبه هیات وزیران با صراحت فرمایشات ریاست قوه به شرح مذکور و تاکید ماده (36) کنوانسیون مبنی بر وجود استقلال لازم برای نهاد مبارزه با فساد آن هم حسب اصول اساسی نظام حقوقی در تعارض بین و آشکار است. با توجه به مطالب فوق الذکر، در فصل دوم ماده (6) و ماده (36) کنوانسیون، که این الزام را برای کشورها مقرر کرده تا مرجع یا مراجعی را در ارتباط با توسعه و اجرای اقدمات ویژه جهت پیشگیری از فساد مشخص و به دبیر کل سازمان ملل معرفی نمایند، تعداد قابل توجهی از کشورها نهادهای متعددی از قوای مختلف خود را برای مباحث متفاوت این کنوانسیون معرفی کرده اند. در دسته بندی مراجع معرفی شده به سازمان ملل متحد، به طور کلی سه مرجع مشاهده می شود: – مرجع مرکزی (Central Authority) – مرجع بازگرداندن اموال (Focal Point For Asset Recovery) – مرجع پیشگیری (Prevention Authorities) توضیحاً مراجع فوق الذکر که از سوی کشورها به سازمان ملل متحد معرفی شده است به شرح زیر می باشند: مرجع مرکزی (Central Authorities)، موضوع مواد (6)و (36) کنوانسیون تحت عنوان نهاد یا نهادهای مسوول پیشگیری از فساد و مراجع تخصصی: وزارت کشور، وزارت امور خارجه، وزارت دادگستری، دادستانی کل، سازمان بازرسی کل، کمیسیون مبارزه با فساد، وزارت خزانه داری، آمبودزمان، کمیسیون درستکاری و شفافیت و … . مرجع بازگرداندن اموال (Focal Point For Asset Recovery) (موضوع فصل پنجم کنوانسیون با عنوان استرداد داراییها): دادستانی کل، دستگاه نظارتی و سازمان بازرسی کل، کمیسیون مبارزه با فساد، وزارت امور اقتصاد و دارایی،واحد اطلاعاتی مالی (FIU)، وزارت کشور، وزارت دادگستری، فرماندهی کل پلیس و … . مرجع پیشگیری (Prevention Authorities) (موضوع فصل دوم کنوانسیون تحت عنوان اقدامات پیشگیرانه): کمیسیون مبارزه با فساد، نهاد نظارت و سازمان بارزسی کل، دیوان محاسبات، پلیس، دادستانی کل، شورای قضایی، وزارت دادگستری، وزارت امور خارجه و … . برخی کشورها نیز ترجیح داده اند ترکیبی از چند نهاد را در قالب یک شورا یا مجمعی فراگیر به دبیرکل معرفی نمایند، بنابراین این که حتماً مرجع ملی باید از قوه مجریه باشد، یک برداشت و تفسیر غیر قانونی از کنوانسیون است. با بررسی موقعیت و جایگاه مراجع ملی سایر کشورها، به نظر می رسد عنصر تعیین کننده در اتخاذ تصمیم در مورد جایگاه مرجع ملی ( مرکزی)، تخصصی بودن این جایگاه و تناسب آن با ماموریت مربوطه وفق قوانین و مقررات موضوعه صدرالاشاره باشد. به عنوان مثال در جمهوری اسلامی ایران، مرجع ملی حقوق بشر، ستاد حقوق بشر قوه قضاییه است که متکفل هماهنگی، اجرا و نظارت بر وضعیت حقوق بشر و گزارش دهی به مراجع بین المللی است و این ستاد با همکاری همه دستگاههای مرتبط ایفای مسوولیت می نماید. همچنین وزارت کار و امور اجتماعی، مرجع ملی سازمان بین المللی کار است که بیش از 200 مقاوله نامه را مصوبه و پیگیری می نماید و حلقه اتصال موضوع آن نیز بحث اشتغال است. این انتخاب نشان می دهد که وزارتخانه مذکور به عنوان مرجع ملی به رسیمت شناخته شده و این موضوع را نمایندگی نماید. بنابراین با توجه به این که سازمان بازرسی کل کشور به عنوان مرجع ذی صلاح این امر مطابق با قانون از کارکرد و کارایی مناسبی برای مبارزه با فساد برخوردار است، بنابراین باید برای تحقق این امر تمهیداتی اندیشیده شود تا از ظرفیتهای سازمان، در مرکز و استانهای سراسر کشور نیز استفاده شود. همان گونه که در ماده (6) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری بخشی از ظرفیت این سازمان جهت تسهیل در دسترسی مردم به خدمات دیوان مورد توجه قانونگذار قرار گرفته است. این سازمان می تواند با ایجاد تعامل با سایر دستگاههای نظارتی (طبق شرح وظایف شورای دستگاههای نظارتی که دبیرخانه آن نیز در این سازمان است، موضوع پیشگیری و مبارزه با فساد را با همکاری دستگاههای اداری و اجرایی با سهولت و به صورت تخصصی و فراگیر در سطح کشور انجام دهد. شایان ذکر است با توجه به زمان وضع مصوبه هیات وزیران در دولت دهم (1388/12/24) که مبنای وضع آیین نامه سال 1392 قرار گرفته، در دوره قبلی ریاست این سازمان (جناب آقای حجت الاسلام والمسلمین پورمحمدی) این اعتقاد که سازمان باید به عنوان مرجع ملی معرفی شود، وجود داشته و در مکاتبات و اسناد موجود از جمله می توان به نامه شماره 14092-1390/2/1 این سازمان به عنوان ریاست قوه قضاییه اشاره کرد که متضمن اجرای برنامه های سازمان برای مبارزه با فساد و حضور موثر ایران در برنامه های کنوانسیون سازمان ملل متحد برای این امر و تلاشها و ابتکار عمل این سازمان در تاسیس مرکز همکاری منطقه ای دستگاههای مبارزه با فساد و آمبودزمانهای کشورهای عضو اکو است که مستندات موافقتهای مکتوب وزارت امور خارجه و معاونت حقوقی ریاست جمهوری و مصوبه هیات وزیران با تاکید بر به رسمیت شناختن نقش برجسته و محوری این سازمان موجود است. بر همین مبنا در فصل دوم کنوانسیون، ذیل عنوان ماده (5) « اقدامات پیشگیرانه»، سیاستها و اقدامات پیشگیری از فساد و توسعه و اجرای سیاستهای موثر و هماهنگ ضد فساد با موجبات ارتقاء مشارکت جامعه و اصول حاکمیت قانون، مدیریت مناسب امور عمومی و دولتی، یکپارچگی، شفافیت و مسوولیت پذیری مورد تاکید قرارگرفته است که بر اساس اصل (174) قانون اساسی، سازمان بازرسی کل کشور مسول خاص و ویژه این امور و تحقق این وظایف قانونی است، که در قالب نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین تجلی یافته است. همچنین بر اساس بندهای مختلف ماده (6) کنوانسیون، سازمان بازرسی کل کشور، به عنوان مرجعی اصلی در جمهوری اسلامی ایران وظیفه اش توسعه و اجرای اقدامات ویژه جهت پیشگیری از فساد است. همچنین بر مبنای ماده (36) کنوانسیون ذیل عنوان « مراجع تخصصی»، سازمان بازرسی کل کشور به عنوان نهادی تخصصی در امر مبارزه با فساد از استقلال لازم برخوردار بوده و می تواند به نحو موثر وظایف مرتبط با پیشگیری و مبارزه با فساد و سوء جریانات اداری را انجام دهد و از کارکنانی با مهارتها و تخصصهای مختلف در مرکز و کلیه استانهای سراسر کشور برخوردار و بهره مند است. در خصوص فقد توجیه قانونی تعیین وزارت دادگستری به عنوان مرجع ملی مبارزه با فساد، نامه ای به شماره 500/2231/9000- 1393/9/2 از سوی معاون حقوقی قوه قضاییه نیز به این سازمان ارسال شده که صراحتاً بیانگر فاقد وجاهت قانونی بودن تعیین وزارتخانه فوق به عنوان مرجع ملی است و با این استدلال حقوقی که حسب اصل (160) قانون اساسی نقش و وظیفه وزارت دادگستری منحصر در مسایل مربوط به روابط قوه قضاییه با قوه مجریه و قوه مقننه است و شورای محترم نگهبان نیز طی نظریه شماره 3039-1371/2/3 مقرر داشته که اصل (160) قانون اساسی وظایف و حدود اختیارات وزارت دادگستری را تعیین کرده و این امر ظهور در انحصار دارد و نمی توان به موجب قانون عادی ( یا هر مصوبه دیگر)، اختیار دیگری به او اعطاء کرد. مضافاً این که وزارت دادگستری مرجع نظارتی و مرجع قضایی محسوب نمی شود و این سازمان طبق اصل (174) مرجع نظارتی در دستگاههای اداری و حسن جریان امور و نهایتاً مبارزه با فساد به شمار می رود و حتی در قانون ارتقاء سلامت اداری و مبارزه با فساد نیز غیر از تهیه چند آیین نامه آن هم بعد از تصویب و تایید ریاست معظم قوه قضاییه وظیفه دیگری بر عهده وزارت فوق نیست. بنابراین با امعان نظر به صراحت اصل (174) قانون اساسی و مفاد کنوانسیون مبارزه با فساد سازمان ملل متحد از جمله بند (1) ماده (6) و نیز وظیفه پیشگیری از فساد که در بند (5) اصل (156) قانون اساسی جزء وظایف قوه قضاییه ( و به تبع آن ارکان وابسته) مقرر شده (نه وزارت دادگستری به عنوان رکن قوه مجریه) و دلایل و مستندات متقن صدرالاشاره جای هیچ گونه تردید در بی اعتباری و مغایرت تصویب نامه موصوف در تعیین وزارت دادگستری به عنوان مرجع ملی مبارزه با فساد باقی نمی گذارد. از این رو در راستای ماده (80) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری از جنابعالی تقاضا دارد دستور فرمایید موضوع در هیات عمومی دیوان عدالت اداری مطرح تا نسبت به ابطال مصوبات صدرالاشاره اقدام لازم به عمل آید. کلیه مستندات از جمله قانون الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون ملل متحد برای مبارزه با فساد مصوب 1387 و نامه شماره 500/2231/9000-1393/9/2 معاون حقوقی قوه قضاییه به پیوست تقدیم می شود." متن مصوبات مورد اعتراض به قرار زیر است: مصوبه شماره 190849/ت47918هـ-1392/12/26 هیات وزیران: " هیات وزیران در جلسه 1392/12/21 به پیشنهاد شماره 48222/01/90-1390/12/24 وزارت دادگستری و به استناد اصل 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و برای اجرای تصویب نامه شماره 258840/44136-1388/12/24، آیین نامه مرجع ملی و نهاد هماهنگی کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد را به شرح زیر تصویب کرد: آیین نامه مرجع ملی و نهاد هماهنگی کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد ماده1- در این آیین نامه اصطلاحات زیر در معانی مشروح مربوط به کار می روند: الف- کنوانسیون: کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد- مصوب 1382- (برابر با سال 2003 میلادی) موضوع قانون الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد- مصوب 1387. ب- مرجع ملی: وزارت دادگستری به عنوان نهاد هماهنگ کننده. ج- نظارت و ارزیابی: پایش و ارزیابی مستمر و دوره ای فعالیت دستگاههای دولتی و بخشهای عمومی غیر دولتی، تعاونی و خصوصی در اجرای مفاد کنوانسیون در چارچوب قوانین و مقررات مربوط. د- دبیرخانه: واحد اداری مستقر در وزارت دادگستری که تحت نظارت دبیر مرجع ملی فعالیت می کند. هـ- مجمع دولتهای عضو: مجمع موضوع بند (1) ماده (63) کنوانسیون. و- دبیرخانه کنوانسیون: دفتر مقابله با مواد مخدر و جرم سازمان ملل متحد مستقر در وین که از سوی دبیرکل سازمان ملل متحد مسوول پیگیری اجرای ماده (64) کنوانسیون است. ز- مرور: فرآیند بررسی و ارزیابی تدابیر و اقدامات هر یک از دولتهای عضو برای اجرای مفاد کنوانسیون توسط سایر اعضا بر اساس الزامات مندرج در بند (7) ماده (63) کنوانسیون و مصوبات مجمع دولتهای عضو. ح- شورا: شورای مرجع ملی. ماده 2- این آیین نامه در اجرای کنوانسیون تصویب و مرجع ملی در چارچوب کنوانسیون فعالیت می کند و هدف آن ایجاد بسترهای لازم جهت تحقق اهداف کنوانسیون است. ماده 3- وظایف و اختیارات مرجع ملی در چارچوب قوانین و مقررات مربوط به شرح زیر می باشد: 1- تدوین برنامه های اجرایی و دستورالعملها در زمینه اجرای مفاد کنوانسیون. 2- تبادل اطلاعات و تجربیات مرتبط با کنوانسیون بااشخاص ذی صلاح موضوع کنوانسیون با رعایت مصالح کشور مطابق دستورالعمل مصوب مرجع ملی. 3- ایجاد هماهنگی بین دستگاهها، نهادها و اشخاص موضوع کنوانسیون و حسب مورد کمک به افزایش همکاری بین بخشی در راستای اجرای کنوانسیون. 4- شناسایی خلاها و الزامات و ضرورتهای تقنینی، اجرایی و قضایی و ارایه گزارش و پیشهاد به مراجع مربوط. 5- برقراری ارتباط با دبیرخانه کنوانسیون و تشکیلات وابسته با هماهنگی وزارت امور خارجه. 6- مشارکت در تهیه، تدوین و پیگیری تصویب یادداشت تفاهم و موافقتنامه های دو یا چند جانبه و همکاری در تنظیم روابط با سایر دولتها و سازمانهای بین المللی به منظور پیگیری همکاریهای بین المللی در زمینه اجرای کنوانسیون و بهره گیری بهینه از ظرفیتهای آن. 7- تهیه، تنظیم و ارایه گزارشهای مرور، دوره ای و موردی جمهوری اسلامی ایران با همکاری سایر دستگاههای ذی ربط. 8- مدیریت و هدایت فرایند مرور سایر کشورهای عضو توسط جمهوری اسلامی ایران. 9- تعیین و معرفی مامور یا ماموران رابط با هماهنگی دستگاههای ذی ربط، به منظور تسهیل ارتباط موثر حسب مورد بین مراجع ذی صلاح داخلی و خارجی در چارچوب ترتیبات یا موافقتنامه های دو جانبه. 10- مساعدت به دستگاههای اجرایی و سازمانهای مردم نهاد و بخش خصوصی به منظور آموزش و تقویت بنیه علمی و عملی لازم در راستای پیشگیری و مبارزه با فساد و در صورت لزوم فراهم سازی و تبادل اطلاعات علمی و تحقیقی. 11- همکاری با دستگاههای ذی ربط به منظور افزایش آگاهی های عمومی از جمله ایجاد دیدارگاه (پایگاه) اطلاع رسانی. 12- نظارت و پیگیری مستمر بر اجرای مفاد کنوانسیون و ارزیابی آن. 13- مشارکت موثر در فعالیتهای مجمع دولتهای عضو و نهادهای وابسته با هماهنگی وزارت امور خارجه و همکاری دیگر نهادهای صلاحیتدار داخلی و پیگیری، هماهنگی و نظارت بر اجرای مصوبات مجمع مذکور در چارچوب قوانین و مقررات داخلی. ماده 4- ارکان مرجع ملی عبارتند از: 1- رییس (وزیر دادگستری) 2- شورای مرجع ملی 3- دبیر ماده 5- وظایف و اختیارات رییس عبارتند از: 1- ریاست شورا و نظارت بر حسن اجرای مصوبات آن 2- ارتباط و هماهنگی با دستگاههای اجرایی، تقنینی و قضایی و سازمانهای مردم نهاد داخلی 3- ارتباط و هماهنگی با مراجع خارجی و بین المللی ذی ربط، با هماهنگی دستگاههای ذی ربط و رعایت مقررات مربوط. 4- ارایه گزارش عملکرد دوره ای یا موردی مرجع ملی به مقامات کشور 5- پیشنهاد بودجه مرجع ملی. 6- تدوین برنامه های اجرایی و ابلاغ آن به دستگاههای اجرایی مربوط در چارچوب مقررات. 7- ارزیابی عملکرد بر مبنای برنامه های ابلاغی. 8- سایر وظایف و اختیارات مرجع ملی مصرح در ماده (3) که در اختیار سایر ارکان قرار داده نشده است. تبصره- رییس می تواند بخشی از اختیارات و وظایف خود را به معاونین و مدیران ذی ربط خود تفویض کند. ماده 6- شورای مرجع ملی با هدف هماهنگی و ارایه مشورت به رییس در موارد ارجاعی، با ترکیب زیر تشکیل می شود: 1- رییس مرجع ملی ( رییس شورا) 2- دبیر مرجع ملی (دبیر شورا) 3- معاون حقوقی قوه قضاییه 4- معاون اجتماعی و پیشگیری از وقوع جرم قوه قضاییه 5- رییس کل دادگستری استان تهران 6- رییس سازمان حسابرسی یا یکی از معاونان وی 7- رییس دیوان محاسبات کشور یا یکی از معاونان وی 8- رییس سازمان بازرسی کل کشور یا یکی از معاونان وی 9- نمایندگان مطلع و تام الاختیار: الف- وزارت اطلاعات ب- وزارت امور خارجه پ- وزارت امور اقتصادی و دارایی ت- وزارت کشور ث- شورای عالی امنیت ملی ج- دادستانی کل کشور چ- بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران ح- قوه قضاییه در حوزه مبارزه با مفاسد اقتصادی خ- سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران د- نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران ذ- معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور ر- معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور تبصره- دبیر شورا می تواند حسب مورد از نمایندگان سایر دستگاههای اجرایی، قضایی و تقنینی و نمایندگان بخش خصوصی و سازمانهای مردم نهاد و کارشناسان مجرب دعوت نماید. ماده 7- شورا به تشخیص رییس و با دعوت اعضاء توسط دبیر تشکیل جلسه خواهد داد. ماده 8- دبیر مرجع ملی از میان معاونان وزیر دادگستری که در زمینه کنوانسیون تجربه کافی دارد توسط رییس منصوب می شود. ماده 9- وظایف دبیر مرجع ملی عبارتند از: 1- تمشیت امور اداری و اجرایی مرجع ملی 2- دعوت از اعضاء تهیه دستور جلسات، تدوین صورتجلسات و ابلاغ مصوبات مرجع ملی به دستگاههای اجرایی و پیگیری آنها 3- کسب آگاهی و جمع آوری اطلاعات درباره تحولات بین المللی مرتبط با کنوانسیون و ارایه گزارش به رییس مرجع و اعضاء شورا 4- ارتباط با دبیرخانه کنوانسیون و پاسخ به استعلامات و پرسشهای واصل شده از آن، با اطلاع رییس مرجع ملی و با هماهنگی وزارت امور خارجه 5- پیشنهاد ترکیب هیاتهای اعزامی برای شرکت در اجلاسهای مربوط به کنوانسیون به رییس مرجع ملی 6- پیگیری اجرای مصوبات مرجع ملی 7- پیگیری تشکیل کارگروههای تخصصی با حضور خود یا نماینده وی در آن 8- ایجاد بانک اطلاعات اسناد و گزارشهای مربوط به کنوانسیون 9- پیگیری اجرای مصوبات مجمع ملی دولتهای عضو در چهارچوب قوانین و مقررات داخلی تبصره- دبیر می تواند با تایید رییس از مراکز پژوهشی و کارشناسان مجرب جهت انجام وظایف دبیرخانه استفاده نماید. ماده 10- دبیرخانه با رعایت ساختار تشکیلاتی وزارت دادگستری در این وزارتخانه با مسوولیت دبیر مرجع ملی تشکیل و انجام وظیفه می نماید. ماده 11- در اجرای مطلوب وظایف و اختیارات مرجع ملی، کارگروههای تخصصی حسب نظر شورای مرجع ملی تشکیل و اصلاح می شوند. عناوین، وظایف، ترکیب اعضا و دستورالعمل کاری هر یک از کارگروههای تخصصی با نظر شورای مرجع ملی تعیین و با حکم رییس مرجع ملی ابلاغ می شود. تبصره- گزارشها و مصوبات کارگروهها از طریق دبیر و حسب مورد به رییس و اعضای شورا ارسال می شوند. ماده 12- وزیر دادگستری مسوول نظارت بر حسن اجرای این آیین نامه می باشد و تمامی نهادها و دستگاههای اجرایی در چارچوب وظایف محوله موظف به همکاری هستند. – معاون اول رییس جمهور " مصوبه شماره 258840/44136- 1388/12/24 هیات وزیران: " وزارت دادگستری – نهاد ریاست جمهوری هیات وزیران در جلسه مورخ 1388/12/16 بنا به پیشنهاد شماره 76884/08/88-1388/12/12 وزارت دادگستری موافقت نمود: 1- وزارت دادگستری به عنوان نماینده دولت جمهوری اسلامی ایران، مرجع و نهاد ملی در کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد تعیین می شود. 2- معاون اول رییس جمهور به عنوان مقام هماهنگ کننده سازمانها و نهادهای مرتبط تعیین می شود.- معاون اول رییس جمهور" در پاسخ به شکایت شاکی، امور حقوقی دولت ( حوزه معاونت حقوقی رییس جمهور)، به موجب لایحه شماره 152276/24816-1392/12/13، لایحه شماره 31547/07/93-1393/12/12 معاون حقوقی و امور مجلس وزارت دادگستری را ارسال کرده است که متن آن به قرار زیر است: " با سلام و تحیات: بازگشت به شماره 126422/16/248-1393/12/3 در ارتباط با اخطاریه شماره 93/860-1393/10/20 دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری: ابتدا وظایف و اختیارات مرجع ملی و نهاد هماهنگی کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد به موجب مصوبه شماره 190849/ت47918هـ-1392/12/26 هیات وزیران به اطلاع اعضای هیات عمومی دیوان عدالت اداری می رسانم: 1- به موجب ماده 3 آیین نامه مذکور وظایف مرجع ملی در 13 بند تعیین شده که تماماً مربوط به برقراری ارتباط و هماهنگی بین دستگاههای اجرایی دولتی و قضایی است که در امر پیشگیری و مبارزه با فساد تکالیفی به عهده دارند، نظیر وزارت اطلاعات، نیروی انتظامی، وزارت امور اقتصادی و دارایی، سازمان برنامه و بودجه، وزارت امور خارجه ( از جنبه روابط بین المللی) و دستگاههای مربوط به قوه قضاییه اعم از سازمان بازرسی کل کشور و مراجع قضایی و دیوان محاسبات ( از مجلس شورای اسلامی)، و توجه به این که هیچ وظیفه یا اختیاری مستقیماً در زمینه مبارزه با فساد، کشف جرایم و تخلفات مربوط به امور مالی، پیشگیری از وقوع جرم ناشی از فساد اقتصادی و نظارت بر دستگاههای دولتـی و غیـر دولتی بـه این مـرجع ملی واگـذار نشده، همچنین وظیفه و اختیـارات قـانونی هیچ یک از دستگاههای قضایی یا اجرایی به این مرجع واگذار نشده است. زیرا هیات وزیران چنین نیتی نداشته اند که اختیار قانونی دستگاههای دولتی یا قضایی را به وزارت دادگستری محول کنند، صرف نظر از این که قانوناً اختیار چنین کاری را ندارند. همچنان که بند (3) ماده 3 آیین ‎نامه مزبور مقرر کرده « ایجاد هماهنگی بین دستگاهها، نهادها و اشخاص موضوع کنوانسیون و حسب مورد کمک به افزایش همکاری بین بخشی در راستای اجرای کنوانسیون» می باشد و بند (2) ماده مذکور که بیان داشته « تبادل اطلاعات وتجربیات مرتبط با کنوانسیون با اشخاص ذی صلاح موضوع کنوانسیون با رعایت مصالح کشور مطابق دستورالعمل مصوب مرجع ملی» و بند (9) ماده 3 یاد شده که جنبه هماهنگی دارد و بند (11) این ماده مقرر کرده: « همکاری با دستگاههای ذی ربط به منظور افزایش آگاهی های عمومی از جمله ایجاد دیدارگاه (پایگاه) اطلاع رسانی». همچنین بند (5) ماده 3 آیین نامه یاد شده که مقرر کرده « برقراری ارتباط با دبیرخانه کنوانسیون و تشکیلات وابسته با هماهنگی وزارت امور خارجه» و بند (13) آن نیز در خصوص هماهنگی و همکاری با مراجع بین المللی در زمینه پیشگیری و مبارزه با فساد می باشد، که تا به حال، تمام موارد یاد شده با همکاری نمایندگان دستگاههای ذی ربط داخلی و با همکاری وزارت امور خارجه صورت گرفته و هیچ یک از وظایف مزبور ارتباط به مسایل قضایی و وظایف و اختیارات دستگاههای اجرایی ندارد. بند (4) ماده مذکور شناسایی خلاهای قانونی و مقررات برای پیشگیری و مبارزه با فساد و الزاماتی است که، در فصل سوم کنوانسیون با هدف جرم انگاری در اموری که در حال حاضر جرم نیست و خلاء قانونی داریم، مانند اختلاس و ارتشاء در نهادها و شرکتهای خصوصی که این مرجع با همکاری تمامی دستگاههای مربوط، خلاءها را شناسایی و مراتب جهت پیگیری و اقدام مقتضی به مراجع ذی صلاح اعلام کرده است. بند (6) مشارکت در تهیه و تدوین یادداشت تفاهم و موافقتنامه های دو یا چند جانبه با سایر کشورهای عضو کنوانسیون مبارزه با فساد در خصوص توافقنامه های استرداد مجرمین، انتقال محکومین و معاضدت قضایی است و پیگیری آنها برای تصویب، از جهت این که امضاء این توافقنامه ها به موجب اصل 135 قانون اساسی به عهده رییس جمهور و یا نماینده وی است و تا به حال غیر از وظایف این مرجع نیز وزارت دادگستری در تدوین آنها با قوه قضاییه مشارکت داشته و در مجلس و دولت برای تصویب این توافقنامه ها پیگیری و دفاع نموده، بنابراین موضوع از وظایف سازمانی این وزارتخانه است. بندهای (7) و (8) ماده 3 آیین نامه مورد بحث در ارتباط با تهیه و تنظیم و ارایه گزارش بررسی یا مرور با همکاری بقیه دستگاهها و مدیریت و هدایت فرایند آن است که، طبق رویه معمول کنوانسیون با تعیین دبیرخانه سازمان ملل متحد نمایندگان دو یا چند کشور انتخاب و مامور می شوند تا از وضعیت سلامت و فساد و عملکرد دستگاههای مربوط در امر پیشگیری و مبارزه با فساد یک کشور عضو از جمله جمهوری اسلامی ایران، گزارشی تهیه و ارایه دهند و برای تهیه این گزارش، معمولاً به کشور مورد نظر مراجعه و با بررسیهای لازم از دستگاههای مختلف نتیجه را طی گزارشی به دبیرخانه کنوانسیون در سازمان ملل متحد اعلام می کنند به این اقدام اصطلاحاً بررسی (مرور) نیز می گویند. اگر کشور بررسی شونده ایران باشد این مرجع بین گروه مرور با دستگاههای قضایی و اجرایی مربوط هماهنگی لازم را از جهت اطلاع قبلی به دستگاههای مربوط و تعیین وقت برای مراجعه اعضای گروه مرور و تشریح و مطلع نمودن دستگاهها از چگونگی موضوع و علت ماموریت این گروه انجام می شود. حسب اطلاع اعضاء هیات عمومی آن دیوان می رساند تا به حال یک بار اقدام بررسی از جمهوری اسلامی ایران انجام شده که با ایجاد هماهنگیهای لازم بین دستگاههای مربوط به قوه قضاییه، مانند سازمان بازرسی کل کشور، مجتمع قضایی ویژه رسیدگی به جرایم مربوط به امور اقتصادی و مالی و دستگاههای اجرایی مربوط مانند وزارت امور اقتصادی و دارایی، سازمان امور اداری کشور، نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران، دیوان محاسبات، کمیسیون اصل 90 مجلس و غیره این اقدام به نحو بسیار منظم و مناسب و بدون هیچ کم و کاست انجام شده به نحوی که گزارش خوبی در خصوص تعامل ایران با گروه اعزامی سازمان ملل متحد و کیفیت عملکرد خوب دستگاههای قضایی و اجرایی کشورمان در زمینه پیشگیری و مبارزه با فساد مطابق با اهداف کنوانسیون تهیه و به عنوان سند معتبری در دبیرخانه کنوانسیون سازمان ملل برای مبارزه با فساد ثبت و حفظ شده و نسخه ای از آن به کشورمان ابلاغ شده، گزارشهای مربوط در دبیرخانه این مرجع موجود است. به علاوه بقیه اقدامات و عملکرد این مرجع از ابتدا تا این تاریخ که تماماً با تصمیم کارگروه مرجع ملی صورت گرفته و سوابق لازم وجود دارد و موید توضیحات فوق مبنی بر این که این مرجع صرفاً به عنوان هماهنگ کننده و برقراری ارتباطات لازم در زمینه پیشگیری و مبارزه با فساد بین دستگاه قضایی و دستگاههای اجرایی و مجلس شورای اسلامی است، همچنین پیگیری مسایل مربوط به وظایف محول شده به مرجع، ارتباط با دبیرخانه کنوانسیون سازمان ملل و تبادل اطلاعات مربوط و ایجاد زمینه مطلوب همکاری و هماهنگی بین دستگاهها به منظور استفاده بهینه از ظرفیت قانونی و اجرایی یکدیگر برای پیشگیری و مبارزه با فساد به طور منسجم و تلاش مستمر برای رفع کمبودها و خلاها با جلب حمایت دولت و مجلس است. همچنین به موجب بند (10) ماده 3 مورد اشاره کمک به دستگاههای اجرایی و بخش خصوصی سازمانهای مردم نهاد در جهت تقویت بنیه علمی و عملی در راستای ماموریت مورد بحث و نهایتاً نظارت و پیگیری مستمر جهت اجرای مفاد کنوانسیون و بررسی و ارزیابی نتیجه کار و انعکاس آن به مقامات عالی سه قوه که تمامی این امور به دلالت صورت جلسات کارگروه مرجع ملی با همکاری همه دستگاههای عضو کارگروه صورت گرفته است. 2- با توجه به مراتب فوق اولاً: هدف از ایجاد این مرجع مداخله در وظایف قانونی و محول شده به هیچ دستگاه اجرایی دولتی یا سازمانهای تابعه قوه قضاییه یا مرجع قضایی یا مجلس شورای اسلامی نیست و همان طور که تبیین شد عملکرد 5 ساله این مرجع کاملاً موید این موضوع است و نمایندگان 18 دستگاه عضو کارگروه از جمله سازمان بازرسی کل کشور به ویژه مرحوم آقای خبره قایم مقام رییس آن سازمان که از اعضای بسیار فعال این کارگروه بوده و وزارتخانه های اطلاعات، امور اقتصادی و دارایی، سازمان مدیریت و برنامه ریزی، امور خارجه، دیوان محاسبات کشور، نیروی انتظامی، شورای عالی پول شویی، معاونت حقوقی قوه قضاییه، دادستان کل کشور و بقیه که به طور فعال و مستمر در جلسات کارگروه شرکت داشته اند. 3- در پاسخ به بند اول دادخواست سازمان بازرسی کل کشور که به « فرمایشات» ریاست قوه قضاییه استناد فرموده اند اعلام می شود فرمایشات ریاست قوه قضاییه در مراسم سیزدهمین کنفرانس آمبودزمان آسیایی ( 16 و 17 مهر ماه 1392) به صراحت مبیّن صلاحیت و اختیارات قانونی این سازمان در امر مبارزه با فساد و نهایتاً مرجع ملی بودن آن می باشد» در همین راستا، فرازی از سخنان رییس قوه قضاییه نیز بازنویسی شده است. قابل ذکر است که فراز مزبور هرچند حاوی مطالبی در خصوص مسوولیت سازمان در زمینه مبارزه با فساد است، ولی نه اشاره ای به مرجع ملی بودن سازمان در خصوص مبارزه با فساد دارد و نه می تواند دلیلی بر مرجع ملی بودن سازمان باشد. اساساً رییس قوه قضاییه در مقام بیان ویژگیهای سازمان بازرسی کل کشور و جایگاه آن در فرایند مبارزه با فساد در داخل کشور بوده است. ایشان متعرض کنوانسیون مبارزه با فساد و مرجعیت کنوانسیون نشده اند. مضافاً به این که تردید نیست که مراجع ملی را قانون مشخص می نماید و نه فرمایشات مسوولان دستگاهها و قوای سه گانه به علاوه علی رغم ادعای مکرر سازمان بازرسی کل کشور در نامه مذکور مبنی بر صحبتها و اظهارات رییس قوه قضاییه درخصوص منحصر بودن پیشگیری و مبارزه با فساد به قوه قضاییه و سازمان بازرسی به عنوان یک سازمان تابعه، در گفتگوی زنده ایشان در شبکه یک صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران به مناسبت هفته قوه قضاییه، ایشان فرمودند که پیشگیری از وقوع جرم « تنها یک کار قضایی نیست و دستگاههای اداری نیز در این زمینه نقش دارند» همچنین در جلسه دیدار مسوولان عالی قضایی با مقام معظم رهبری در تیر ماه 1931 رییس قوه قضاییه اظهار داشتند: « البته انتظار ما از مدیران عالی مجموعه دستگاههای اجرایی این است که با تدبیر و هم اندیشی و نظارت مستمر، مراقبتهای لازم و گامهای موثر در پیشگیری از وقوع جرم بردارند. پیچ و خمهای قانونی، منافذ احتمالی ورود فساد و یا هرگونه بروکراسی اداری که قانون شکنان با توسل به انواع حیل می توانند از آن سوء استفاده کنند با کارشناسی های علمی و تجربی اصلاح و ترمیم نمایند و هر گاه به نقطه ای برخورد کردند که مبدا وقوع فساد است به قوه قضاییه گزارش کنند تا سریعاً رسیدگی شود. « عبارت فوق نشان می دهد که به نظر رییس قوه قضاییه پیشگیری فرایندی است که قوه قضاییه ( و نتیجتاً دستگاههای تابعه آن) تنها بخشی از آن را به عهده دارند و دستگاههای اجرایی در آن نقش اساسی دارند.» در حالی که پیشگیری و مبارزه با فساد ابعاد گسترده ای دارد و بخشی از آن مربوط به قبل از نظارت سازمان بازرسی است از جمله پیشگیری و سایر اقدامات قانونی که دستگاههای مختلف باید انجام دهند و بخشی بعد از گزارش نظارتی سازمان یاد شده که باید توسط مراجع ذی صلاح پیگیری شود بنابراین سازمان صرفاً در بخش نظارت مطابق اختیاراتی که قانون اساسی و قوانین عادی آن پیش بینی کرده در امر پیشگیری و مبارزه با فساد باید ایقاء نقش کند. 4- علی رغم ادعای سازمان بازرسی کل کشور مبنی بر عدم صلاحیت هیات دولت برای تعیین مرجع ملی کنوانسیون مبارزه با فساد به صراحت تبصره 5 ماده واحده قانون عضویت دولت جمهوری اسلامی ایران در سازمانها و مجامع بین المللی مصوب سال 1365 تعیین دستگاهها با نمایندگان طرف عضویت یا پرداخت کمک به سازمانها و مجامع بین المللی موضوع ماده واحده فوق الذکر به عهده دولت ( در معنای هیات دولت و قوه مجریه) است. در این خصوص تبصره مزبور میان کنوانسیونها، سازمانها و اتحادیه های بین المللی به لحاظ نوع و وظیفه آنها تفکیک قایل نشده. از آن جا که کنوانسیون مبارزه با فساد یکی از کنوانسیون سازمان ملل متحد محسوب می شود و دبیرخانه مرکزی آن نیز فی الواقع یکی از معاونتهای سازمان ملل است و همچنین با عنایت به قرار داشتن سازمان ملل متحد در فهرست ذیل قانون مذکور، تردیدی وجود ندارد که هیات دولت قانوناً اختیار دارد که مرجع ملی و نماینده کشورمان در مراجع مربوط به کنوانسیون را راساً تعیین نماید، به علاوه دادنامه شماره 1371، 1372- 1386/11/21 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در مورد درخواست ابطال مصوبه هیات وزیران راجع به تعیین وزارت دادگستری به عنوان مرجع ملی برای سازمان جهانی مالکیت معنوی نیز ضمن رد درخواست مزبور به تبصره فوق استناد شده و با اشاره به مفاد اصول 113 و 125 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران صریح شده است: «نظر به این که هم به صراحت اصل 113 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران پس از رهبری رییس جمهور عالیترین مقام کشور است و مسوولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیماً به رهبری مربوط می شود بر عهده دارد و مطابق اصل 125 قانون اساسی نیز امضای عهدنامه ها، مقاوله نامه ها، موافقتنامه ها و قراردادهای دولت ایران با سایر دولتها و همچنین امضای پیمانهای مربوطه به اتحادیه های بین المللی پس از تصویب مجلس شورای اسلامی بر عهده رییس جمهور یا نماینده قانونی او محول شده و در اصطلاح و عرف بین المللی رییس جمهور عالیترین مقام سیاسی و اجرایی و نماینده قانونی هر کشور (دولت) در مجامع مختلف بین المللی محسوب می شود. بنابراین تعیین نماینده کشور ( دولت) جمهوری اسلامی ایران در سازمانها، اتحادیه ها و مجامع بین المللی و همچنین تغییر آنان از وظایف و اختیارات ریاست جمهوری به شمار می رود و مصوبات مورد اعتراض که متضمن اعمال اختیارات فوق الذکر است، مغایرتی با قانون ندارد و خارج از حدود اختیارات قانونی مربوط نمی باشد.» بنابراین، تعیین وزارت دادگستری به عنوان مرجع ملی کنوانسیون یاد شده با توجه به تمامی ملاحظات و اهداف و موضوعات کنوانسیون و نوع وظایفی که مرجع ملی باید انجام دهد و تکالیف دولت جمهوری اسلامی ایران در قبال کنوانسیون و جایگاه حقوقی این وزارت به لحاظ این که رابط قوه قضاییه با قوای دیگر است و کار اصلی مرجع ملی نیز هماهنگی بین دستگاههای اجرایی و قضایی و مجلس شورای اسلامی است این وزارت را ارجح دانسته در حالی که دستگاههای دولتی دیگری هستند که امر پیشگیری و مبارزه با فساد از جمله وظایف آنها نیز هست. 5- در بند (1) ماده 6 و ماده 5 کنوانسیون، مورد استناد سازمان بازرسی کل کشور در ارتباط با تاکیدات و توصیه به کشورها در امور پیشگیری از وقوع فساد است که دستگاههای قضایی و اجرایی و مجلس باید در تحقق آن تلاش نمایند و دلیلی بر این که دولت موظف است صرفاً یک دستگاه خاص را جهت ارتباط با دبیرخانه سازمان ملل متحد و ایجاد هماهنگی بین دستگاههای داخلی کشور تعیین نماید نمی باشد. 6- در دادخواست سازمان بازرسی کل کشور به حکم مقام معظم رهبری، به مناسب انتصاب مجدد رییس قوه قضاییه به عنوان دلیلی برای اثبات اینکه مبارزه با فساد صرفاً از وظایف قوه قضاییه می باشد، استفاده و بیان شده است. در حالی که وفق نامه یاد شده در حکم مقام معظم رهبری آمده است: « تامین سلامت ارکان قوه با اعمال نظارت مناسب، مبارزه با فساد و از همه مهمتر ایجاد امنیت اجتماعی و پیشگیری از وقوع جرم با معاضدت دستگاههای مسوول…» بدیهی است که یکی از وظایف قوه قضاییه مشارکت در فرایند مبارزه با فساد از طریق پیگرد و محاکمه مفسدین اقتصادی است. اما عبارات ذکر شده از حکم مقام معظم رهبری تنها معطوف به مبارزه با فساد در داخل قوه نیست و به هیچ صورت مجوز عام و مستندی برای انحصار قوه قضاییه در خصوص مبارزه با فساد محسوب نمی شود حتی در خصوص پیشگیری از وقوع جرم نیز که به تصریح اصل 157 قانون اساسی یکی از وظایف قوه قضاییه محسوب می شود، حکم مذکور صریحاً از « معاضدت دستگاههای مسوول» نام برده است وصف «مسوول» نشان می دهد که مسوولیت و وظیفه قوه قضاییه در پیشگیری از وقوع جرم ( از جمله جرم فساد) نیز انحصاری نیست و دستگاههای دیگری نیز به عنوان مسوول وجود دارند. با توجه به اهمیت فرمایشات مقام معظم رهبری و حجیت آن برای همه دستگاههای دولتی، ضرورت دارد که دقت بیشتری در ارجاعات صورت گرفته به فرمایشات ایشان و همچنین نقل آنها به عنوان مستندات صورت گیرد. سزاوار نیست از فرمایشات معظم له برای اهداف سازمانی یا فردی تفسیر به رای شود. بنابراین موضوع مبارزه با فساد یک مساله فرابخشی و فرادستگاهی است و تمامی ارکان نظام و کشور را در بر می گیرد در کنوانسیون مبارزه با فساد نیز این موضوع مورد توجه قرار گرفته و فرایند مبارزه با فساد به صورت فرایندی تعریف شده که دارای مراحل و گامهای متفاوت ( پیشگیری، جرم انگاری، همکاریهای بین المللی و به استرداد اموال و عواقب ناشی از فساد) است. اجرای هر یک از مراحل به یک یا چند دستگاه اجرایی مربوط می شود. از عهده یک دستگاه واحد یا یک قوه خاص خارج می باشد. دستگاههای مسوول برای اجرای بخشهای مختلف کنوانسیون در هر سه قوه قرار دارند به طور مثال ماده 23 کنوانسیون به مبارزه با پول شویی و تاسیس واحد اطلاعات مالی در هر کشور مربوط می شود. این موضوع در وزارت اقتصاد و دارایی قرار دارد. در حالی که همکاریهای بین المللی در وجوه مختلف کنوانسیون غالباً از مجرای وزارت امور خارجه انجام می شود و وزارتخانه مذکور باید ساز و کارهای مناسب را در این خصوص فراهم کند. همچنین در کنوانسیون برای استرداد اموال ناشی از فساد، روشهای قضایی و غیر قضایی پیش بینی شده است. با توجه به نوع روش اقدامات لازم توسط قوه قضاییه (دادستانی) یا قوه مجریه (واحدهای اطلاعات مالی) صورت می پذیرد. هر دو نهاد و نهادهای واسطه ای مانند وزارت امور خارجه می باید ساز و کارهای لازم را برای اجرای کنوانسیون پیش بینی نمایند. با توجه به ماهیت فرابخشی کنوانسیون مبارزه با فساد، هیات دولت، وزارت دادگستری را به عنوان مرجع ملی تعیین کرده که با شرح وظایفی که قبلاً توضیح داده شد نشان می دهد وزارت دادگستری نقش هماهنگ کننده دارد و در امور و وظایف ذاتی دستگاهها دخالتی ندارد. هدف این مرجع ایجاد هم افزایی و جلوگیری از اقدامات موازی آنها از طریق ایجاد بستری برای تبادل نظر و هماهنگی است. به همین منظور شورای مرجع ملی از نمایندگان 18 دستگاه دخیل در مبارزه با فساد، که بیان گردید تشکیل شده است. این شورا جانشین کارگروه تخصصی مرجع ملی شده است و نمایندگان سازمان بازرسی کل کشور تقریباً در همه جلسات کارگروه تخصصی و شورای فوق الذکر شرکت کرده اند. 7- در دادخواست به ماده 36 کنوانسیون نیز استناد شده است که مربوط به نهاد یا نهادهای مبارزه با فساد است و در کشور ما، به موجب قانون اساسی و قوانین عادی نهادهایی تشکیل شده اند همانند سازمان بازرسی کل، دیوان محاسبات، کمیسیون اصل 90 قانون اساسی در مجلس شورای اسلامی و وزارت اطلاعات، ستاد هماهنگی برای پیشگیری و مبارزه با فساد از نمایندگان سه قوه تشکیل شده و سایر دستگاههای نظارتی و نیروی انتظامی و بویژه مراجع قضایی (دادگاهها و دادسراها) که امر نظارت و پیگیری و رسیدگی به جرایم مربوط به فساد مالی را نیز به عهده دارند و همان طور که سازمان خواهان، در دادخواست خود ذکر کرده در کشورهای متعدد، دستگاههای مختلفی عهده دار این امر هستند از جمله وزارت دادگستری ولی موضوع این ماده بحث « … مبارزه با فساد…» است و همان طور که بیان شد مغایرتی با وظایف و اختیارات این مرجع ملی ندارد.

8- در دادخواست نسبت به موقعیت و جایگاه مرجع ملی اشاره دارد و به وظایف برخی ستادها مانند ستاد حقوق بشر یا سازمان بین المللی کار استناد شده است. باید توجه لازم بشود که هر مرجعی با توجه به وظایف و اختیاری که به آن محول می شود اختیار و تکلیف دارد، اولاً: ستاد حقوق بشر قوه قضاییه مرجع ملی نیست و وظایف و اختیاراتش را آیین نامه مصوب دولت و یا قانون تعریف نکرده و مصوب شورای عالی امنیت ملی است. ثانیاً: مرجع ملی سازمان بین المللی کار وظایف و اختیاراتش به موجب کنوانسیون مربوط تعیین گردیده، در نتیجه مراجع ملی با توجه به شرح وظایف آنها با یکدیگر تفاوت زیادی دارند و مقایسه این مراجع صحیح نمی باشد.

9- در دادخواست سازمان قید گردیده زمان تصویب اولیه این مرجع ملی در مورخ 24/12/1388 وزیر فعلی دادگستری و رییس وقت سازمان بازرسی کل کشور اعتقاد داشته اند تعیین سازمان بازرسی کل به عنوان مرجع ملی یاد شده ترجیح دارد، که خبر صحیح است اما وقتی سازمان به دلایلی که بیان شد تعیین نگردید، در این مدت قریب به 5 سال سازمان بازرسی کل کشور بویژه در زمان ریاست ایشان، بیشترین همکاری را با این مرجع داشته است همچنان که بقیه دستگاههای نظارتی و معاونت حقوقی قوه قضاییه با این مرجع همکاری کرده اند و کارهای زیاد و با اهمیتی توسط این مرجع انجام شده که در صورت نیاز خدمت هیات عمومی دیوان گزارش آن تقدیم خواهد شد.

10- در قسمت اخیر دادخواست سازمان اشاره به نظریه شورای نگهبان و معاونت حقوقی قوه قضاییه شده است مبنی بر این که حدود و اختیارات وزارت دادگستری در ارتباط با مسایل مربوط به قوه قضاییه یا قوه مجریه و مقننه است و تنها منحصر به این امر است که در این خصوص نظر اعضاء هیات عمومی دیوان عدالت اداری و خواهان را به نکات زیر جلب می کنم. اولاً: نظریه شماره 3039- 3/12/1371 شورای نگهبان در ارتباط با الحاق برخی از سازمانهای تابعه قوه قضاییه به وزارت دادگستری بوده است و قابل تسری به سایر مسوولیتهای وزارت دادگستری نمی باشد.

ثانیاً: شورای نگهبان تنها همین یک نظریه را در امور مربوط به وظایف وزارت دادگستری ندارد بلکه هفت سال بعد از نظریه فوق شورای مذکور طی نظریه شماره 5515/21/78-2/8/1387 در پاسخ به استعلام شماره 6788/78/1- 13/7/1378 ریاست وقت قوه قضاییه اعلام فرموده « آنچه مربوط به وظایف وزیر دادگستری در اصل 160 قانون اساسی است مربوط به اصل 158 قانون اساسی خواهد بود این تشکیلات باید به تصویب رییس قوه قضاییه برسد و اعتبارات آن باید از طرف قوه قضاییه تامین شود آنچه مربوط به وظایف وزارتی وزیر دادگستری و نیز وظایفی است که هیات دولت به عهده وی واگذار کرده است مشمول اصل 158 قانون اساسی نیست و تشکیلات آن باید به تصویب دولت برسد.»

با توجه به این نظریه شورای نگهبان که موخر بر نظریه قبلی است کاملاً مشخص است، وزیر دادگستری علاوه بر وظایف مقرر در اصل 160 قانون اساسی در فصل یازدهم قانون مذکور مربوط به قوه قضاییه، می تواند وظایف دیگری از جهت این که به عنوان عضو هیات وزیران است همانند سایر وزراء در فصل نهم قانون یاد شده داشته باشد از جمله اصل 137 قانون اساسی که مقرر کرده « هر یک از وزیران مسوول وظایف خاص خویش در برابر رییس جمهور و مجلس است و در اموری که به تصویب هیات وزیران می رسد مسوول اعمال دیگران نیز هست» کما این که بر اساس تصویب هیات وزیران به موجب مصوبه 205847004/ت43885هـ-20/10/1388 این وزارت، مرجع ملی کنوانسیون حقوق کودک است و اقدامات زیادی در این زمینه انجام داده است و همکاری و هماهنگی بسیار خوبی بین دستگاههای مربوط ایجاد کرده چه در داخل کشور و چه در ارتباط با سایر کشورها و مراجع بین المللی یا به موجب مصوبه شماره 27247/ت35904هـ-17/2/1386 هیات وزیران، وزیر دادگستری رییس شورای سیاستگذاری مالکیت معنوی است و کارهای موثر و فراوانی در ارتباط با این وظیفه نیز صورت گرفته است که در صورت لزوم ارایه خواهد شد.

ثالثاً: به موجب ماده 39 قانون اجرای سیاستهای کلی اجرای اصل 44 قانون اساسی، در زمینه خصوصی سازی شرکتها و سهام و دارایی های دولتی که امر بسیار مهمی است وزیر دادگستری به عنوان عضو هیات واگذاری موضوع ماده مذکور و همچنین به موجب ماده 41 قانون مذکور عضو شورای عالی اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی است که وظایف بسیار مهمی بر عهده هیات و شورای عالی مذکور گذاشته شده و اقدامات و تصمیمات آنها تاثیر بسیار مهم و مبنایی در متحول شدن اقتصاد کشور دارد.

رابعاً: عضویت در ستاد هماهنگی برای پیشگیری و مبارزه با مفاسد اقتصادی و وظایفی که در قانون ارتقاء سلامت اداری و مبارزه با فساد مصوب سال 1390 به عهده این وزارت واگذار گردیده یا وظیفه ای که به موجب ماده 260 قانون آیین دادرسی کیفری مصوب 4/12/1392 و ماده 30 آیین نامه اجرایی قانون نظارت بر رفتار قضات مصوب 17/7/1390 در ارتباط با جبران خسارت موضوع اصل 171 قانون اساسی به عهده این وزارت گذارده شده همچنین وظایفی که به موجب قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوب سال 3/10/1392 از جمله عضویت در ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز مطابق ماده 3 آن قانون و سایر اموری که مربوط به سازمان تعزیرات حکومتی محول شده که تحت نظارت وزیر دادگستری است و بویژه وظایف و اختیارات سازمان تعزیرات حکومتی قابل ذکر است که این سازمان علاوه بر تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام و مصوبات متعدد دولت در قوانین مختلف از جمله قانون حمایت از حقوق مصرف کنندگان، قانون قاچاق کالا و ارز و برخی قوانین دیگر وظایفی به عهده آن محول شده تمامی موارد فوق و موارد دیگر، یا به موجب قانون به این وزارت محول شده که به تایید شورای نگهبان رسیده یا به موجب مصوبات دولت برای وزارت دادگستری وظایف و اختیاراتی تعیین شده است که عمده آن توسط مجلس شورای اسلامی تایید گردیده و اکثر این وظایف خارج از وظیفه ای است که اصل 160 قانون اساسی برای وزیر دادگستری تعیین کرده است، جای تعجب دارد، سازمان بازرسی کشور که تکلیف نظارت بر حسن اجرای قوانین در دستگاههای دولتی را به عهده دارد از این وظایف و اختیارات قانونی بی اطلاع است و صرفاً ادعا و استدلالات خود را به موجب یک فقره تفسیر شورای نگهبان در سال 1371 که در موضوعی خاص بوده مبتنی می سازد.

بنابراین نتیجه می گیریم: اولاً: این مرجع هیچ تداخلی با وظایف و اختیارات قانونی دستگاههای دولتی و قضایی و مجلس ندارد. ثانیاً: قریب 5 سال از تصویب اولیه این مرجع می گذرد که اقدامات زیادی با همکاری و هماهنگی تمامی دستگاههای مذکور صورت گرفته و هیچ مرجعی اعتراضی به امور انجام نشده نکرده است. ثالثاً: اتفاقاً این وظایف عمدتاً مربوط به اختیار حاصل از صدر اصل 160 قانون اساسی است و در زمینه برقراری ارتباط و هماهنگی داخلی و خارجی بین قوا و علی الخصوص قوه قضاییه است. رابعاً: همان طور که قبلاً به نحو مبسوط مستندات قانونی اشاره شد وظایف و اختیارات وزارت دادگستری تنها محدود و منحصر به اصل 160 قانون اساسی نیست. خامساً: همان طور که توضیح داده شد امر پیشگیری و مبارزه با مفاسد اقتصادی بسیار گسترده و پیچیده می باشد و تنها با همکاری و مشارکت تمامی دستگاههای سه قوه ممکن خواهد بود، ستاد مبارزه با مفاسد اقتصادی که با مشارکت سه قوه در جهت اجرای تاکیدات مقام معظم رهبری تشکیل گردیده و قانون ارتقاء سلامت اداری و مبارزه با فساد که برای تمامی دستگاههای دولتی و قضایی وظایف ویژه ای مقرر داشته و قانون مبارزه با پولشویی همگی موید این موضوع هستند. بنابراین از هیات دیوان عدالت اداری تقاضای رد دادخواست مذکور را دارم.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت می‎کند.

رای هیات عمومی

به موجب ماده واحده قانون عضویت دولت جمهوری اسلامی ایران در سازمانها و مجامع بین المللی مصوب 1365، عضویت دولت جمهوری اسلامی ایران در سازمان ها و مجامع بین المللی مندرج در فهرست پیوست قانون مزبور مورد تایید قرار گرفته و به صراحت تبصره 5 الحاقی به قانون یاد شده مصوب 1370، مسوولیت تعیین دستگاه ها یا نمایندگان طرف عضویت یا پرداخت کمک به سازمان ها و مجامع بین المللی موضوع ماده واحده فوق الذکر به دولت محول شده است. نظر به این که کنوانسیون مبارزه با فساد، یکی از کنوانسیون های سازمان ملل متحد محسوب می شود و نام سازمان ملل متحد در فهرست ذیل قانون درج شده است، بنابراین مصوبات مورد شکایت در تعیین وزارت دادگستری به عنوان نماینده دولت جمهوری اسلامی ایران و مرجع ملی در کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات هیات وزیران نیست و قابل ابطال تشخیص نشد.

محمدجعفر منتظری- رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری