بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1850
تاریخ رای: ۱۳۹۳/۱۱/۱۳
کلاسه پرونده: 90/1208
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای محمد محمدی به وکالت از طرف آستان قدس رضوی
موضوع: ابطال مصوبه شماره 6102/2/ش-20/12/1384 شورای اسلامی شهر مشهد
گردش کار: آقای محمد محمدی به وکالت از طرف آستان قدس رضوی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره 6102/2/ش- 1384/12/20 شورای اسلامی شهر مشهد را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: " احتراماً، به استحضار می رساند شورای اسلامی شهر مشهد مقدس در بند 2 مصوبه شماره 6102/2/ش-1384/12/20 مصوب کرده است « مالکین اراضی محصور تا یک سال فرصت دارند برای احداث ساختمان از شهرداری منطقه مربوطه پروانه اخذ نمایند در غیر این صورت سالانه عوارض معادل ده درصد قیمت منطقه بندی دارایی به ازای هر مترمربع دریافت و به حساب شهرداری واریز گردد. تبصره 1- ….. تبصره 2- …. مصوبه یاد شده بنا به دلایل و مستندات ذیل غیر قانونی است: 1- مغایرت با اصل تسلیط (الناس مسلطون علی اموالهم): مطابق اصل تسلیط هر شخصی نسبت به مالکیت خود هرگونه انتفاع و بهره برداری را دارد منطقاً و عقلاً و عرفاً مالک زمانی در ملک خود تصرف می نماید ( در شهرها) که از نظر مالی متمکن باشد خصوصاً اقدام به فعالیت و تصرفات عمرانی از قبیل ساخت و ساز که مستلزم صرف مبالغ زیادی است. به همین علت در برخی موارد ممکن است مالک بنا به دلایل که بعضاً خارج از حدود اختیار و اراده وی باشد و نتواند انتفاع و بهره برداری لازم را ببرد که در این وضعیت الزام وی به اقدام عمرانی مغایر با حق مالکیت وی و اصل تسلیط بوده و صرفاً به موجب حکم قانونی ممکن است. علی هذا صرف خالی بودن ملک نمی تواند موجبی برای مطالبه عوارض به جهت خالی بودن آن و عدم احداث ساختمان در آن برای شهرداری و شورای شهر باشد. وانگهی بر فرض وجود تمکن مالی نیز افراد در انتفاع و بهره برداری از مالکیت خود مخیر و آزاد هستند مگر آن که قانونگذار ضوابط خاص پیش بینی کرده باشد که در ما نحن فیه هیچ مورد قانونی وجود ندارد. 2- بر فرض محال که شورای اسلامی بتواند در این خصوص وضع عوارض نماید مطابق تصریح بند 16 ماده 71 و ماده 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی شهر و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 شورا در وضع عوارض بایستی سیاستهای عمومی دولت که در آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک مصوب 1378 تعیین شده است را رعایت نماید. مطابق تبصره ذیل ماده 15 آیین نامه مذکور مجموع عوارض وصولی در هر محل در مورد دارایی و ثروت بیش از حداکثر نیم درصد ارزش معاملاتی آن نباید باشد، در حالی که به موجب مصوبه شورای شهر مشهد سالانه معادل ده درصد قیمت منطقه بندی دارایی برای اراضی محصور عوارض تعیین شده است. 3- مطابق رای شماره 556- 1387/8/19 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مصوبه شورای اسلامی شهر تهران بر تجویز اخذ عوارض سالیانه از اراضی و املاک بلا استفاده خالی یا متروکه به ماخذ 20% قیمت منطقه ای موضوع دفترچه بهای معاملات املاک به دلیل مغایرت با مقررات قانونی لغو و ابطال شده است. همان گونه که ملاحظه می فرمایید مصوبه مورد شکایت شورای مشهد نیز مشابه و همانند مصوبه شورای شهر تهران است. با عنایت به مطالب و مستندات فوق ابطال مصوبه فوق الذکر شورای اسلامی شهر مشهد مقدس مورد تقاضاست. " متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است: " به شهرداری مشهد اجازه داده می شود به منظور جلوگیری از استفاده نابجا از امکانات و زیرساختهای شهری و ممانعت از بی توجهی مالکین در رها نمودن اراضی و همچنین جلوگیری از بروز مشکلات بهداشتی و خدمات مضاعف بابت پاکسازی، از کلیه اراضی رها شده در محدوده خدماتی شهر متعلق به اشخاص حقیقی و حقوقی و سازمانهای دولتی و موسسات خصوصی و همچنین ارتش، نیروهای نظامی و انتظامی، مبلغی را به عنوان عوارض به شرح ذیل دریافت نماید: 1- از کلیه اراضی غیر محصور رها شده در محدوده خدماتی شهر مقدس مشهد سالانه، عوارض معادل p4 (قیمت منطقه بندی دارایی) به ازای هر مترمربع دریافت و به حساب شهرداری واریز گردد. 2- مالکین اراضی محصور تا یک سال فرصت دارند برای احداث ساختمان، از شهرداری منطقه مربوطه، پروانه اخذ نمایند، در غیر این صورت سالانه عوارض معادل 10 درصد p (قیمت منطقه بندی دارایی) به ازای هر مترمربع دریافت و به حساب شهرداری واریز گردد. تبصره 1- کسانی که از پرداخت عوارض موضوع این مصوبه امتناع نمایند باید در هنگام پرداخت، این عوارض را به نرخ منطقه بندی دارایی در زمان پرداخت تسویه نمایند. تبصره 2- شهرداری مکلف است پس از شناسایی این گونه اراضی با الصاق دو نوبت اخطار قانونی به فواصل یک ماهه در محل مذکور، به مالک اعلام نماید که در صورت عدم محصور نمودن ملک به استناد ماده 110 قانون شهرداریها عوارض فوق الذکر در خصوص پلاک وی پادار خواهد شد." در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر مشهد به موجب لایحه شماره 248/91/3/ش- 1391/1/26 توضیح داده است که: " با احترام، بازگشت به کلاسه پرونده شماره 9009980900000115- 1390/11/25 در ارتباط با دادخواست آستان قدس رضوی به وکالت آقای محمد محمدی به خواسته ابطال مصوبه شماره 6102/2/ش- 1384/12/20 شورای اسلامی شهر مشهد در زمینه اخذ عوارض از کلیه اراضی رها شده در محدوده خدماتی شهر، بدین وسیله در مقام دفاع به شرح ادعا و پاسخگویی به آن می پردازد. 1- در پاسخ به ادعای خواهان مبنی بر مغایرت مصوبه صدر الاشاره با اصل تسلیط و الزام مالک به اقدام عمرانی مغایر با حق مالکیت وی صرفاً به موجب حکم قانونی ممکن است، به استحضار می رساند برابر ماده 110 قانون شهرداری « نسبت به زمین یا بناهای مخروبه و غیر مناسب با وضع محل و یا نیمه تمام واقع در محدوده شهر که در خیابان یا کوچه و یا میدان قرار گرفته و منافی با پاکی و پاکیزگی و زیبایی شهر با موازین شهر سازی باشد، شهرداری با تصویب انجمن شهر می تواند به مالک اخطار کند». همچنین با عنایت به ماده 30 قانون مدنی هر مالکی نسبت به مایملک خود حق هر گونه تصرف و انتفاع دارد، مگر در مواردی که قانون استثناء کرده باشد. بنابراین حق هر گونه انتفاع و بهره برداری که به عنوان حقوق مالکانه در دادخواست به آن استناد شده است، توسط قانون مذکور محدود شده است و با مداقه در متن مصوبه مبحوث عنه و برابر تبصره 2 مصوبه در صورت عدم اجرای مفاد ماده 110 قانون شهرداریها توسط مالکان، عوارض تعیین شده در خصوص پلاک پادار خواهد شد. 2- در پاسخ به ادعای خواهان در بند 2 دادخواست مبحوث عنه به استحضار می رساند عوارض تعیین شده در بند 2 مصوبه شماره 6102/2/ش- 1384/12/20 شورای اسلامی شهر مشهد معادل 10 درصد p (قیمت منطقه بندی دارایی) به ازای هر مترمربع دریافت می شود که این عوارض بسیار کمتر از نیم درصد ارزش معاملاتی (قیمت روز املاک) ذکر شده در تبصره ذیل ماده 15 آیین نامه نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر است. بنابراین ماهیت قیمت منطقه ای p (معادل یک هزارم ارزش روز است) با ارزش معاملاتی املاک تفاوت دارد که خواهان به تفاوت آنها توجهی نکرده است. در صورتی که در تبصره 11 ماده 100 قانون شهرداری دقیقاً به ارزش معاملاتی ساختمان که وظیفه تهیه آن با شهرداری و تصویب آن با شورای شهر است یکی از دلایل تفاوت قیمت منطقه با ارزش معاملاتی ( روز) است. 3- همچنین به استحضار می رساند مصوبه شماره 6102/2/ش- 1384/12/20 شورای اسلامی شهر مشهد بر اساس اختیارات حاصله در بند 20 ماده 71 و رعایت بند 16 ماده 71 و 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی شهر و انتخاب شهرداران مصوب 1375 می باشد که طی نامه شماره 1/9119- 1384/11/12 استاندار خراسان رضوی به عنوان نماینده عالی دولت در استان تایید و طبق ماده 16 آیین نامه اجرایی قانون تجمیع عوارض از ابتدای سال 1385 قابل وصول شده است. 4- در پاسخ به ادعای خواهان مبنی بر استناد به رای شماره 556- 1387/8/19 هیات عمومی دیوان عدالت اداری همان گونه که مستحضرید این گونه آراء از مقوله و مصادیق آراء وحدت رویه هیات عمومی دیوان عدالت اداری نمی باشد تا در موارد مشابه لازم الاتباع باشد. در خاتمه با عنایت به این که مصوبه صدر الاشاره منطبق با اختیارات حاصله و رعایت مواد قانونی صادر و به تایید نماینده عالی قوه مجریه رسیده است و اجرای مصوبه سبب حفظ زیبایی سیما و منظر شهری شده است از ریاست و اعضاء درخواست رد دادخواست خواهان را دارم."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت می کند.
رای هیات عمومی
هر چند مطابق بند 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375، از جمله وظایف شوراهای اسلامی شهر، تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته بـه آن بـا رعایت آیین نامه مالی و معاملاتی شهرداریها است، امـا نظر به این که تعیین نرخ خدمات منوط به انجام خدمت از سوی شهرداری است و در بند 2 مصوبه شماره 6102/2/ش- 1384/12/20 شورای اسلامی شهر مشهد، شهرداری خدمتی به اراضی محصور ارایه نمی کند تا مجاز به وضع و دریافت عوارض باشد، بنابراین بند 2 مصوبه مذکور خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع تشخیص داده می شود و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
محمدجعفر منتظری – رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
