بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1530
تاریخ رای: دوشنبه 24 آذر 1393
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
کلاسه پرونده: 91/1305
شاکی: شرکت گاز استان تهران
موضوع: ابطال مصوبه شماره 19552/1018/160- 21/11/1386 شورای اسلامی شهر تهران
گردش کار: شرکت گاز استان تهران به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره 19552/1018/160- 1386/11/21 شورای اسلامی شهر تهران را خواستار شده ودر جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: " شهرداری تهران در اجرای مصوبه مورخ 1386/11/21 شورای اسلامی شهر تهران به شماره 19552/1018/160 تحت عنوان مشاغل ( مجوز اخذ عوارض از فعالیت شرکتهای دولتی و شرکتهای وابسته به بنیادها و نهادهای مستقر در شهر تهران) مبادرت به صدور قبوض عوارض و مطالبه مبالغ هنگفتی تحت عنوان عوارض مشاغل کرده است. در حالی که با استناد به ادامه ذیل الذکر بی اعتباری مصوبه موصوف از زاویه عدم رعایت قوانین ناظر بر موضوع محرز بوده، لذا تقاضای رسیدگی والنهایه ابطال مصوبه مورد استدعاست. 1- همان گونه که آن مقام عالی استحضار دارند اساساً تبادر لغوی، عرفی و عقلی واژه « عوارض» در مقابل «خدمات» موضوعیت می یابد و به عبارتی مابه ازاء خدمات ارایه شده هستند و اصولاً پرداخت کننده عوارض می باید از نوعی خدمات و انتفاع مستقیم برخوردار شود، حال آن که در مانحن فیه و نظر به اخذ عوارض متعدد از طرف شهرداری همچون عوارض سالیانه، عوارض پسماند و … مطالبه عوارضی تحت عنوان عوارض مشاغل بدون آن که ارایه خدمات خاصی از این جهت از سوی شهرداری قابل تصور باشد قابلیت طرح، استماع و اجابت را ندارد. 2- حسب ماده (4) اساسنامه شرکت گاز استان تهران، سهام شرکت کلاً متعلق به شرکت ملی گاز ایران بوده و از طرف دیگر وفق ماده (4) اساسنامه شرکت ملی گاز، کلیه سهام آن متعلق به شرکت ملی نفت و مالاً صد در صد دولتی است که مطابق ضوابط و مقررات جاری هر گونه پرداخت از طرف شرکتهای دولتی می باید وفق قوانین معتبر و لازم الاجرا صورت پذیرد. 3- مصوبه معترضٌ عنه حسب تصریح موکد در سطر نخست آن به استناد تبصره (1) ذیل ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران موسوم به « قانون تجمیع عوارض» مصوب شده است حال آن که قانون مورد استناد اساساً نظر به مشکلات و تبعات اجرایی مترتب بر آن، مطابق مدلول صریح ماده 52 « قانون مالیات بر ارزش افزوده» صریحاً نسخ شده است که در این راستا قسمت اخیر ماده موصوف ضمن نسخ کلیه قوانین خاص و عام ناظر بر موضوع چنین اشعار می دارد: « برقراری و دریافت هر گونه مالیات غیر مستقیم وعوارض دیگر از تولید کنندگان و وارد کنندگان کالاها و ارایه دهندگان خدمات ممنوع می باشد» در این خصوص مفاد رای صادر شده از سوی هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره هـ/555/88 (دادنامه شماره 550) – 1391/8/28 و تصریح به رفع اثر از رای صادر شده شماره 1476- 1386/12/12 به واسطه نسخ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (قانون تجمیع عوارض) و حاکمیت و شمول قانون مالیات بر ارزش افزوده و نظر به اتخاذ وحدت ملاک از مفاد رای صادر شده و مبانی استدلالی آن دلالت تمام و مطلق بر بی اعتباری مصوبه مورد نزاع و اختلاف را دارد. 4- از طرف دیگر مصوبه موصوف مستند به ماده 3 « آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شورای اسلامی» مصوب 1378/7/7 استوار و تصویب شده است، حال آن که اولاً: قسمتهای مورد نزاع و مبتلابه آیین نامه موصوف حسب رای صادر شده از هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره هـ/81/283- 1382/10/3 (دادنامه شماره 361) ابطال شده است. بنابراین استناد مصوبه شورای اسلامی شهر به آیین نامه صدرالذکر فاقد وجاهت و محکوم به رد و بطلان است دوم آن که بر فرض اعتبار، ماده مارالذکر اساساً ناظر بر « واحدهای صنفی- تولیدی» است و قابلیت تفسیر موسع و مالاً شمول منطوق ماده بر ادارات دولتی را ندارد تا با انتساب وصف و ماهیت «صنفی-تولیدی» به ادارات دولتی از باب فعالیت آنها عوارض مشاغل دریافت شود. 5- مطابق منطوق و مفهوم صریح تبصره (1) ماده (50) قانون مالیات بر ارزش افزوده، نه تنها حدود اختیار شورای اسلامی شهر در وضع عوارض جدید مفید به قید زمان است، بلکه مهمتر از آن اختیار موصوف مقید و متصف به وصف «محلی» است. حال آن که در مانحن فیه اساساً حوزه فعالیت شرکت ملی گاز محلی نبوده و در این راستا مصوبات مشابه صادر شده توسط شورای اسلامی شهرستان قایم شهر و یزد حسب آراء صادر شده از هیات عمومی دیوان به شماره های هـ/88/633- 1389/6/28 و هـ/87/291-1388/4/30 ابطال شده است. 6- وفق منطوق صریح ماده (77) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی مصوب 1375 و اصلاحات بعدی آن و همچنین بندهای (ب) و (ت) ماده 14 آیین نامه اجرایی نسخ شده نحوه وضع و وصول عوارض توسط شورای اسلامی شهر … مصوب 1378/7/7 موضوع اختیار شورای اسلامی شهر در وضع و تعیین عوارض به رعایت تناسب عوارض تعیینی با تولیدات و درآمد اهالی و سازمانها و شرکتها مقید و منوط شده است. حال آن که در شرایط فعلی و نظر به وضعیت بودجه های تخصیصی، مقرره آمره فوق به هیچ عنوان از طرف شورای اسلامی شهر تهران ملحوظ و مرعی نبوده است. علی هذا نظر به مراتب فوق الاشعار و با امعان نظر به این امر که وفق قوانین و ضوابط جاری پرداخت هر گونه وجهی از طرف شرکتها و سازمانهای دولتی لزوماً می باید وفق قوانین و مقررات معتبر و لازم الاجرا صورت پذیرد، حال آن که اعتبار و الزام قانونی مصوبه موصوف نظر به مراتب معنونه محل تردید و بلکه خلاف قانون و خارج از حدود اختیار شورای اسلامی است لذا طرح موضوع در هیات عمومی و صدور حکم بر ابطال مصوبه مذکور مورد استدعاست." متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است: " به استناد تبصره (1) ذیل ماده (5) قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولید کنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات وکالاهای وارداتی مصوب مجلس شورای اسلامی با رعایت قانون لغو ماده (90) قانون محاسبات عمومی مصوب سال 1366 و مواد (3) و (14) آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک مصوب 1378/7/7 و در راستای سیاست تمرکز زدایی و جلوگیری از سرشکن شدن هزینه های عمرانی وخدماتی شهر تهران ناشی از حضور و فعالیت شرکتهای دولتی و شرکتهای وابسته به بنیادها و نهادهای مستقر در شهر تهران بر اقشار آسیب پذیر و سایر شهروندان، شهرداری تهران موظف است از ابتدای سال 1387 نسبت به وصول عوارض فعالیت از موسسات فوق الذکر در شهر تهران به شرح ذیل اقدام نماید. عوارض ماهانه فعالیتT= مساحت بنا S= قیمت یک مترمربع آخرین ارزش معاملاتی املاک موضوع ماده 64 قانون مالیاتهای مستقیم P= عوارض پایه (10،000 ریال)b= ضریب تعدیل مطابق جدول پیوستk= تبصره: آن دسته از شرکتهای دولتی که مشمول عوارض کسب و پیشه می باشند مشمول این مصوبه نخواهند بود." در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر تهران به موجب لایحه شماره 2247/160- 1392/2/14 توضیح داده است که: " احتراماً، عطف به پرونده کلاسه 91/1305 با شماره 9109980900096522 موضوع مکاتبه مورخ 1391/12/11 مدیریت دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری ثبت شده به شماره 264/160- 1392/1/18 در دبیرخانه شورای اسلامی شهر تهران در خصوص ارسال نسخه دوم دادخواست شرکت گاز استان تهران به خواسته «ابطال مصوبه شماره 19552/1018/160- 1389/11/21 شورای اسلامی شهر تهران» مبنی بر اخذ عوارض از فعالیت شرکتهای دولتی …، مراتب ذیل را در رد خواسته یاد شده به استحضار می رساند: 1- مستندات قانونی 1-1- همان گونه که مستحضرید، حسب مندرجات بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/3/1 و اصلاحات بعدی آن، « تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن» در صلاحیت شورای اسلامی شهر است. 2-1- همان گونه که مستحضرید بر مبنای تبصره 1 ذیل ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387، وضع عوارض محلی که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده بر عهده شورای اسلامی شهر و بخش است. 3-1- همچنین در زمان تصویب مصوبه مورد بحث، بر مبنای مفهوم مخالف ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب 1381/10/22 معروف به قانون تجمیع عوارض و منطوق تبصره 1 آن که بهترین دلیل بر وجود این مفهوم مخالف است، وضع عوارض برای عناوینی که در ماده 4 این قانون تکلیف آن روشن نشده بود به عهده شورای اسلامی شهر تهران قرار داده شده بود. بند «ب» ماده 1 و ماده 16 آیین نامه اجرایی قانون تجمیع عوارض مصوب 1381/12/28 هیات وزیران مندرج در روزنامه رسمی شماره 16927-1382/1/23 نیز به وضوح موید پیش بینی صلاحیت شوراهای اسلامی شهرها در وضع این گونه عوارض بوده است. 2- مندرجات دادخواست تقدیمی شرکت گاز استان تهران: 1-2- در خصوص مندرجات بند 1 دادخواست شاکی، همان گونه که مستحضرید عنوان « عوارض» ماهیتاً با عنوان «بهای خدمات» تفاوت دارد. قانونگذار نیز از « عوارض» در بند 16 ذیل ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/3/1 سخن گفته و عنوان « بهای خدمات» در بند 26 ذیل ماده 71 این قانون ذکر شده است. 2-2- در بند 2 دادخواست شاکی به ماده 4 اساسنامه شرکت گاز استان تهران استناد شده است. در شماره های ذیل مستندات قانونی این لایحه ملاحظه فرمودید که وضع عوارض در خصوص مورد بر مبنای مستندات قانونی صورت گرفته است. 3-2- در بند 3 دادخواست شاکی به تبصره 1 ذیل ماده 5 قانون تجمیع عوارض و ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده استناد شده است: 1-3-2- همان گونه که در شماره (3-1) لایحه حاضر به استحضار رسانده شد، در قانون تجمیع عوارض تکلیف خاصی برای شرکتهای دولتی تعیین نشده است و در نتیجه به استناد مراتب معروض در شماره 3-1 لایحه حاضر، شورای اسلامی شهر مرجع صالح بر عوارض در خصوص مورد است. 2-3-2- در متن بند 3 دادخواست شاکی به ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387/7/17 استناد شده است. در حالی که مصوبه مورد اعتراض در سال 1386 به تصویب رسیده است و در نتیجه این قانون ناظر به مقررات مصوب قبلی نخواهد بود. صرف نظر از این ایراد، همان گونه که در لایحه شماره (2-1) حاضر به استحضار رسانده شد، در خصوص مورد تکلیفی در قانون مالیات بر ارزش افزوده تعیین نشده و در نتیجه شورای اسلامی شهر صالح وضع عوارض مورد اعتراض خواهد بود. 4-2- در شماره 4 دادخواست شرکت گاز استان تهران به دادنامه 361 هیات عمومی دیوان عدالت اداری استناد شده است. همان گونه که در ذیل موارد یاد شده ملاحظه می فرمایید، خروج آیین نامه موضوع دادنامه یاد شده از مقررات قانون تجمیع عوارض غیر قانونی اعلام شده است. در مانحن فیه، هیچ گونه خروجی از مقررات صورت نگرفته و ادعای یاد شده بلاوجه است. 5-2- در شماره 5 دادخواست شرکت گاز استان تهران ادعا شده فعالیت این شرکت ملی است. بهترین دلیل برای رد این ادعا ملاحظه عنوان این شرکت است. محدوده فعالیت این شرکت استان تهران است و فعالیت شرکت ملی گاز دخالتی در تعیین حوزه فعالیت شرکت گاز استان تهران ندارد. 6-2- مندرجات بند 6 دادخواست شرکت گاز استان تهران ادعای بلادلیل است. با توجه به موارد معروضه مبنی بر صلاحیت شورای اسلامی شهر در وضع عوارض برای فعالیت شرکتهای دولتی، رد دادخواست تقدیمی مورد استدعاست."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت می کند.
رای هیات عمومی
به موجب ماده یک قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب سال 1381، برقراری هر گونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از ملی و محلی از تولیدکنندگان کالاها، ارایه دهندگان خدمات و همچنین کالاهای وارداتی صرفاً به موجب این قانون مجاز است و مطابق ماده 5 قانون مذکور، برقراری هر گونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و کالاهای تولیدی و همچنین آن دسته از خدمات که در ماده 4 این قانون تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده است همچنین بـرقراری عوارض بـر درآمدها و مـاخذ محاسبه مالیات، سـود سهام شرکتها، سود اوراق مشارکت، سود سپرده گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانکها و موسسات اعتباری غیر بانکی مجاز توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع اعلام شده است و در تبصره 1 ماده 5 قانون مزبور، وضع عوارض محلی جدید یا افزایش نرخ هر یک از عوارض محلی با رعایت شرایط مذکور در تبصره یاد شده در صلاحیت شورای اسلامی است. نظر به مقررات قانونی یاد شده که تا زمان لازم الاجرا شدن قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، معتبر و مجرا بوده است و توجهاً به این که حوزه فعالیت مشمولان مصوبه مورد شکایت به صورت کشوری است و مالیات و عوارض آنها در قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب سال 1381 و قانون مالیات بر ارزش افزوده مشخص شده است و تلقی شرکتهای دولتی و شرکتهای وابسته به بنیادها و نهادها به عنوان واحد صنفی صحیح نیست، لذا وضع عوارض محلی مطابق مصوبه معترضٌ به خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر تهران تشخیص داده می شود و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ابطال می شود.
مرتضی علی اشراقی- معاون قضایی دیوان عدالت اداری
