بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 987
تاریخ رای: دوشنبه 10 شهریور 1393
کلاسه پرونده: 91/1241
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: فرماندار شهرستان قدس
موضوع: ابطال بند 3 مصوبه مورخ 9/8/1390 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در خصوص دهستان دانش
گردش کار: فرماندار وقت شهرستان قدس به موجب شکایتنامه شماره 1870/م/626-1391/10/12 ابطال بند 3 مصوبه مورخ 1390/8/9 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در خصوص دهستان دانش را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« موضوع: اعلام غیرقانونی بودن مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در خصوص دهستان دانش سلام علیکم: با احترام، همان گونه که مستحضرید هیات وزیران با اختیارات حاصله از ماده 13 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری در مورخ 1388/2/1 طی مصوبه شماره 19137ت41802 خود دهستان دانش از توابع بخش مرکزی شهرستان قدس را به عنوان یکی از واحدهای تقسیمات کشوری این شهرستان محسوب کرده است، لیکن شورای عالی شهرسازی و معماری ایران برخلاف نصوص، ضوابط و مقررات قانونی و بویژه مصوبه فوق الذکر هیات وزیران و برخلاف بدیهیات قانونی، خارج از حدود صلاحیت، وظایف و اختیارات قانونی خود که در مواد 1 و 2 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران احصا شده و برخلاف ماده 5 قانون یاد شده و ماده 13 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری ضمن شهرک تلقی کردن دهستان دانش مبادرت به انتزاع آن از شهرستان قدس و الحاق به شهرستان تهران تحت عنوان یک ناحیه منفصل شهر تهران کرده است حال این که طبق قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری هرگونه انتزاع، الحاق، تبدیل و تغییر و نامگذاری واحدهای تقسیمات کشوری به صراحت در حوزه اختیارات هیات وزیران بوده و خارج از حیطه اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است. مع الوصف با عنایت به این که بند 3 مصوبه فوق الذکر مغایر است با: 1- ماده 13 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری 2- ماده 14 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری 3- ماده 2 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن مصوب 1384/10/14 4- تبصره های ماده 3 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن 5- بند الحاقی به ماده 6 اصلاحی موادی از قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 1389/12/4 6- مواد 1 و 2 و 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران 7- مواد 44- 45- 46 و 47 اصلاحی نحوه بررسی و تصویب طرحهای توسعه و عمران محلی و منطقه ای و ملی مصوب 1384/2/10 8- قانون الحاق یک بند و 3 تبصره به عنوان بند 3 ماده 99 قانون شهرداریها مصوب 1373/7/10 و از سویی دخالت در اختیارات وزارت کشور، استانداری و فرمانداری محسوب شده و سبب بروز بی نظمی در نحوه رسیدگی و نظارت سیاسی و خدماتی بر دهستان مزبور و خروج شهرستان قدس از حد نصاب لازم برای برخورداری از شاخصهای قانونی شهرستان شدن می شود. لذا خواهشمند است با توجه به مغایرتهای اساسی مصوبه مزبور با قوانین موضوعه و به جهت جلوگیری از بروز تبعات منفی ناشی از اجرایی شدن مصوبه غیر قانونی مذکور دستورات لازم جهت ابطال آن مصوبه از طریق مراجع ذی ربط صادر و مساعدت مقتضی معمول فرمایید.»
بند 3 مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:
« موضوع: اعلام مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران با سلام: احتراماً، شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در پانزدهمین جلسه سال جاری در تاریخ 1390/8/9 مغایرت طرح تفصیلی با طرح (جامع) راهبردی- ساختاری شهر تهران موضوع الحاق 3500 هکتار اراضی به محدوده شهر تهران را مورد بررسی قرار داده و به شرح زیر اتخاذ تصمیم نمود: 1- ………………………….. 2- ………………………….. 3- با الحاق روستا و کانونهای جمعیتی شهرک دانش و مسگرآباد به صورت منفصل به محدوده تهران موافقت گردید.»
در پاسخ به شکایت شاکی، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره 730/40658- 1392/6/26 توضیح داده است که:
« سلام علیکم: احتراماً، بازگشت به اخطاریه کلاسه پرونده 91/1241- 1392/5/7 در خصوص دادخواست فرمانداری قدس ناظر بر ابطال مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران درباره شهرک دانش به استحضار می رساند موضوع دادخواست از دو منظر محدوده و حریم شهر تهران قابل بررسی است: 1- محدوده شهر تهران به استناد مفاد بند 3 سند اصلی طرح جامع تهران ( مصوب 1386 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران) مبنی بر واگذاری وظیفه تدقیق محدوده شهر تهران به شهرداری تهران و در فرآیند اجرای حکم مذکور، شهرک دانش ( که بر اساس مصوبه شماره 390 کمیسیون ماده 5 شهر تهران در سال 1385 جزء محدوده شهر تهران بوده است) با هدف هدایت و کنترل تحولات کالبدی کانونهای منفصل شهر تهران ( منبعث از اهداف و سیاستهای طرح جامع تهران) به صورت محدوده منفصل شهر تعریف و موضوع در چارچوب تدقیق خط محدوده طرح تفصیلی جدید تهران پس از بررسیهای کارشناسی لازم، در تاریخ 1390/6/28 مورد موافقت کمیسیون ماده 5 شهر تهران قرار گرفته (مصوبه شماره 494 کمیسیون مذکور- پیوست) و متعاقباً در جلسه مورخ 1390/8/9 شورای عالی شهرسازی و معماری در مجموعه بررسیهای موارد مغایرتهای اساسی و تصویب نهایی خط محدوده شهر تهران در قالب بند 2 مصوبه صادر شده به تصویب نهایی رسید. لازم به ذکر است که شهرک مذکور در طرح جامع شهر قدس مصوب جلسه مورخ 1390/3/16 شورای عالی شهرسازی و معماری در حریم شهر و در پهنه شهرکها و مجتمعهای مسکونی خارج از شهر واقع شده است که مصوبه مورخ 1390/8/9 شورای عالی متاخر بر مصوبه طرح جامع شهرقدس است. همان طور که مستحضر می باشند به استناد مواد 2 و 7 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری، شورای عالی شهرسازی و معماری مرجع نهایی بررسی و تصویب طرحهای جامع و تغییرات آنها خارج از نقشه های تفصیلی بوده است و شهرداریها به اجرای مصوبات شورای عالی شهرسازی مکلف می باشند ( در حال حاضر شهرک دانش در حوزه مسوولیت منطقه 18 شهرداری تهران قرار دارد). همچنین به استناد ماده 42 آیین نامه نحوه بررسی و تصویب طرحهای توسعه و عمران محلی، ناحیه ای، … ( مصوب 1378 هیات وزیران) مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری از تاریخ ابلاغ لازم الاجراست. اضافه می نماید که شورای عالی شهرسازی در انجام وظایف قانونی خود می تواند نسبت به تصویب الحاق ( و یا انتزاع) نقاط روستایی به ( و یا از) محدوده و حریم شهر در چارچوب طرحهای جامع شهری و با رعایت قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و … اقدام نماید. بدیهی است چنین اقدامی مصداق وقوع امری سیاسی و تغییر در تقسیمات سیاسی به نحوی که در نامه شماره 8953/4/د- 1391/10/4 معاون امور عمرانی استانداری تهران به عنوان استاندار ذکر شده است نمی باشد، اگر چه در مصوبه طرح جامع شهر تهران با توجه به شرایط ویژه این شهر و به اعتبار نقش پایتختی آن، به شرحی که در ادامه خواهد آمد، تغییرات در تقسیمات سیاسی به ناگزیر و با اجماع نظر کارشناسان و مسوولین ذی ربط انجام گرفته است. 2- حریم پایتخت آن چه که توجه به آن در مراجع قضایی بررسی کننده دادخواست مورد نظر بسیار مهم است و موضوع شکایت فرمانداری قدس در متن آن قابلیت بررسی و دفاع کارشناسی می یابد، مسیله حریم پایتخت و حساسیت و اهمیت آن از منظر امنیتی، زیست محیطی، کالبدی و عملکردی است که نحوه برخورد با آن را از حریم دیگر شهرها متمایز می سازد. متاسفانه طی سالهای گذشته به دلیل نبود مدیریت یکپارچه، همواره بر تعداد مراکز جمعیتی و سکونتگاههای پیرامون شهر تهران افزوده شده و واحدهای تقسیماتی متعدد در حریم تهران ایجاد شده است (بویژه با اجرای قانون الحاق یک بند و سه تبصره به ماده 99 شهرداریها در خصوص اصلاح حریم تهران که طی آن عملاً حریم تهران تحت مدیریتهای متعدد قرار گرفت) همان طور که در گزارش سازمان بازرسی کل کشور ( به شماره 164924- 1391/8/29 به عنوان وزیر وقت وزارت کشور) نیز ذکر شده است، از زمان تهیه طرح جامع برای شهر تهران ( 1347) تا 1390، 23 شهر در حریم پایتخت ایجاد شده است و در طول این سالها حریم تهران هم از داخل و هم از بیرون شهر تهران و از جانب شهرهای جدید مورد تعدی قرار گرفته است به نحوی که شهر تهران در عرصه های جنوبی و غربی فاقد حریم شده است. مطالعات طرح جامع تهران ( مصوب 1386) نیز به اتکای مطالعات گسترده خود کاهش حریم شهر تهران را یکی از معضلات اساسی و نیازمند توجه اکید کلیه مسوولان دانسته است و تاکید می کند که در چارچوب اجرای قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و ….، چنانچه حریم تهران به قلمرو شهرستان محدود شود شهر تهران نه فقط حریم، بلکه بخشی از محدوده خود را نیز از دست می دهد و در این ارتباط تاکید می کند که تقسیمات اداری- سیاسی استان تهران ناکارآمد و بی تناسب با ساختار کالبدی و عملکردی پایتخت و نیازمند بازنگری و اصلاح است. این هشدار و ضرورت افزایش حریم شهر تهران فراتر از محدوده شهر تهران در فرآیند بررسی و تصویب طرح جامع و حریم شهر تهران طی جلسات متعدد با حضور کارشناسان و مسوولین ذی ربط مورد بررسی قرار گرفته و نهایتاً در جلسه مورخ 1386/3/16 شورای عالی شهرسازی و معماری، سند حریم پایتخت با اعتبار به ضرورتهای یاد شده به تصویب نهایی رسید و طی نامه شماره 29465/310/300- 1386/6/19 به مراجع ذی ربط ابلاغ شد. بر اساس مصوبه مذکور، حریم پایتخت ضرورتاً شهرستانهای تهران، ری، شمیرانات، اسلامشهر و رباط کریم و بخشهای قدس و مرکزی از شهرستان شهریار وقت (به استثنای دهستان جوقین) را شامل شد. در مصوبه مذکور ( و همچنین در مفاد تبصره 2 بند 4 سند اصلی مصوب طرح جامع تهران – مصوب 1386) اصلاح تقسیمات کشوری و حتی اصلاح قوانین و مقررات برای آن بخش از حریم پایتخت که در خارج از مرز تقسیمات کشوری شهرستان تهران واقع است مقرر شده است. وزارت متبوع نیز با توجه به حساسیت موضوع و به منظور عملیاتی شدن این سند مهم و تحقق مدیریت منسجم و هماهنگ در حریم پایتخت که همواره مورد تاکید مقام معظم رهبری بوده است، همچنین در اجرای وظیفه قانونی خود در خصوص نظارت بر اجرای مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری، طی مکاتبات متعدد به عنوان وزرای وقت وزارت کشور، موضوع را مورد پیگیری قرار داده و آمادگی خود را جهت بررسی و رفع دشواریهای عملیاتی شدن مصوبه مذکور از طریق برگزاری جلسات مشترک اعلام کرد. لیکن متاسفانه نه فقط همکاری لازم از سوی وزارت کشور معمول نشد بلکه در اقدامی مغایر با آن با ایجاد شهرستان قدس در تاریخ 1388/2/1 بخش قدس، بدون توجه لازم به حریم مصوب پایتخت، در محدوده این شهرستان قرار گرفت و مدیریت شهری در این منطقه با دشواری مواجه شد. با توجه به آنچه ذکر شد و همان طور که سازمان بازرسی کل کشور به استناد تهیه گزارشی از عملکرد دستگاههای اجرایی ذی ربط در اجرای حریم مصوب شهر تهران (پایتخت) و با وقوف به مسایل و ویژگیهای حریم تهران و لزوم تحقق مدیریت واحد در این عرصه، به درستی و با هدف حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در خصوص حریم تهران به وزیر کشور وقت پیشنهاد کرده است ضرورت دارد « وزارت کشور کلیه طرحهای مربوط به توسعه تقسیمات کشوری در حریم پایتخت را مورد تجدیدنظر قرار دهد و با اتخاذ تمهیدات لازم و در اسرع وقت در مورد اصلاح مرز تقسیمات کشوری شهرستانهای واقع در حریم پایتخت اقدام نماید». لازم به ذکر است که در حال حاضر مرز حریم یکپارچه پایتخت ( تهران)، بر اساس سند مصوب شورای عالی شهرسازی و معماری توسط شهرداری و شورای اسلامی شهر تهران تدقیق و مصوب شده و برای بررسی نهایی و ابلاغ در اختیار دبیرخانه شورای عالی شهرسازی قرار گرفته و در دست بررسی است. نکته قابل ذکر دیگر آن است که با توجه به ابلاغ طرحهای جامع شهرهای واقع در شهرستانهای واقع در حریم مصوب تهران، در صورت عدم انجام اقدام لازم در خصوص اصلاح مرز تقسیمات کشوری شهرستانهای مذکور شهرهای یاد شده نیز در تحقق امر توسعه شهری خود با دشواری مواجه خواهند شد. بنابر مستندات کارشناسی فوق الاشاره، اصلح آن است که به جای مراجعه موردی به مراجع قضایی و ارایه دادخواست ( و طرح استدلالهایی چون خروج از حد نصاب لازم برای شهرستان شدن شهرستان قدس در صورت خروج شهرک دانش، که مبین وجود ضعف در مبانی و تردید در ضرورتهای کارشناسی ایجاد شهرستان مذکور می تواند تلقی شود)، تلاش شود با احترام به احکام مستدل تخصصی وکارشناسی شده مراجع عالی تصمیم گیر در حوزه توسعه فضایی- کالبدی کشور و با ایجاد زمینه های همکاری بین بخشی ( چنانچه در نامه شماره 574/م/50- 1391/12/19 رییس کل دادگستری استان تهران به عنوان وزیر وقت وزارت کشور نیز توصیه شده است) امکان تحقق احکام مذکور را فراهم آورده و از بروز مشکلات بعدی ممانعت به عمل آید. علی ای حال با توجه به جمیع دفاعیات مضبوط در لایحه تقدیمی، با عنایت به جمیع دفاعیات و مستندات و ایضاًبلاوجه بودن خواسته خواهان، صدور حکم شایسته مبنی بر رد شکایت مورد استدعاست. ضمناً آقای رضا محمدی به عنوان نماینده جهت ثبت لایحه معرفی می شود.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت می کند.
رای هیات عمومی
با توجه به این که مطابق ماده 13 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب سال 1362، هر گونه انتزاع، الحاق، تبدیل، ایجاد و ادغام و نیز تعیین و تغییر مرکزیت واحدهای تقسیمات کشوری به جز استان به تصویب هیات وزیران موکول شده است ولیکن در مصوبه مورد اعتراض الحاق روستا و کانونهای جمعیتی شهرک دانش و مسگر آباد به محدوده تهران تصویب شده است از این حیث که اولاً: امر الحاق مطابق حکم مذکور در صلاحیت هیات وزیران است و در حدود صلاحیت و اختیارات شواری عالی شهرسازی و معماری ایران نیست. ثانیاً: از وظایف مصرح در ماده 2 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، تغییر در تقسیمات کشوری مستفاد نمی شود، بنابراین به دلایل فوق، مصوبه مورد اعتراض خلاف قانون و خارج از حدود اختیار مرجع تصویب تشخیص داده می شود و با استناد به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری – محمدجعفر منتظری
