بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 600
تاریخ رای: دوشنبه 2 تیر 1393
کلاسه پرونده: 90/809
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای حسین بازاری
موضوع: ابطال دستورالعمل شماره 4 اداره کل تنظیم و نظارت بر روابط کار وزارت کار و امور اجتماعی [تعاون، کار و رفاه اجتماعی] به شماره 37023-1387/4/12
گردش کار: آقای حسین بازاری به موجب دادخواستی ابطال دستورالعمل شماره 4 اداره کل تنظیم و نظارت بر روابط کار وزارت کار و امور اجتماعی [تعاون، کار و رفاه اجتماعی] به شماره 37023-1387/4/12 را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« همان طوری که استحضار دارید ماده 148 قانون کار دلالت بر الزام کارفرمایان به بیمه کردن کارگران خود بر اساس قانون تامین اجتماعی دارد. لذا قانونگذار تاکید کرده که بر اساس قانون تامین اجتماعی که سال 1354 به تصویب رسیده است می توان گفت کارگران می توانند خواسته خود را در رابطه با بیمه که کارفرمایان از انجام آن به استناد ماده 4 قانون تامین اجتماعی خودداری می نمایند از طریق مراجع حل اختلاف مستقر در ادارات کار طرح دعوا کرده و مراجع حل اختلاف نیز موظف به رسیدگی به خواسته کارگران بر اساس قانون تامین اجتماعی به استناد ماده 157 قانون کار که رسیدگی به اختلاف کارگران و کارفرمایان ناشی از قانون کار را به عهده این مراجع واگذار کرده است. اما متاسفانه مراجع حل اختلاف اخیراً به استناد دستورالعمل شماره 4 اداره کل تنظیم و نظارت بر روابط کار وزارت کار از این اقدام قانونی خودداری می نماید. دلایل مراجع حل اختلاف برابر این دستورالعمل این است که به استناد ماده 2 دستورالعمل فوق اقرار کارفرمایان به اخبار حق به ضرر خود و به نفع غیر (کارگر) چون تکالیفی برای شخص ثالث ( تامین اجتماعی) به همراه دارد اقرار محسوب نشده و اثر قانونی ندارد. همان طوری که مستحضرید ماده 1259 در خصوص اقرار مقرر می دارد که اقرار عبارت است از اخبار به حقی است برای غیر و بر ضرر خود. ماده 1277 قانون مدنی عنوان می دارد انکار بعد از اقرار مسموع نیست و نیز ماده 330 آیین دادرسی مدنی عنوان داشته احکامی که مستند به اقرار در دادگاه یا مستند به رای یک یا چند نفر کارشناسی که طرفین رای آنان را قاطع دعوا قرار داده باشند قابل درخواست تجدیدنظر نیست. حال چگونه می توان گفت سازمان تامین اجتماعی شخص ثالث است در صورتی که در ماده 130 قانون آیین دادرسی مدنی عنوان شده که هر گاه شخص ثالثی در موضوع دادرسی اصحاب دعوای اصلی برای خود مستقلاً حق قایل باشد و یا خود را در محق شدن یکی از طرفین ذی نفع بداند می تواند تا وقتی که ختم دادرسی اعلام نشده است وارد دعوا شود در این صورت نامبرده باید دادخواست خود را به دادگاهی که دعوا در آنجا مطرح است تقدیم و در آن منظور خود را به طور صریح اعلام دارد. در صورتی که ماده 157 قانون کار فقط موظف به رسیدگی اختلاف کارگر یا کارآموز با کارفرما می باشد و اگر هم شخص ثالثی وجود داشته باشد این سوال پیش می آید: 1- آیا مراجع مزبور حق ورود آنان به دعوا را دارند؟ 2-آیا با توجه به این که دادخواست تقدیمی از سوی خواهان یک نسخه آن باید به خوانده ارسال شود می توان گفت تامین اجتماعی خوانده دوم تلقی می شود. موضوع دیگر این که چگونه می توان گفت توجه به خواسته خواهان در رابطه با احراز سابقه و تادیه بیمه از کارفرمایان و واریز آن به حساب تامین اجتماعی به ضرر تامین اجتماعی است. در حالی که قوانین سازمان تامین اجتماعی و مواد مختلف آن به دلیل عدم تادیه حق بیمه از سوی کارفرمایان که مواد 28، 30، 36، 37، 38، 39، 40، 50 و 100 همگی دلالت بر وصول حق بیمه پرداخت نشده از سوی کارفرمایان، جرایم سنگین را برای آنان در بر دارد و آراء مراجع حل اختلاف نیز به جهت کمک به سازمان تامین اجتماعی جهت وصول همین مواد و اجرای آراء از طریق اجرای احکام دادگستری با عنایت به ابزار محکمی مانند ماده 183 قانون کار و اقدام به صدور رای می نماید. لذا به نظر می رسد صدور این دستورالعمل مغایر با قوانین موجود با توجه به آراء صادر شده پیوست هیات عمومی دیوان عدالت اداری به ورود خواسته کارگران به سالهای قبل تصویب قانون کار فعلی که در تاریخ 1369/12/25 تدوین شده و تاکید کرده این آراء به مثابه قانون برای مراجعی چون مراجع حل اختلاف لازم الاجراست. اما معاونت روابط کار وزارت کار در جهت اجرای این دستورالعمل اقدام به صدور دستورالعمل دیگری به شماره 86679- 1388/8/24 کرده مبنی بر این که مراجع حل اختلاف ملزم به اجرای دستورالعمل اداری شماره 4 از سوی اداره کل تنظیم و نظارت بر روابط کار می باشند که در صورت خودداری از این دستور اداری به مجازاتی که مربوط به اعضای مراجع حل اختلاف است برابر آیین نامه موضوع ماده 164 قانون کار توسط شورای عالی کار تهیه و به تصویب وزیر کار رسیده است با آنان برخورد خواهد شد قابل ذکر است بند 6 مواد 7 و 10 آیین نامه انتخاب اعضای هیاتهای تشخیص در اجرای قانون ماده 164 قانون کار تهیه شده است، لذا تقاضای لغو و بی اثر کردن دستورالعمل شماره 4 و پیروهای آن و ابطال دادنامه های شماره 224 و 1397 و رسیدگی در هیات همعرض دیگر و الزام کارفرما به تادیه حق بیمه ایام کارکرد احراز شده را خواستارم.»
در پاسخ به اخطار رفع نقصی که توسط اداره کل هیات عمومی دیوان عدالت اداری و در اجرای ماده 38 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 برای شاکی ارسال شده بود وی به موجب لایحه ای که به شماره 5801839- 1390/12/27 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی دیوان عدالت اداری توضیح داده است که:
« احتراماً، بازگشت به اخطاریه رفع نقص موضوع کلاسه پرونده 90/809 – 1390/8/25 مبنی بر شکایت اینجانب حسین بازاری در رابطه با تقاضای ابطال دستورالعمل شماره 4 وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی که تصویر آن به پیوست تقدیم می شود، موضوع بند 2 این دستورالعمل که اقرار را در موضوع رسیدگی به خواسته کارگران به طرفیت کارفرمایان وارد ندانسته به این دلیل که عنوان می نماید در رابطه با عدم پرداخت بیمه کارگران از سوی کارفرمایان در اوایل استخدام که متاسفانه اکثر کارفرمایان از بیمه کردن کارگران خود خودداری می نمایند چون کارفرما به خواسته کارگر خود در جلسه رسیدگی تمکین می نماید و با اقرار به ضرر خود و به نفع کارگر جهت پرداخت حق بیمه عمل می نماید برابر این دستورالعمل مقرر کرده که اعضای مراجع حل اختلاف این قرار را تمکین ننمایند و علت آن را این چنین ذکر می کند چون این اقرار به ضرر شخص ثالث یعنی سازمان تامین اجتماعی تمام می شود، باعث تعجب است که به استناد ماده 148 قانون کار کارفرمایان مکلف به بیمه کردن کارگران خود می باشند و این امر یک امر طبیعی است که اکثر کارفرمایان کارگاه های کوچک از بیمه کردن آنان خودداری می نمایند. لذا در مواقع ضروری یا زمان اخراج کارگران جهت احقاق حق خود اقدام به طرح دعوا می نمایند و دلیل آن این است که اگر در زمان اشتغال اقدام به چنین کاری نمایند مطمیناً از کار اخراج خواهند شد و به همین دلیل از بیم اخراج از این کار خودداری می نمایند و نکته اینجاست که در تمامی قوانین تامین اجتماعی از جمله مواد 36، 39، 40، 41، 42، 46، 47، 48، 49 و 50 و قریب به اتفاق مواد حکایت از نحوه دریافت حق بیمه و چگونگی الزام کارفرمایان به پرداخت حق بیمه و حتی اعمال جرایم در وصول آن را دارد. چگونه است که مراجع حل اختلاف با صدور رای کارفرمایان را ملزم به پرداخت حق بیمه می نمایند. اما اقرار کارفرما در جلسه رسیدگی نسبت به عدم پرداخت حق بیمه کارگر که خود از قراین و امارات در صدور رای است ضرر به شخص ثالث می باشد؟ لذا به همین دلیل قانون در مواد 202 و 203 قانون آیین دادرسی مدنی و ماده 1259 قانون مدنی اقرار را قاطع دعوا دانسته لذا با عنایت به موارد معروض تقاضای ابطال بند (2) دستورالعمل شماره (4) معاونت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی که مغایر با قوانین وضع شده است مورد استدعاست. ضمناً به نظر می رسد برابر دادنامه 533- 1389/11/25 هیات عمومی دیوان عدالت اداری دستورالعمل منظور باطل شده است که تصویر آن تقدیم می شود.»
متن دستورالعمل مورد اشاره به قرار زیر است: « به موجب ماده (148) قانون کار جمهوری اسلامی ایران کارفرمایان کارگاه های مشمول این قانون مکلفند بر اساس قانون تامین اجتماعی، نسبت به بیمه کردن کارگران واحد خود اقدام نمایند. با توجه به رویه های متفاوت مراجع حل اختلاف در اجرای ماده مذکور و با عنایت به دادنامه شماره 29-30- 1386/1/26 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و همچنین مصوبات کارگروه ارتقای عملکرد مراجع حل اختلاف سومین همایش معاونان و روسای روابط کار سراسر کشور در سال 1386، به منظور ایجاد وحدت رویه لازم است در دعاوی مربوط به ماده (148) قانون کار به شرح ذیل عمل شود: 1- در دعاوی مربوط به ماده (148) قانون کار دعوت از نماینده سازمان تامین اجتماعی برای شرکت در جلسه الزامی است. بدیهی است عدم حضور نماینده مذکور مانع صدور رای نخواهد بود. 2- با توجه به تعریف ماده (1259) قانون مدنی از اقرار که مقرر کرده است اقرار عبارت از اخبار به حقی است برای غیر بر ضرر خود و نظر به این که آثار و تکالیف مربوط به صدور رای در مورد اختلافات موضوع ماده (148) قانون کار متوجه شخص ثالث (سازمان تامین اجتماعی) می شود، در دعاوی موضوع ماده مذکور اخبار کارفرما به وجود رابطه کارگری و کارفرمایی و سابقه کار کارگر اقرار محسوب نشده و نمی تواند مستند صدور رای در مورد الزام به پرداخت حق بیمه کارگر به سازمان تامین اجتماعی قرار گیرد و در این مورد لازم است برای اثبات ادعا سایر ادله اثبات مورد توجه قرار گرفته و مراجع حل اختلاف با توجه به اوضاع و احوال قضیه و مدارک و مستندات دیگر، اقدام به صدور رای نمایند. 3- چنانچه شکایت کارگر شامل خواسته های دیگر نیز باشد اخبار کارفرما به وجود رابطه کارگری و کارفرمایی و سابقه کار کارگر ( تا آنجا که به ضرر یا موجد تکلیف برای شخص ثالث نباشد) اقرار محسوب شده و دلیل اثبات ذی حق بودن کارگر خواهد بود. 4- صدور رای در خصوص ماده (148) قانون کار جمهوری اسلامی ایران با توجه به مفاد آن ماده صرفاً شامل الزام کارفرما به پرداخت حق بیمه کارگر بوده و تعیین میزان و نحوه پرداخت حق بیمه بر عهده مراجع حل اختلاف نمی باشد. 5- مفاد این دستورالعمل لازم الاجرا بوده و باید بلافاصله پس از ابلاغ، به اطلاع کلیه کارشناسان و کارکنان ذی ربط رسانده شود.»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل حقوقی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به موجب لایحه شماره 28508-1391/2/30 نامه شماره 25593- 1391/2/24 مدیرکل روابط کار و جبران خدمت وزارت مذکور را خواستار شده است که متن آن به قرار زیر است: « در خصوص دادخواست آقای حسین بازاری تقدیمی به هیات عمومی دیوان عدالت اداری به خواسته ابطال دستورالعمل شماره (4) اداره کل تنظیم و نظارت بر روابط کار وقت، توضیحات ذیل برای اعلام به هیات عمومی دیوان عدالت اداری به آگاهی می رسد: 1- اگر چه در عنوان خواسته و موضوع شکایت وحتی در شرح دادخواست نامبرده تقاضای ابطال دستورالعمل مزبور را می نماید، لیکن از توضیحات مشارالیه در شرح دادخواست به روشنی مشخص می شود که خواسته وی ابطال بند (2) دستورالعمل مذکور است و نسبت به سایر مفاد دستورالعمل شکایتی ندارند. 2- بند (2) دستورالعمل مورد شکایت اشاره دارد: « با توجه به تعریف ماده (1259) قانون مدنی از اقرار که مقرر کرده است اقرار عبارت از اخبار به حقی است برای غیر بر ضرر خود و نظر به این که آثار و تکالیف مربوط به صدور رای در مورد اختلافات موضوع ماده (148) قانون کار متوجه شخص ثالث ( سازمان تامین اجتماعی) می شود، در دعاوی موضوع ماده مذکور اخبار کارفرما به وجود رابطه کارگری و کارفرمایی و سابقه کار کارگر اقرار محسوب نشده و نمی تواند مستند صدور رای در مورد الزام به پرداخت حق بیمه کارگر به سازمان تامین اجتماعی قرار گیرد و در این مورد لازم است برای اثبات ادعا سایر ادله اثبات مورد توجه قرار گرفته و مراجع حل اختلاف با توجه به اوضاع و احوال قضیه و مدارک و مستندات دیگر، اقدام به صدور رای نمایند».
توضیح آن که با توجه به ماده (1259) قانون مدنی و همچنین ماده (1278) قانون مدنی که مقرر می دارد: «اقرار هر کس فقط نسبت به خود آن شخص و قایم مقام او نافذ است و درحق دیگری نافذ نیست مگر در موردی که قانون آن را ملزم قرار داده باشد» آنچه که در بند (2) دستورالعمل مورد شکایت لحاظ شده است عدم صدور رای برای الزام صندوق تامین اجتماعی به انجام تکالیف مقرر در قانون تامین اجتماعی به صرف اقرار کارفرما به وجود رابطه کارگری و کارفرمایی است، در واقع هدف از انشای بند (2) دستورالعمل تاکید بر توجه به دلایل و امارات دیگر به غیر از اقرار کارفرما در اثبات وجود رابطه کارگری وکارفرمایی در بازه زمانی مورد ادعای خواهان جهت پرداخت حق بیمه توسط کارفرما نزد صندوق تامین اجتماعی می باشد، به همین دلیل است که بند (3) دستورالعمل مورد شکایت در ادامه بند (2) مقرر می دارد: « چنانچه شکایت کارگر شامل خواسته های دیگری نیز باشد اخبار کارفرما به وجود رابطه کارگری و کارفرمایی و سابقه کار کارگر (تا آنجا که به ضرر یا موجد تکلیف برای شخص ثالث نباشد) اقرار محسوب شده و دلیل اثبات ذی حق بودن کارگر خواهد بود.» 3- مبنای انشای بند (2) دستورالعمل مورد شکایت نیز سوء استفاده هایی بود که در عمل از آراء مراجع دادرسی کار صورت می گرفت به این معنا که در مواقعی که وجود رابطه کارگری و کارفرمایی به شدت مورد تردید بود به صرف اقرار کارفرما علیه صندوق تامین اجتماعی رای صادر می شد و صندوق مزبور مکلف به انجام تعهداتی در حق محکوم له می شد در حالی که در عمل رابطه کارگری و کارفرمایی بین طرفین وجود نداشت.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت میکند.
رای هیات عمومی
با عنایت به ماده 148 قانون کار مبنی بر الزام کارفرمایان کارگاه های مشمول قانون مزبور به بیمه کردن کارگران خود و عنایت به این که احراز رابطه کارگری و کارفرمایی بین اشخاص بر اساس ماده های 2 و 3 قانون یاد شده و همچنین احراز مدت رابطه کارگری بین طرفین، به حکم قانون در صلاحیت مراجع حل اختلاف کارگر و کارفرما موضوع ماده 157 قانون مذکور قرار دارد و تشخیص پرداخت حق بیمه مقرر در سنوات مورد نظر و احراز واقعیت بیمه پردازی صرف نظر از طرق تشخیص آن باید به وسیله سازمان تامین اجتماعی احراز شود، از این جهت بخشنامه مورد شکایت که اقرارنامه کارفرما را به تنهایی موجب تشخیص رابطه کارگری و کارفرمایی ندانسته و توجه به سایر ادله را در رسیدگی و احراز واقع لازم دانسته است، منطبق با قانون است و قابل ابطال تشخیص نمی شود.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری -علی مبشری
