بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 776
تاریخ دادنامه: 7/11/1392
کلاسه پرونده: 90/1090
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: موسسه قرض الحسنه جوانان خیّر مرند
موضوع شکایت و خواسته: ابطال دستورالعمل اجرایی تاسیس، فعالیت و نظارت بر صندوقهای قرض الحسنه مصوب 20/5/1388 شورای پول و اعتبار
گردش کار: موسسه قرض الحسنه جوانان خیّر مرند به موجب دادخواستی، ابطال دستورالعمل اجرایی تاسیس، فعالیت و نظارت بر صندوقهای قرض الحسنه مصوب 1388/5/20 شورای پول و اعتبار را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: " احتراماً، به استحضار عالی می رساند که قبل از تصویب بازار غیرمتشکل پولی مصوب 1383/10/22 مجلس شورای اسلامی، صندوقهای قرض الحسنه بر اساس اساسنامه ای که به تایید نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران رسیده و وفق آیین نامه اصلاحی ثبت تشکیلات و موسسات غیر تجاری مصوب سال 1337 به ثبت رسیده بودند فعالیت می کردند. به موجب ماده اول قانون یاد شده اشتغال به عملیات بانکی توسط اشخاص حقیقی یا حقوقی تحت هر عنوان و نیز تاسیس و ثبت هر گونه تشکل برای انجام عملیات بانکی بدون دریافت مجوز از سوی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران ممنوع اعلام شد. قانونگذار به منظور احترام به حقوق مکتسبه و مشروع اشخاص در تبصره 1 ماده مرقوم مقرر داشته که « بانک و صندوقهایی که قبلاً به موجب قوانین خاص تاسیس شده اند بر اساس مفاد همان قوانین ادامه فعالیت خواهند داد» در تبصره 3 ماده اخیّرالذکر این مقرر شده است: « آیین نامه ناظر بر تاسیس و فعالیت و نظارت بر اشخاص حقیقی یا حقوقی همچنین مسوولیت مدیران و سهامداران عمده، انحلال و تصفیه و نحوه لغو مجوزهای تاسیس آنها بر اساس قوانین پولی و بانکی مصوب 1351/4/18 و قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب 1362/6/8 به تایید شورای پول و اعتبار به تصویب هیات وزیران خواهد رسید. به طوری که ملاحظه می فرمایید آیین نامه موضوع تبصره 3 ماده اول قانون صدرالاشعار به دلالت صریح مفاد آن الزاماً باید بعد از تایید شورای پول و اعتبار به تصویب هیات وزیران برسد و شورای پول و اعتبار راساً صلاحیت قانونی برای تدوین و تصویب آیین نامه مورد نظر را ندارد از طرف دیگر به موجب ماده 4 قانون یاد شده مقرر گردیده آیین نامه اجرایی این قانون به پیشنهاد وزارت امور اقتصاد و دارایی و با هماهنگی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران ظرف دو ماه به تصویب هیات وزیران می رسد. بنابه مراتب در هیچ کدام از مواد و تبصره های قانون فوق صلاحیت واختیار قانونی برای تصویب آیین نامه و دستورالعمل اجرایی قانون موصوف به شورای پول و اعتبار اعطا نشده است. متاسفانه شورای پول و اعتبار برخلاف نص صریح تبصره های 3 ماده اول وماده 4 قانون فوق الذکر و با خروج از حیطه اختیارات قانونی به طور علی الراس مبادرت به تهیه و تصویب و ابلاغ دستورالعمل اجرایی تاسیس، فعالیت و نظارت بر صندوقهای قرض الحسنه نموده و بانک مرکزی نیز به استناد دستورالعمل موصوف اقدام به انجام مکاتباتی با نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران در مقام اعمال محدودیت یا تعطیل فعالیت صندوقهای قرض الحسنه برآمده که از سالیان قبل و با مجوز قانونی به ثبت رسیده و در چهارچوب اساسنامه مصوب و مطابق قراردادهای منعقده با مشتریان خود مشغول فعالیت هستند. علاوه بر این که دستورالعمل اجرایی موضوع شکایت مجرای صحیح قانونی خود را طی ننموده و به علت عدم ارسال یک نسخه از آن به رییس مجلس شورای اسلامی خارج از حیطه نظارت قانونی رییس مجلس و هیات بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین موضوع قانون نحوه اجرای اصول 85 و 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اصلاحات بعدی باقی مانده و به همین دلایل تاکنون در روزنامه رسمی نیز چاپ و منتشر نشده و به حکم اصل 170 و ذیل اصل 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مخدوش و در خور ابطال است از نظر ماهوی نیز دارای اشکالات و ایردات عمده شرعی و قانونی است به عنوان مثال مطابق ماده 23 این دستورالعمل حداکثر وام پرداختی به هر شخص نباید از 000/000/50 ریال و مهلت بازپرداخت آن از 36 ماه تجاوز نماید در حالی که امروزه با توجه به کاهش شدید ارزش پول و نیاز مبرم آحاد مختلف جامعه برای رفع مشکلات معیشتی آنان محدودیت ریالی وام قرض الحسنه که از محل منابع مالی صندوق و مطابق مفاد قراردادهای شرعی منعقده با مشتریان پرداخت می شود مخالف موازین شرعی و خارج از حیطه اختیارات و صلاحیت قانونی شورای پول و اعتبار است. همچنین علاوه بر این که به موجب ماده 28 دستورالعمل موصوف صندوقهای قرض الحسنه مکلف شده اند که حداکثر 10% مانده سپرده قرض الحسنه پس انداز دریافتی از اشخاص را نزد بانکها به صورت وجه نقد نگهداری کنند مطابق ماده 30 همان دستورالعمل مجدداً مقررشده که 10% کل منابع مالی صندوق نیز به صورت راکد تحت عنوان سپرده قانونی ( بدون آن که در قانون مصوب مجلس چنین تکلیفی پیش بینی شده باشد) در حساب بانک مرکزی تودیع نمایند. بدین ترتیب حدود 20% از منابع مالی صندوقها به طور بلاجهت و بدون الزام قانونی در اختیار بانک مرکزی قرار می گیرد، ضمن این که اساساً الزام مقترض به سپردن بخشی از مبلغ سپرده قرض الحسنه پس انداز دریافتی از اشخاص به بانک مرکزی فاقد وجاهت شرعی و قانونی است. علی هذا با عنایت به مراتب فوق و توجهاً به این که بانک مرکزی اخیراً با تمسک به دستورالعمل اجرایی فاقد اعتبار و ارزش حقوقی مورد شکایت که کلاً خارج از اختیارات قانونی شورای پول و اعتبار و برخلاف قانون به تصویب رسیده و مواد 23 و 28 و 30 آن آشکارا مخالف با موازین شرع مقدس اسلام نیز است در صدد تعطیل و پلمپ برخی از شعبات این صندوق ( که طبق مجوز شماره ن ص/40/2001- 1385/8/23 بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در معیت صندوق قرض الحسنه مولی الموحدین و با عنوان واحد «صندوق قرض الحسنه جوانان خیّر» با 57 شعبه فعال در استانهای آذربایجان شرقی،و غربی، اردبیل و کردستان فعالیت می نماید) برآمده که در صورت استمرار این برخورد غیر قانونی، بروز بحران امنیتی در استانهای شمال غرب اجتناب ناپذیر خواهد بود. مستنداً به اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ومواد 15 و 19 و 25 قانون دیوان عدالت اداری، بدواً تقاضای صدور دستور موقت مبنی بر توقف اجرای دستورالعمل مورد شکایت و جلوگیری از تعطیلی شعب صندوق و سپس رسیدگی به موضوع در دیوان عدالت اداری و صدور حکم بر ابطال دستورالعمل اجرایی موضوع شکایت را از تاریخ تصویب آن دارد.» " در پاسخ به اخطار رفع نقصی که از سوی اداره کل هیات عمومی در اجرای ماده 38 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1385 برای شاکی ارسال شده بود، موسسه قرض الحسنه جوانان خیّر مرند به موجب لایحه ای که به شماره 10694/110/90- 1390/12/3 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده اعلام کرده است که: " با سلام و تحیت احتراماً، عطف به اخطاریه های رفع نقص مورخ 1390/10/18 صادر شده در پرونده کلاسه 90/1090 ( شماره پرونده 900998009048448) بدین وسیله مراتب زیر را در خصوص موارد نقص اعلامی به استحضار عالی می رساند: 1- به طوری که در دادخواست تقدیمی به عرض رسید مطابق ماده 30 دستورالعمل اجرایی مورد شکایت، صندوقهای قرض الحسنه مکلف شده اند که معادل 10% وجوهی را که از اشخاص تحت عنوان سپرده قرض الحسنه دریافت می کنند به حساب بانک مرکزی ( شخصی غیر از مقترض) تودیع نمایند. در حالی که مطابق موازین شرع مقدس اسلام (جلد 1 تحریرالوسیله – القول فی القرض) مقرض مالی را به مقترض تملیک می کند و مقترض نیز تعهد می نماید که مثل یا قیمت آن را بعداً در زمان معین و عندالمطالبه به مقرض مسترد نماید. الزام مقترض به پرداخت یا تودیع بخشی از مال موضوع قرض به شخص دیگر ( در مانحن فیه به حساب بانک مرکزی) خلاف موازین شرع مقدس اسلام است. از طرف دیگر مطابق ماده 23 همان دستورالعمل، اعطای وام قرض الحسنه به هر شخص، زاید بر مبلغ 000/000/50 ممنوع اعلام شده است. در حالی که در هیچ کدام از منابع فقهی در باب قرض سقف ریالی یا محدودیت خاصی از نظر ارزش اقتصادی برای عقد قرض مقرر نشده است و لذا محدودیت مندرج در ماده 23 دستورالعمل مغایر با موازین شرعی است. 2- به شرح مندرج در دادخواست خواسته، اعلام بطلان کل دستورالعمل مورد شکایت است به این جهت که به صراحت نص صریح مندرج در مقدمه دستورالعمل مورد شکایت، مستند قانونی تصویب آن از سوی شورای پول و اعتبار، تبصره 3 ماده 1 قانون تنظیم بازار غیر متشکل پولی مصوب 1383/10/22 مجلس شورای اسلامی عنوان شده در حالی که در تبصره مرقوم قانونگذار مقرر کرده است که آیین نامه ناظر بر تاسیس و فعالیت و نظارت بر اشخاص حقیقی یا حقوقی همچنین مسوولیت مدیران و سهامداران عمده، انحلال و تصفیه و نحوه لغو مجوزهای تاسیس آنها بر اساس آیین نامه پولی و بانکی مصوب 1351/4/18 و قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب 1362/6/8 با تایید شورای پول و اعتبار و به تصویب هیات وزیران خواهد رسید، بنابراین تصویب دستورالعمل مورد شکایت از سوی شورای پول و اعتبار و بدون دخالت و تصویب هیات وزیران خلاف قانون است. با عرض مراتب استدعای رسیدگی و صدور حکم به شرح دادخواست تقدیمی را دارد." در پاسخ به شکایت مذکور، اداره دعاوی حقوقی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به موجب لایحه شماره 243332/90- 1390/10/12 توضیح داده است که: " احتراماً، با اشاره به دادنامه شماره 9009970901300988- 1390/7/30 شعبه 13 دیوان عدالت اداری موضوع شکایت صندوق قرض الحسنه جوانان خیّر مرند علیه این بانک به خواسته ابطال دستورالعمل اجرایی مصوب 1388/5/20 شورای پول و اعتبار و پیرو لایحه شماره 194857/90- 1390/8/19 مراتب ذیل را در تکمیل لایحه قبلی به استحضار می رساند: 1- متعاقب تصویب قانون تنظیم بازار غیر متشکل پولی در تاریخ 1383/10/22، آیین نامه اجرایی آن در تاریخ 1386/4/20 به پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی و بانک مرکزی و نیز آیین نامه اجرایی تبصره 3 ماده 1 و بندج تبصره 2 ماده 2 قانون مذکور در تاریخ 1386/5/3 به پیشنهاد بانک مرکزی به تصویب هیات وزیران رسید. به موجب تبصره 2 ماده 2 آیین نامه اجرایی قانون تنظیم بازار غیر متشکل پولی و تبصره ماده 2 آیین نامه اجرایی تبصره 3 ماده 1 و بند ج تبصره 2 ماده 2 قانون تنظیم بازار غیر متشکل پولی، صندوقهای قرض الحسنه که صرفاً مبادرت به دریافت واعطای قرض الحسنه می نمایند شمول مقررات این آیین نامه ها نبوده و مشمول آیین نامه خاص خود می باشند. در این راستا شورای پول واعتبار در جلسه کمیسیون اقتصاد دولت به استناد بند «الف» ماده 18 قانون پولی و بانکی کشور، ضوابط سیاسی- نظارتی شبکه بانکی کشور در سال 1388 را در تاریخ 1388/1/19 تصویب کرد. ماده 18 مقرر می نماید: « تمامی موسسات مالی و اعتباری و صندوقهای قرض الحسنه بدون مجوز فعالیت از بانک مرکزی، موظفند تا پایان آذر سال 1388 مجوزهای لازم را از بانک مرکزی دریافت کنند و فعالیتهای مالی و بانکی خود را با دستورالعملها و مقررات اعلام شده از سوی این بانک هماهنگ سازند، در غیر این صورت از تاریخ فوق، از فعالیت غیر قانونی آنها جلوگیری خواهد شد.» با توجه به مستندات قانونی مذکور و اختیار مقرر در ماده 18 ضوابط سیاستی- نظارتی کشور در سال 1388، شورای پول واعتبار در تاریخ 1388/5/20 «دستورالعمل اجرایی تاسیس، فعالیت ونظارت بر صندوقهای قرض الحسنه» را تصویب کرده است. بنابراین مصوبه مورد نظر اساساً ارتباطی با آیین نامه های قانون تنظیم بازار غیر متشکل پولی ندارد و به همین دلیل ادعای واهی و بی اساس شاکی مبنی بر فقدان صلاحیت و اختیار قانونی شورای پول و اعتبار و عدم اجرای فرآیند قانونی جهت تصویب آن فاقد وجاهت و مبنای قانونی بوده و حکایت از عدم تامل و تدقیق شاکی نسبت به محتوای دستورالعمل و عدم آگاهی وی از مفاد قانون تنظیم بازار غیر متشکل پولی و سایر قوانین و مقررات حاکم دارد. 2- مطابق ماده 30 قانون پولی و بانکی کشور مصوب 1351 اشتغال به عملیات بانکی فقط بر اساس مقررات قانونی مزبور است و تشخیص عملیات بانکی نیز به عهده شورای پول و اعتبار است و از آن جا که فعالیت صندوقهای قرض الحسنه از مصادیق عملیات بانکی محسوب نمی شود، رعایت و اجرای تمامی ضوابط مربوط به عملیات بانکی از سوی صندوقهای قرض الحسنه الزامی است. 3- مطابق ماده 96 قانون برنامه پنجم توسعه ایجاد و ثبت نهادهای پولی و اعتباری از جمله صندوقهای قرض الحسنه و همچنین ثبت تغییرات نهادهای مذکور صرف نظر از تاریخ تشکیل فقط با اخذ مجوز از بانک مرکزی امکان پذیر است. تبصره 3 ماده مذکور مقرر می دارد: بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران بر اساس مقررات قانونی، اختیار سلب صلاحیت حرفه ای و لغو مجوز و محکومیت متخلفان فعال در حوزه پولی به پرداخت جریمه را دارد. 4- صرف نظر از مفاد قانون فوق الذکر مبنی براعطای اختیارات گسترده به این بانک در خصوص نظارت بر فعالیت و برخورد قانونی با صندوقهای قرض الحسنه متخلف، مطابق ماده 1 قانون تنظیم بازار غیر متشکل پولی مصوب 1383 مجلس شورای اسلامی، اشتغال به عملیات بانکی توسط اشخاص حقیقی و حقوقی تحت هر عنوان و تاسیس و ثبت هر گونه تشکل برای انجام عملیات بانکی بدون دریافت مجوز بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران ممنوع است. لازم به ذکر است بر اساس تبصره 1 ماده 2 آیین نامه اجرایی قانون مزبور حتی صندوقهایی که قبلاً به موجب قوانین خاص تاسیس شده اند ( یعنی به موجب قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی و با ذکر نام تاسیس شده و فعالیت می نمایند مانند « صندوق توسعه ملی» و «صندوق ضمانت صادرات»، نه صندوق شاکی!!) باید عملیات بانکی خود را با ضوابط مصوب شورای پول و اعتبار تطبیق دهند. به عبارت دیگر کلیه صندوقها مکلف به تبعیت از کلیه مصوبات شورای پول و اعتبار در این زمینه و از جمله دستورالعمل اجرایی تاسیس، فعالیت و نظارت بر صندوقهای قرض الحسنه مصوب 1388/5/20 آن شورا می باشند. 5- با توجه به مراتب فوق و با تاکید بر این که دستورالعمل یاد شده هیچ گونه مغایرتی با قوانین حاکم و شرع انور اسلام نداشته و کلیه تشریفات لازم را جهت تصویب را دقیقاً طی کرده است و همچنین اقدامات این بانک به منظور اعمال محدودیت یا جلوگیری از فعالیت برخی از شعب آن صندوق به جهت عدم اهتمام در اخذ مجوز فعالیت و تخلف از مقررات مربوط، در راستای اجرای عملیات بانکی و به استناد اختیارات مصرح این بانک در قوانین فوق الذکر و بر اساس مقررات دستورالعمل اجرایی تاسیس، فعالیت و نظارت بر صندوقهای قرض الحسنه به عمل آمده، صدور رای شایسته مبنی بر رد شکایت مطروحه مورد استدعاست. در پایان با توجه به اهمیت موضوع و عواقب وخیم اقتصادی و اجتماعی فعالیت بدون مجوز صندوق مذکور، خواهشمند است ترتیبی اتخاذ فرمایید که رسیدگی به موضوع جهت رد شکایت مطروح و ابطال دستور موقت صادر شده توسط شعبه سیزدهم دیوان عدالت اداری در اولویت قرار گیرد." قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 47420/30/91- 1391/4/28 اعلام کرده است که: " موضوع دستورالعمل مصوب 1388/5/20 شورای پول و اعتبار، در جلسه مورخ 1391/4/21 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر فقهاء به شرح ذیل اعلام می گردد: با توجه به این که مواد مورد شکایت بر اساس مصلحت تصویب شده است، خلاف موازین شرع تشخیص داده نشد." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت میکند.
رای هیات عمومی
الف: نظر به این که فقهای شورای نگهبان به شرح مذکور در نامه شماره 47420/30/91- 1391/4/28 قایم مقام دبیر شورای نگهبان، مواد مورد شکایت را خلاف موازین شرع تشخیص نداده اند، بنابراین در اجرای تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 و در جهت تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان، ابطال مواد 23، 28 و 30 دستورالعمل مورد شکایت از بعد شرعی مفروغٌ عنه است. ب: با توجه به این که به موجب تبصره 3 ماده 1 قانون تنظیم بازار غیر متشکل پولی مصوب 1383/10/22، آیین نامه ناظر بر تاسیس، فعالیت و نظارت بر اشخاص حقیقی یا حقوقی، همچنین مسوولیت مدیران و سهامداران عمده، انحلال و تصفیه و نحوه لغو مجوزهای تاسیس آنها بر اساس قوانین پولی و بانکی کشور مصوب 1351/4/18 و عملیات بانکی بدون ربا مصوب 1362/6/8 با تایید شورای پول و اعتبار به تصویب هیات وزیران می رسد و هیات وزیران با استفاده از اختیار قانونی مذکور به موجب ماده 23 آیین نامه اجرایی تبصره 3 ماده 1 و بند ج تبصره 2 ماده 2 قانون تنظیم بازار غیر متشکل پولی، تهیه و تصویب دستورالعملهای اجرایی مقررات آیین نامه یاد شده را به بانک مرکزی محول کرده است و شورای پول و اعتبار که یکی از ارکان بانک مرکزی است نیز با استناد به مجوز اخیرالذکر به تصویب دستورالعمل اجرایی تاسیس، فعالیت و نظارت بر صندوقهای قرض الحسنه مبادرت کرده است، بنابراین دستورالعمل مذکور خارج از حدود اختیارات قانونی مرجع وضع تشخیص نمی شود و قابل ابطال نیست.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری محمدجعفر منتظری
