شماره دادنامه: 472
تاریخ دادنامه: 22/7/1392
کلاسه پرونده: 90/263
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 7 بخشنامه شماره 27433/44253- 10/2/1390 معاون اول رییس جمهور
گردش کار: قایم مقام رییس سازمان بازرسی کل کشور، به موجب شکایت نامه شماره 45538-1390/3/17 ابطال بند 7 بخشنامه شماره 27433/44253- 1390/2/10 معاون اول رییس جمهور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: " سلام علیکم: احتراماً، بند 7 بخشنامه شماره 27433/44253- 1390/2/10 معاون اول ریاست جمهوری از جهت انطباق با قانون در کمیسیون «تطبیق مصوبات دستگاههای اداری» این سازمان بررسی گردید که نتیجه به شرح ذیل ایفاد می گردد. در بند 7 بخشنامه چنین آمده است: « در اجرای بخشنامه شماره 221465- 1389/10/6 معاونت حقوقی رییس جمهور، اعلام پیشنهاد تنقیحی درباره قوانین و مقررات مرتبط توسط دستگاههای اجرایی تنها پس از موافقت و هماهنگی و اتخاذ نظر واحد در دولت به دستگاههای فرا قوه ای و نظارت مجاز خواهد بود.» این در حالی است که در بند «الف» تبصره اصلاحی بند 1 ماده 3 قانون اصلاح قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور مصوب 1389/12/18 مقرر شده است: « تبصره- کلیه دستگاههای موضوع مواد (5) و (117) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1389/7/8 و قوه قضاییه به استثنای مراجع مذکور در تبصره ماده (2) این قانون موظفند اقدامات زیر را در خصوص تنقیح قوانین و مقررات انجام دهند: الف- تا پایان تیر ماه 1390 کلیه قوانین مرتبط با حوزه فعالیت خود را که تا پایان سال 1389 تصویب شده است، تنقیح نمایند و توسط بالاترین مقام دستگاه خود قوانین معتبر، منسوخ صریح و ضمنی، قوانین معارض و مغایر با یکدیگر و یا موضوع منتفی شده را به تفکیک و با ذکر دلایل آن به معاونت [قوانین مجلس شورای اسلامی] ارایه نمایند». و از طرف دیگر با توجه به اختیار معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی در بند «د» تبصره اصلاحی بند 1ماده 3 قانون فوق و همکاری این سازمان در تنقیح قوانین کشور و این که در ماده 8 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور و ماده 30 آیین نامه اجرایی آن کلیه مسوولان ذی ربط دستگاه اداری موظف شده اند، اسناد، اطلاعات و مدارک مورد لزوم را بدون فوت وقت در اختیار سازمان قرار دهند. بنابراین بخشنامه معاون اول ریاست جمهوری که اعلام و ارایه پیشنهادات تنقیحی دستگاههای اجرایی به دستگاههای فرا قوه ای ونظارتی را منوط به اخذ موافقت و هماهنگی با دولت کرده است، مغایر صریح قانون است. شایسته است دستور فرمایید مغایرت مذکور در هیات عمومی دیوان رسیدگی و نتیجه تصمیم متخذه را به این سازمان اعلام نمایند." متن بند 7 بخشنامه مورد اعتراض شاکی به قرار زیر است: " 7- در اجرای بخشنامه شماره 221465- 1389/10/6 معاونت حقوقی رییس جمهور، اعلام پیشنهاد تنقیحی درباره قوانین و مقررات مرتبط توسط دستگاههای اجرایی تنها پس از موافقت و هماهنگی و اتخاذ نظر واحد در دولت به دستگاههای فرا قوه ای و نظارتی مجاز خواهد بود. " متن بخشنامه شماره 221465- 1389/10/6 معاون حقوقی رییس جمهور به قرار زیر است: " بخشنامه به کلیه وزرا و معاونین محترم رییس جمهور « نظر به این که پیشنهاد تنقیح قوانین و نیز انجام آن در مقررات مستلزم آن است که نظر دستگاههای اجرایی مرتبط اخذ و به طور هماهنگی بر اساس قواعد و اصول مشترک انجام پذیرد و از طرفی مسوولیت هماهنگی امور حقوقی دستگاههای اجرایی بر عهده معاونت حقوقی رییس جمهور محول شده و در دستور العمل اصلاحی «تهیه و پیشنهاد لوایح و تصویب نامه ها و به هنگام نگهداشتن آن در سامانه قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران» (موضوع بخشنامه 53008- 1389/3/9 ریاست جمهوری) ضوابط کلی، شکلی و محتوایی این امر معین شده است. علی هذا مقتضی است کلیه دستگاههای اجرایی پیشنهادهایی که برای تنقیح قوانین و نیز نظراتی را که در مورد نسخ و تنقیح تصویب نامه های دولت و یا کارگروههای وزرا و تصمیمات نمایندگان ویژه و شوراهای عالی دارند به معاونت حقوقی رییس جمهوری ارسال تا از این طریق با اخذ نظر از حوزه های حقوقی دستگاههای مرتبط، نظر هماهنگ شده در سامانه قوانین و مقررات درج گردد و پیشنهاد نهایی تنقیحی آنها توسط معاونت یاد شده برای تصمیم گیری دولت یا کارگروه وزرا و نمایندگان ویژه و یا شورای مربوط با توجه به مسوولیتهای رییس جمهور و وزراء در اجرای قوانین (موضوع اصل 134 قانون اساسی) ارایه شود. ضمناً در مورد ورود مقررات داخلی دستگاههای اجرایی به سامانه قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران که طبق ماده (8) دستورالعمل فوق الذکر، شش (6) ماه مهلت برای آن تعیین شده مقتضی است کارگروهی تعیین و نام و مشخصات مسوولان و واحدهای حقوقی دستگاههای تابعه را با توجه به بند (3) دستورالعمل ساختار و شرح وظایف واحدهای حقوقی دستگاههای اجرایی ( که با امضای مشترک معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی طی نامه شماره 90594 – 1389/4/27 ابلاغ شده) اعلام فرمایند تا اقدام لازم در اجرای دستورالعمل مزبور انجام گردد. بدیهی است پیشنهاد تنقیح قوانین توسط دستگاههای اجرایی با توجه به اصول قانون اساسی به صورت لایحه بعد از تصویب هیات وزیران به مجلس شورای اسلامی ارایه خواهد شد. " در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت ( حوزه معاونت حقوقی رییس جمهور)، به موجب لایحه شماره 240561/14178- 1391/12/6 اعلام کرده است که: " پاسخ 1-3- وظیفه دستگاههای اجرایی به ارایه موارد تنقیح قوانین به معاونت مجلس شورای اسلامی مانع از اعمال اصول (134 و 138) قانون اساسی برای هماهنگی وزرا در اجرای قوانین نمی باشد به خصوص این که مسوولیت اجرای بسیاری از قوانین منحصر به یک دستگاه نیست. در نتیجه در اعلام نظر تنقیحی باید نظر دیگر دستگاههای مسوول نیز اخذ شود حتی درمورد قوانین مالیاتی که ممکن است در بدایت امر مجری آن یک وزارتخانه تلقی شود لیکن در امور مختلف کشور حکم دارد و صرف ارایه نظر تنقیحی یکی از دستگاهها مشکلات فراوانی را ایجاد خواهد کرد. 2-3- مطابق اصل (134) قانون اساسی، رییس جمهور باید با هماهنگی وزرا قوانین را اجرا نماید و یکی از قوانین همین قانون تدوین و تنقیح قوانین کشور است، لذا از این جهت نیز لازم است هماهنگی در اجرای این قانون ایجاد شود. 3-3- ارایه نظرات تنقیحی توسط دستگاههای اجرایی باید بر اساس قواعد مشترک صورت گیرد. از جمله چنانچه در مورد احکام عام لاحق برخی دستگاهها آن را ناسخ قوانین خاص مقدم و برخی نظر به عدم نسخ داشته و نظرات متفاوتی بر این اساس بدهند هماهنگی موضوع اصل (134) قانون اساسی رعایت نشده است و مشکلات فراوان جدیدی برای تنقیح قوانین ایجاد خواهد کرد. 4-3- وظیفه جمع آوری و تنقیح قوانین در قانون یاد شده بر عهده معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی محول شده است و اصولاً امکان واگذاری وظایف قانونی به سازمان بازرسی کل کشور وجود ندارد. 5-3- در سامانه قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران که معاونت حقوقی با هماهنگی دستگاهها طراحی کرده اطلاعات کلیه قوانین با اعمال موارد نسخ صریح در اختیار تمام دستگاهها و آحاد مردم از جمله معاونت قوانین مجلس و سازمان بارزرسی کل کشور قرار گرفته است و از این جهت تکلیف دستگاههای اجرایی درمورد اعلام موارد تنقیح صریح قوانین ارایه کلیه اطلاعات از طریق سامانه یاد شده انجام یافته است. یکی از امتیازات این سامانه آن است که متن هر قانون در پرده های زمانی به روشنی ارایه شده در نتیجه در مواردی که به عنوان مثال قانونی لغو شده متن قانون برای مسایل و وقایع زمان قبل از لغو نیز قابل دسترسی است زیرا لغو قانون ناظر به آینده است و موجب نمی شود قوانین یاد شده برای مسایل مربوط به زمان اعتبار آنها قابل استناد نباشد مانند این که تغییر مجازات در قوانین جزایی موجب عدم اعتبار مجازاتهای قبلی که خفیف تر بوده نمی شود همین طور است تکالیف مالیاتی مقرر که بر اساس قوانین حاکم در زمان فعالیت، قابل رسیدگی است. با توجه به مراتب فوق درخواست رد شکایت را دارد. 6-3- ماده (8) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور که در زمره مستندات به آن اشاره شده است ارتباطی با موضوع ندارد زیرا این ماده ناظر بر تحویل اسناد در مواردی است که سازمان بازرسی کل کشور در مقام وظیفه ذاتی و اساسی و قانونی خود اسناد و مدارک مورد نیاز را مطالبه می نماید و موضوع پرونده حاضر که تنقیح قوانین است ارتباطی با ماده (8) نداشته و از آن خروج موضوعی دارد. 7-3- نکته آخر این که زمان مقرر در قانون، آخر تیر ماه 1390 بوده که پایان یافته است و از این جهت نیز طرح شکایت یاد شده موضوعیت ندارد." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت میکند.
رای هیات عمومی
مطابق بند الف تبصره اصلاحی بند 1 ماده 3 قانون اصلاح قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور مصوب 1389/12/18 مقرر شده است، دستگاههای اجرایی موضوع مواد 5 و 117 قانون مدیریت خدمات کشوری و قوه قضاییه به استناد مراجع مذکور در تبصره ماده 2 قانون موظفند کلیه قوانین مرتبط با حوزه فعالیت خود را که تا پایان سال 1389 تصویب شده است را تنقیح کنند و توسط بالاترین مقام دستگاه خود قوانین معتبر، منسوخ صریح و ضمنی، قوانین معارض و مغایر با یکدیگر و یا موضوع منتفی شده را به تفکیک و با ذکر دلایل آن به معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی ارایه کنند. نظر به این که در بخشنامه معترضٌ به مقرر شده است، دستگاههای مشمول، پیشنهادهای تنقیحی خود را پس از موافقت و هماهنگی و اتخاذ نظر واحد در دولت به دستگاههای فرا قوه ای و نظارتی ارسال دارند، از حیث این که موجب محدودیت و تضییق در حکم قانونی صدرالذکر شده است، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات به نظر می رسد، لذا به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، ابطال می شود./
معاون قضایی دیوان عدالت اداری- علی مبشری
