شماره دادنامه: 362
تاریخ دادنامه: 21/5/1392
کلاسه پرونده: 90/960
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: بانک پارسیان
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تعرفه های 21 و 41 مصوبه شماره 3559/89/ش- 9/11/1389 شورای اسلامی شهر اراک
گردش کار: بانک پارسیان با وکالت خانم چنور ایران پور به موجب دادخواستی ابطال تعرفه های 21 و 41 مصوبه شماره 3559/89/ش- 1389/11/9 شورای اسلامی شهر اراک را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: " احتراماً، به وکالت از بانک پارسیان به استحضار می رساند: شورای اسلامی شهر اراک در سال به شرح مصوبه پیوست مبادرت به وضع عوارض تحت عناوین مختلف از قبیل سالانه، کسب و پیشه، شاغل، عوارض تابلو کرده و کمیسیون ماده 77 شهرداری نیز مستنداً به مصوبه مذکور طی رای شماره 170/م/ک/77- 1390/8/5 کمیسیون ماده 77 قانون شهرداریها بانک پارسیان را محکوم به پرداخت مبلغ 500/427/100 ریال بابت عوارض کسب و پیشه بانکها و موسسات مالی کرده است. در حالی که وضع عوارض موضوع مصوبه مذکور منطبق با مقررات و آراء صادر شده از هیات عمومی دیوان عدالت اداری نبوده و بنا به مراتب معروضی موجبات ابطال آن فراهم می باشد بدیهی است متعاقب احراز حقانیت بانک و ابطال مصوبه مزبور، اقدام مقتضی در راستای اعتراض به رای کمیسیون نیز معمول خواهد شد ضمناً به نظر می رسد می بایست بین حدود اختیارات شورای اسلامی شهر و شهرداریها در وضع عوارض جدید و انواع آن و این که موضوع و ماهیت فعالیت بانک در زمره مواردی که وضع عوارض آن در صلاحیت شورای اسلامی شهر و شهرداریها باشد قایل به تفکیک شد. بدین شرح که به موجب بند 16 ماده 71 و 77 قانون تشکیل وظایف و انتخاب شورای اسلامی مصوب سال 1375 و ماده 1 و 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی مصوب سال 1381 موسوم به قانون تجمیع عوارض، صلاحیت و اختیارات شورای اسلامی شهر در وضع عوارض محلی جدید یا افزایش نرخ هر یک از عوارض محلی منوط به رعایت شرایط و ضوابط قانونی مربوط باشد و اگر چه به موجب ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387/3/2 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی مصوب 1381 و اصلاحیه بعدی و سایر قوانین و مقررات مربوط در این خصوص لغو و فسخ شده است لیکن وفق تبصره 1 ماده 5 قانون مذکور ( اخیرالتصویب) که اشعار می دارد: شوراهای اسلامی شهر و بخش، جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آن در این قانون مشخص نشده باشد، موظفند موارد را حداکثر تا 15/11 هر سال ( پانزدهم بهمن ماه هر سال)، برای اجرا در سال بعد، تصویب و اعلام عمومی نمایند کما کان بر ضرورت رعایت تشریفات مقرر پیرامون وضع عوارض محلی دلالت دارد و ضمانت اجرای عدم رعایت تشریفات مذکور، تحقق موجبات بطلان مصوبات است. اگر چه وضع عوارض محلی توسط شوراها مستلزم رعایت تشریفات قانونی شده، لیکن به دلالت آراء صادر شده از دیوان عدالت اداری از جمله رای شماره 2- 1389/1/16 مصوبات شورای اسلامی یزد، پیرامون وضع عوارض و بهای خدمات برای بانکها به دلیل محلی نبودن حوزه فعالیت بانکها و شعب آنها در نقاط مختلف کشور ابطال شده است و همچنین به موجب رای شماره 344- 1388/4/21 و مصوبه صادر شده از شورای اسلامی شهر قایم شهر با استدلالی مشابه غیر قانونی تلقی و ابطال شده است بنابراین آرای مذکور حکایت از غیر قانونی بودن مصوبات شوراهای اسلامی پیرامون تعیین عوارض محلی برای بانکها علی رغم این که ماهیت و فعالیت آنها محلی نیست دارد. از آن جا که شوراهای اسلامی شهر در سراسر کشور تابع قوانین واحد می باشند امکان تغییر مقررات موضوعه حسب مناطق جغرافیایی مختلف متفاوت نبوده و به لحاظ وحدت موضوع تنقیح مناط از آراء صدرالاشعار و به منظور تسری حکم مصرح در آن به موارد متشابه متصور است. به بیان بهتر، بر اساس قوانین موضوعه و واحد استنادی، تعابیر و تفاسیر متعارض و متضاد قابلیت استماع نداشته و نمی توان در برخی از شهرستانها فعالیت بانکی را محلی و آنها را ملزم به پرداخت عوارض کرد و در سایر شهرستانها به لحاظ محلی نبودن بانکها، معافیت آنها از پرداخت عوارض محلی در نظر گرفته شود که در صورت تحقق این موضوع امری خلاف انصاف و عدالت صورت گرفته و موجبات تشتت آرای مزاحم و تعارض این قسم مصوبات با مقررات و رویه متداول، اقتضای ابطال این قسم از مصوبات که با رویه متداول در تعارض است را به دنبال خواهد داشت. بنا به مراتب معنونه ابطال آن قسمت از مصوبه مربوط به عوارض و بهای خدمات شهرداری اراک که مربوط به عوارض سالیانه بانکها و موسسات مالی و اعتباری و قرض الحسنه و عوارض تابلو است ( شماره 3559/89/ش- 1389/11/9) مورد استدعاست. " متعاقباً در پاسخ به اخطار رفع نقصی که از سوی اداره کل هیات عمومی در اجرای ماده 38 قانون دیوان عدالت اداری برای وکیل شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره 5801225-1390/10/14 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده توضیح داده است که: " ابطال تعرفه های شماره 21 و شماره 49، مربوط به شماره 21 « عوارض سالیانه بانکها، موسسات مالی و اعتباری و قرض الحسنه» و شماره 41 « عوارض تابلو» مصوبه شورای اسلامی شهر اراک مورد درخواست موکل این جانب ( بانک پارسیان) است. " تعرفه عوارض شهرداری اراک مربوط به سال 1390 به قرار زیر است: تعرفه شماره (21) تعرفه عوارض شهرداری اراک مورد عمل برای سال 1390 ردیف نوع عوارض ماخذ و نحوه محاسبه عوارض منشاء قانونی توضیحات عوارض سالیانه بانکها وموسسات مالی و اعتباری و قرض الحسنه P × مساحت شعبه × 4 بند 16 ماده 71 قانون موسوم به شوراها و تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده تبصره (1): ملاک محاسبه عوارض یاد شده مساحت مورد استفاده تجاری می باشد و شامل سرویس بهداشتی، اتاق نگهبانی مجزا، لابی، بایگانی، راه پله و ساختمان مسکونی مدیر شعبه، نمازخانه و … نمی شود. تبصره (2): به استناد دادنامه شماره 113- 1387/2/29 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و نظریه حقوقی شماره 138720 – 1388/8/16 وزارت کشور عوارض سالیانه بانکها قابل وصول است. تعرفه شماره (41) تعرفه عوارض شهرداری اراک مورد عمل برای سال 1390 ردیف نوع عوارض ماخذ و نحوه محاسبه عوارض منشاء قانونی توضیحات عوارض تابلو بند 16 ماده 71 قانون موسوم به شوراها و تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده تبصره (1): به استناد بند 27 ماده 55 قانون شهرداری، دادنامه 449- 1384/9/6 و شماره 406 و 407- 1387/6/11 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و همچنین بخشنامه شماره 182688- 1387/12/20 وزارت کشور این عوارض قابل وصول است. تبصره (2): این عوارض شامل ادارات دولتی و بیمارستانهای دولتی نخواهد شد. ( به شرط یک تابلو وجهت اطلاع رسانی) تبصره (3): مجوز نصب برای یک بار قابل وصول است. تبصره (4): کلیه مالکین تابلوهای سطح شهر موظفند نسبت به اخذ مجوز لازم از شهرداری اقدام نمایند در غیر این صورت شهرداری راساً نسبت به جمع آوری تابلوهای فاقد مجوز با اعلام کتبی اقدام خواهد نمود. در صورت ورود هر گونه خسارت به تابلو مسوولیتی به عهده شهرداری نخواهد بود. تبصره (5): کلیه شرکتها و موسسات و افراد حقیقی و حقوقی که در زمینه انجام کارهای تبلیغاتی فعالیت دارند موظفند در هنگام عقد قرارداد عوارض شهرداری را بر اساس ردیف 5 در وجه شهرداری واریز نمایند در غیر این صورت شهرداری راساً نسبت به جمع آوری داربست اقدام خواهد نمود. تبصره (6): ابعاد، رنگ، نوع، خط و مصالح بایستی به تایید اداره زیبا سازی شهرداری برسد. 1 صدور مجوز نصب کلیه تابلوها به ازای هر متر مربع P 8 2 عوارض سالیانه تابلوهای سر در مغازه ها، کارخانجات، کلیه اماکن حقیقی و حقوقی، موسسات، سازمانهای خصوصی و غیر خصوصی، تجاری و … به ازای هر مترمربع سالیانه تا سقف 4 متر برای هر شغل p 2 از 4 متر به بالا برای هر شغل p 10 3 نصب پلاکارد با مجوز شهرداری ورودی هر پلاکارد 10000 ریال روزانه هر متر 6000 ریال 4 دیوار نویسی با مجوز شهرداری ورودی 100000ریال روزانه هر مترمربع 50000 ریال 5 نصب داربست تبلیغاتی سطح شهر روزانه 000/15 ریال به ازای هر مترمربع 6 چادر نمایشگاه عرصه محصولات فرهنگی به ازای هر ماه P1× مساحت چادر 7 سازه نمایش خودرو روزانه هر سازه خودرو 000/250 8 بالن برا هر روز P ½×قطر بالن 9 تابلو بیلبرد 000/10 ریال برای هر مترمربع در روز 10 عوارض تابلوهای مشاغل خدماتی- پزشکان- وکلا ½P × مساحت تابلو به مترمربع = تابلو خدماتی سالیانه در پاسخ به شکایت مذکور، شهردار اراک و رییس شورای اسلامی شهر اراک طی لایحه واحدی به شماره های 40950 و 4070/90/ش- 1390/11/2 توضیح داده اند که: " 1- شورای اسلامی شهر اراک مستند به تبصره 1 ماده 50 « قانون مالیات بر ارزش افزوده» که صراحتاً وضع عوارض محلی به نفع شهرداری را در اختیار این شورا قرار داده است و با تکیه بر اختیارات حاصل از بند 16 ماده 71 و ماده 76 « قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375» برای سال 1390، عوارض تابلو و عوارض سالیانه بانکها و موسسات مالی و اعتباری را وضع کرده است که چون بانک شاکی نیز دارای تابلو و ساختمان در سطح شهر اراک می باشد لذا مشمول این قاعده شده است. از طرف دیگر مصوبات شورای اسلامی مستند به ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و … چون ظرف مدت 2 هفته از تاریخ ابلاغ « انتشار در روزنامه های محلی و …» مورد اعتراض قرار نگرفته لذا قطعی و لازم الاجرا بوده و بر همین اساس تصمیم کمیسیون ماده 77 دایر بر محکومیت بانک شاکی به پرداخت عوارضات موضوعه کاملاً صحیح و موجه بوده است و می باشد. توضیح این که نظر به بند 16 ماده 71 قانون موسوم به قانون شوراها، شورای اسلامی شهر اراک اختیار وضع عوارض محلی به نفع شهرداری را داشته و این اختیار قانونی با وضع و استمرار قانون موسوم به تجمیع عوارض نیز تقویت شده و در حال حاضر با تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 و نسخ صریح قانون موسوم به تجمیع عوارض، تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده اجازه وضع عوارض محلی به شورای اسلامی شهر را اعطا کرده است که شورا نیز به موجب تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری اراک برای سال 1390، عوارضاتی را در جدول شماره 21 برای ساختمان محل استقرار بانکها و موسسات مالی و اعتباری و به شرح جدول 41 عوارض تابلو را تدوین کرده که در مهلتهای مقرر قانونی اعتراضی به آن صورت نگرفته و با تایید استانداری و فرمانداری مربوط قطعیت یافته است. شایان توجه است که وکیل بانک پارسیان در ستون طرح شکایت دادخواست اشتباهاً تعرفه یاد شده را به عنوان عوارض کسب و پیشه بانکها و موسسات مالی ذکر کرده در حالی که عوارض مزبور، عوارض سالیانه است. 2- شایان توجه است که بانک شاکی به علت استنکاف از پرداخت عوارض فوق الذکر برای سنوات 1390/1/1 لغایت 1390/6/31 به مبلغ 500/427/100 ریال به شرح جدول محاسباتی پیوست، به کمیسیون ماده 77 معرفی که طی حکم شماره 170/ک/م/77-1390/8/5 به پرداخت مبلغ مزبور محکوم شد که ایشان در مقام اعتراض به رای یاد شده مبادرت به طرح شکایت در آن هیات کرده اند و این در حالی است که اعتراض به آرای کمیسیون ماده 77 می باید در شعب دیوان مستند به ماده 13 قانون دیوان رسیدگی شود. قابل ذکر است که سابقاً نیز پرونده کاملاً مشابهی تحت کلاسه 890510 در شعبه 28 دیوان طی دادنامه ای که تصویر آن پیوست می باشد شکایت بانک مزبور غیر ثابت تشخیص داده شده است. لذا مشخص است که آن دیوان نیز با رد شکایت شاکی نسبت به عوارضات موضوعه، تلویحاً رای کمیسیون ماده 77 و مصوبه شورای اسلامی شهر اراک در این خصوص را تایید کرده اند. 3- صرف نظر از مراتب فوق آنچه محرز و مسلم است این که شورای اسلامی بر مبنای اصول 100 و 103 قانون اساسی و به موجب قانون تشکیلات و وظایف و … موسوم به قانون شوراها به وجود آمده و یکی از رسالتهای این شورا همان گونه که در بند 16 ماده 71 آن قانون آمده وضع عوارض است و از سوی دیگر وجود شوراهای اسلامی در جریان نیل به هدف عدم تمرکز اداری و افزایش رفاه عمومی شهروندان با توجه به مقتضیات محلی از اصول بنیادین قانون اساسی و جزء مبانی حقوق عمومی علی الخصوص حقوق اداری است. لذا زمانی که شورا در حال اقدام بر اساس مکانیزم حقوقی و وجودی خود مطابق قانون عمل کرده و می نماید، نمی توان به دلیل این که ممکن است سود و منفعت خصوصی بانک یاد شده کاهش می یابد مصوبات شورا را قابل نقض دانست. 4- در خصوص مستندات پیوست دادخواست شاکی نیز قابل ذکر است: الف- رای شماره 344 هیات عمومی دیوان عدالت اداری از یک سو مربوط به عوارضات کسب و پیشه و مشاغل است و مربوط به عوارض ساختمان بانکها نیست و از سوی دیگر چون به منظور رسیدگی به مصوبه شورای اسلامی قایم شهر بوده و می باشد و در ذیل آن رای نیز الزام آور بودن آن برای شعب دیوان و سایر مراجع قضایی ذکر نشده و اساساً آرای وحدت رویه ای برای مراجع قضایی و دیوان لازم الرعایه هستند که با استنباطهای مختلف از مقررات واحدی، آرای متفاوتی صادر شده باشد که رای شماره 344 فاقد این ویژگی است و در مانحن فیه قابلیت استناد نداشته و ندارد. ب- در خصوص استناد وکیل شاکی به رای شماره 2 -1389/1/16 هیات عمومی دیوان عدالت اداری دایر بر این که شوراها حق وضع عوارض محلی دارند و فعالیت بانکها نوعاً محلی محسوب نمی شود نیز شایان ذکر است که: اولاً: هیچ صراحتی وجود ندارد که فعالیت بانکها را محلی ندانیم. ثانیاً: آنچه توسط شورای اسلامی شهر اراک به عنوان عوارض وضع شده، بر ساختمان بانک است و به هیچ وجه خدمات پولی و مالی بانک مد نظر نبوده بلکه بانک نیز مانند سایر اشخاص حقیقی و حقوقی می باید جهت بهبود شرایط عمومی شهر با تشخیص شورای شهر عوارض پرداخت نماید. ثالثاً: نظر به تجاری بودن فعالیت بانکها و در مقایسه با سایر اشخاص حقیقی و حقوقی، به طریق اولویت بانکها باید نسبت به ساختمان خود عوارض پرداخت نمایند. رابعاً: هیچ مستند قانونی وجود ندارد که بانکها را از پرداخت عوارض معاف بدانیم. خامساً: استفاده بانکها از تابلوهای تبلیغاتی منصوبه در معابر عمومی و سطح شهر که قطعاً منجر به شناخت بیشتر آن بانک و مراجعه بیشتر مردم و در نتیجه تحصیل سود بیشتر برای بانکها می باشد مستلزم پرداخت عوارض تابلو است. ج: در خصوص دادنامه شماره 241- 1390/6/7 هیات عمومی دیوان نیز قابل ذکر است که موضوع این دادنامه عوارض تابلو و مربوط به شهر گرکان است و این رای نیز قابلیت تسری به سایر عوارض و سایر شهرها را ندارد. 5- به پیوست تصویر دادنامه های شماره 900861- 1390/3/29 و 900860- 1390/3/29 هر دو صادر شده از شعبه 30 و تصویر دادنامه شماره 652- 1387/3/31 صادر شده از شعبه 28 دیوان عدالت اداری و تصویر دادنامه شماره 880284- 1388/5/27 صادر شده از شعبه سوم دادگاه عمومی حقوقی اراک که طی دادنامه شماره 881319- 1388/12/3 شعبه 7 دادگاه تجدیدنظر استان مرکزی تایید شده به عنوان نمونه آرای محاکم قضایی دایر بر رد شکایت در موضوعات مشابه و تایید تلویحی مصوبات شورای اسلامی شهر در خصوص عوارضات معترضٌ عنه به حضور تقدیم می شود. شایان ذکر است آراء مزبور به عنوان نمونه ارایه شده و آرای بیشتری نیز وجود دارد که عنداللزوم قابل ارایه خواهد بود و قاطبه آراء یاد شده حکایت از آن دارد که عرف قضایی و رویه جاری نیز وضع و وصول عوارض از بانکها را تایید کرده اند. لذا با عنایت به مراتب معروض و این که عملکرد شورای اسلامی شهر اراک و به تبع آن اقدام شهرداری ازطریق کمیسیون ماده 77 جهت وضع و وصول عوارض معترضٌ عنه کاملاً منطبق با مقررات قانونی و در جهت رعایت صرفه و صلاح همشهریان بوده است و از طرفی شکایت شاکی نیز به کیفیتی نمی باشد که مصوبات موضوعه را مخدوش نماید. خواهشمند است با رد شکایت شاکی و تایید وضع و وصول عوارضات موضوعه، این شهرداری را در احقاق حقوق شهروندان مساعدت و یاری فرمایید. " شورای اسلامی شهر اراک نیز عیناً همان لایحه جوابیه شهرداری با همان مطالب را به عنوان لایحه دفاعیه ارسال کرده است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت میکند.
رای هیات عمومی
الف- مطابق بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن از جمله وظایف شوراهای اسلامی شهرها است و حکم مقرر در تبصره ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، دلالت بر آن دارد که شوراهای اسلامی شهر برای تصویب عوارض محلی صلاحیت دارند، در نتیجه وضع عوارض کسب و پیشه در مورد بانکها که حوزه فعالیت آنها محلی نیست خارج از حدود صلاحیت شوراهای اسلامی شهر و مغایر قانون است. بنابراین تعرفه شماره 21 از مصوبه مورد شکایت با عنوان عوارض سالانه بانکها و موسسات مالی و اعتباری قرض الحسنه که با توجه به توضیحات بند مذکور عوارض کسب و پیشه تلقی می شود خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر اراک است و به استناد بند 2 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود. ب- با عنایت به استدلال مندرج در دادنامه های شماره 407-406 مورخ 1387/6/3 و شماره 241-1390/6/7 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، تعرفه شماره 41 از مصوبه مورد شکایت، در وضع و تعیین عوارض تابلو خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر اراک است و به استناد بند یک ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری- علی مبشری
