بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 336
تاریخ دادنامه: 14/5/1392
کلاسه پرونده: 89/527
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای مهدی به آبادی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه نود و پنجمین جلسه رسمی و علنی شورای اسلامی شهر گرگان که طی نامه شماره 3/27734/87- 26/3/1387 به شهرداری گرگان ابلاغ شده است.
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی، ابطال مصوبه نود و پنجمین جلسه رسمی و علنی شورای اسلامی شهر گرگان را که طی نامه شماره 3/27734/87- 1387/3/26 به شهرداری گرگان ابلاغ شده است، خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است: " سلام علیکم احتراماً در اجرای قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، به استحضار عالی می رساند، شورای اسلامی شهر گرگان در جلسه 95 رسمی و علنی خود در مورخ 1387/3/13 برابر درخواست شماره 9/11543- 1387/3/12 شهرداری گرگان طی شماره 8/27543- 1387/3/20 که برابر مصوبه 3/27734/87- 1387/3/26 به شهرداری گرگان ابلاغ شده است تصویب کردند، که از کلیه چکهای برگشتی در هر سال مالی 1درصد به عنوان کارمزد برای همان سال و در صورت عدم پرداخت در سالهای بعد، به ازای هر سال نیم درصد بـه عنوان خسارت تاخیر تادیه از مودی وصول شود، نظر بـه ایـن کـه اخذ مبالغ فوق الذکر تحت عنـوان کارمزد و یـا خسارت تاخیر تادیه خلاف قانون و شرع بوده و حتی تصویب آن خارج از اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر گرگان در تصویب آن بوده است، لذا به استناد موارد مشروح قانونی ذیل، تقاضای ابطال مصوبه مذکور را از تاریخ اجرا استدعا دارم. اولاً: به استناد نظریه شماره 3845- 1364/4/12 و مورخ 1367/10/14 و 1376/3/1 فقهای شورای نگهبان، مطالبه مازاد بر بدهی بدهکار به عنوان خسارت تاخیر تادیه چنانچه حضرت امام مدظله نیز صریحاً به این عبارت «آنچه به حساب دیرکرد تادیه بدهی گرفته می شود ربا و حرام است»، اعلام کرده اند، جایز نیست و احکام صادر شده بر این مبنی شرعی نمی باشد، مضاف بر این که به نظر شورای نگهبان که مطابق قانون اساسی وظیفه تطبیق مصوبات مجلس شورای اسلامی با قانون اساسی و شرع را بر عهده دارد، وصول خسارت تاخیر و تادیه خلاف موازین شرع است، لذا اگر در دعاوی چک خسارت تاخیر تادیه تجویز شده، بنا به مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام است که در مقام رفع اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان تصویب شده است، لذا در پرداخت خسارت تاخیر تادیه، اصل بر غیرشرعی بودن آن است، علی هذا به نظر می رسد مصوبه معترضٌ عنه که اشعار دارد که شهرداری گرگان راساً، مبالغی معین، به صورت اجباری تحت عنوان خسارت تاخیر تادیه، مازاد بر بدهی شهروندان اخذ گرداند، صرف نظر از این که خلاف قانون و خارج از اختیارات قانونی است، خلاف شرع نیز از این جهت می باشد. ثانیاً: با عنایت به مفاد اصول 36 و 37 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و مادتین 2 و 17 قانون مجازات اسلامی، تعیین انواع جرایم و تخلفات و میزان مجازات هر یک از آنها و همچنین تعیین مراجع ذی صلاح به منظور رسیدگی به جرایم و تخلفات مختلف ارتکابی و اعمال مجازات قانونی درباره مجرمان و متخلفان از وظایف اختصاصی و خاص قانونگذار است، لذا مصوبه مذکور که در واقع مبیّن تعیین اخذ جریمه تاخیر تادیه برای کلیه چکهای برگشتی در هر سال، مازاد بر اصل بدهی صادرکنندگان آن است، ورود در قلمرو وظایف و اختیارات قانونی و خاص مجلس شورای اسلامی بوده و یقیناً خلاف قانون و خارج از اختیارات قانونی آن شورا در تصویب آن است، مضاف بـر این کـه قانون اساسی دریافت هر گونه وجه از اشخاص را منوط به تدوین قانون و مقررات خاص در این زمینه می داند، که در این مورد بخصوص قانونگذار، مواد قانونی نیز تدوین کرده که مسیر و روال آن از طریق قوه قضاییه و صدور آراء از مراجع صالحه قضایی طی تشریفاتی خاص است که در حال حاضر در دادگاهها اعمال و محاسبه می شود، لذا شورای اسلامی شهر گرگان در یک اقدام تقنینی که در صلاحیت خاص مجلس نمایندگان منتخب مردم است، با تصویب مصوبه مورد بحث، مبادرت به وضع قانون و گام نهادن در فراتر از حدود اختیار مقام واضع به شرح فوق الاشاره کرده است. ثالثاً: قانونگذار در ماده 522 قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور مدنی و تبصره الحاقی به ماده 2 قانون صدور چک مصوب سال 1373، نحوه چگونگی اخذ خسارت تاخیر تادیه را مشخص و این امر را در صلاحیت خاص مرجع صالحه قضایی قرار داده است، در حالی که مصوبه معترضٌ عنه بدون توجه به این امر قانونی، برخلاف قانون و خارج از اختیارات قانونی محوله، بدون توجه به نص صریح قانون که در صورت تغییر فاحش شاخص قیمت سالانه از زمان سر رسید تا هنگام پرداخت، دادگاه بایستی با رعایت تناسب تغییر شاخص سالانه که توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تعیین می شود، خسارت را مشخص نماید، به شهرداری این اجازه را داده است که اولاً: خودسرانه خود را در جایگاه دادگاه و اجرای احکام فرض کرده و این وجه را راساً مطالبه و اخذ نماید. ثانیاً: در سال اول 1 درصد و در سالهای بعد نیم درصد از وجه چک برگشتی، به صورت یکسان و یکنواخت بابت کلیه چکهای برگشتی اخد نماید! که این موضوع را در قالب کارمزد نیز آورده است! در حالی که محاسبه و دستور اخذ هر گونه خسارتی بابت چک برگشتی در صلاحیت خاص مرجع صالحه قضایی بوده و این امر به هیچ عنوان در قالب، بابت کارمزد نیز نمی گنجد، چرا که خدمتی ارایه نمی شود تا بابت آن کارمزد دریافت شود، مضاف بر این که تاکید می شود، صدور مصوبه جهت اخذ کارمزد و جریمه تاخیر و تادیه، در صلاحیت قانونی شوراها نیز نیست. ریاست دیوان عدالت اداری، با توجه به عرایض قانونی فوق الذکر و با عنایت به دادنامه مشابه به شماره 1477 الی 1481 مـورخ 1386/12/12 هیات عمومی دیوان عدالت اداری کـه در شمـاره 18522 روزنامـه رسمی کشور نیزانتشار یافته و مبین ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر یزد درخصوص اخذ مبالغی تحت عنوان جریمه تاخیر و تادیه در پرداخت عوارض و وصول آن است، استدعای ابطال مصوبه شماره 3/27734/87- 1387/3/26 شورای اسلامی شهر گرگان که در جلسه 95 رسمی و علنی در مورخ 1387/3/13 طی شماره 8/27546/86- 1387/3/20 مصوب و به شهرداری جهت اجرا ابلاغ شده و مبنی بر اخذ کارمزد و خسارت تاخیر و تادیه از چکهای برگشتی شهروندان است و خلاف قانون و شرع و خارج از اختیارات قانونی آن مرجع در تصویب آن بوده را، در اجرای اصل 105 و قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ماده 1 و بند 1 ماده 19 و قسمت اخیر ماده 20 و ماده 41 و 42 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1385 از تاریخ اجرا استدعا دارم." متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است: " شهردار محترم گرگان با سلام بازگشت به نامه شماره 9/11543-1387/3/12 شهرداری، در خصوص مصوبه شماره 3/24288/86- 1386/9/4 مربوط به اخذ کارمزد از مودیان بابت هزینه مصروفه برای چکهای برگشتی و درخواست اصلاح بند 1 مصوبه مذکور که به کمیسیون اداری، مالی و بودجه ارجاع که پس از دریافت گزارش آن کمیسیون در مورخ 1387/3/13 موضوع در دستور نود و پنجمین جلسه رسمی و علنی این شورا به شماره 8/27543/86- 1387/3/20 قرار گرفت که پس از طرح در جلسه پیشنهاد شهرداری به شرح ذیل مصوب گردید. « کلیه چکهای برگشتی در هر سال مالی یک درصد به عنوان کارمزد برای همان سال و در صورت عدم پرداخت در سالهای بعد، به ازای هر سال، نیم درصد به عنوان خسارت تاخیر تادیه از مودی وصول گردد» ضمناً مصوبه فوق « در اجرای ماده 85 و 93 قانون شوراها» پس از مهلت قانونی قابل اجرا می باشد.- رییس شورای اسلامی شهر گرگان " در پاسخ به شکایت مذکور، شهرداری گرگان به موجب لایحه شماره 9/9777- 1390/2/28 توضیح داده است که: " 1- یکی از شرایط اصلی و اساسی در طرح هر نوع شکایت و دعوا داشتن سمت شاکی است کما این که در چندین ماده از مواد قانونی آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به این مهم توجه شده است از جمله ماده 5 و بند الف و پ ماده 20 آیین دادرسی دیوان عدالت اداری آمده است که شاکی باید در طرح شکایت در دیوان عدالت سمت داشته باشد و در صورت عدم احراز سمت شکایت ایشان قابل ایراد و رد است شاکی در پرونده حاضر هیچ دلیلی مبنی بر داشتن سمت ارایه نکرده است و اساساً ایشان دارای شخصیتی در شهر گرگان است که بنا به دلایل واهی و برای هر شخصی اعم از این که دارای حق باشد یا نباشد طرح شکایت می نماید و تمام قضات شهر گرگان شخصیت ایشان را شناخته و اگر از وضعیت ایشان از دادستان و یا رییس دادگاههای حقوقی گرگان و استان استعلام به عمل آید دقیقاً این موضوع را تایید می نمایند و جهت تایید این ادعا نیز در هیات عمومی دیوان در یک تاریخ 4 فقره شکایت علیه شهرداری و شورای اسلامی شهر تحت کلاسه 53828- 53855 و 53857 به تاریخ 1389/8/3 و کلاسه فوق مطرح کرده است که در هیچ یک از پرونده ها ایشان سمت در طرح شکایت ندارد و یکی از علتهای طرح شکایت ایشان چون کمیسیون ماده صد مستقر در شهرداری برای ساخت و ساز بدون پروانه ایشان در حریم شهر، رای تخریب صادر کرده است پرونده های متعددی علیه شهرداری در محاکم حقوقی و دیوان عدالت اداری مطرح کرده که در هیچ یک از آنها شخصاً ذی نفع نبوده و هیچ سمتی در طرح شکایت نداشته است، بنابراین از قضات هیات به دلیل نداشتن سمت درخواست رد شکایت شاکی را دارد. 2- اما در خصوص موضوع شکایت به عرض قضات هیات می رساند بعد از این که اشخاص در اجرای ماده 77 قانون شهرداری عوارض و یا دیون خود را تقسیط و بابت آن چک به شهرداری می پردازند در صورتی که پس از مراجعه به بانک محال علیه چک مذکور فاقد موجودی باشد شهرداری ناگزیر جهت وصول حقوق قانونی خود از طریق مراجع قضایی اقدام می نماید و در این راستا شهرداری جهت طرح دعوا هزینه هایی از جمله ابطال هزینه تمبر و دادرسی و حق الوکاله وکیل و … انجام می دهد که در جهت پوشش و جبران این هزینه ها پیشنهادی به شورای اسلامی شهر داده است که شورای اسلامی شهر آن را تصویب و در اجرای ماده 83 قانون شوراها فرمانداری نیز آن را تایید کرده و در مواعد مقرر مورد اعتراض هیچ مرجعی واقع نشده است و در قانون خصوصاً ماده قانون مرقوم آمده است مصوبات شورای اسلامی شهر پس از گذشت دو هفته قطعی و لازم الاجراست و فقط وزیر کشور حق ابطال آن را دارد و طرح شکایت در آن هیات نیز مستلزم داشتن سمت بوده و شاکی فاقد آن است. نکته دیگر این که مبلغ مورد اعتراض فقط از چکهایی اخذ می شود که پس از طرح دعوا و انجام هزینه توسط شهرداری و قبل از این که پرونده منتج به صدور رای شد و هزینه های مصروفه در قالب مصوبه مذکور از مودیان اخذ می شود چون اگر بعد از طرح دعوا و انجام هزینه توسط شهرداری پرونده منتج به رای شود قاضی صادرکننده رای در انتهای رای هزینه های انجام شده شهرداری را قید و مودی مکلف است برابر رای صادر شده نسبت به پرداخت آن اقدام نماید لیکن تعدادی از پرونده ها قبل از این که منتج به رای شود با ارسال اخطاریه از طرف دادگاه به درب منازل مودیان به شهرداری مراجعه و نسبت به پرداخت آن اقدام می نمایند در این حالت مصوبه فوق اجرا شده و هزینه های انجام شده در قالب مصوبه اخذ خواهد شد. البته نحوه نگارش پیشنهاد و مصوبه نیاز به اصلاحاتی دارد که قطعاً این امر صورت خواهد گرفت. لذا با توجه به مراتب فوق به نظر می رسد قضات آن هیات نیز با شهرداری و شورای اسلامی شهر همسو بوده که مودیانی که شهرداری برای آنها هزینه می نماید تا نسبت به اخذ عوارض تعیین شده که قانوناً می بایست نقداً پرداخت نماید تقسیط می نمایند و آن هم در موعد مقرر پرداخت نمی نمایند این هزینه های انجام شده اخذ شود و اگر غیر از این باشد به کسانی که نسبت به شهرداری بدحسابی کرده و شهرداری جهت وصول حقوق قانونی خود هزینه کرده جایزه بدحسابی می دهیم که چرا که اصل حقوق شهرداری وصول نشده چون هزینه های انجام شده بابت تمبر و حق الوکاله از حقوق بیت المال هدر خواهد رفت بنابراین با توجه بـه مراتب فوق و به دلیل واهی بودن شکایت شاکی خصوصاً عدم وجود سمت درخواست رد شکایت را دارد." رییس شورای اسلامی شهر گرگان به موجب لایحه شماره 89/527-1390/3/17، پاسخ شماره 9/9777- 1390/3/28 شهردار گرگان را پاسخ شورای اسلامی شهر گرگان نیز اعلام می کند. در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مصوبه مورد اعتراض با شرع مقدس اسلام سوابق در اجرای ماده 41 قانون دیوان عدالت اداری به شورای نگهبان قانون اساسی ارسال می شود قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 41988/30/90- 1390/1/24 پاسخ می دهد که: " موضوع مصوبه جلسه 95 مورخ 1387/3/30 به شماره 8/27543/86 شورای اسلامی شهر گرگان، در جلسه مورخ 1390/1/24 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و مصوبه مذکور خلاف موازین شرع شناخته نشد. " هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت میکند.
رای هیات عمومی
اولاً: با توجه به حدود وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی شهر به شرح مقرر در ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات و الحاقات بعدی، مصوبه مورد اعتراض در باب تجویز اخذ کارمزد و خسارت تاخیر تادیه، از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر گرگان خارج است. ثانیاً: مقنن در مواد 77 و 100 و تبصره های ذیل آن از قانون شهرداری حسب مـورد پرداخت عوارض و جریمه را پیش بینی کـرده است و مقررات مـذکور متضمن حکمی مبنی بـر اخـذ خسارت تاخیر تادیه و کارمزد مازاد بر جریمه یا عوارض تعیین شده نیست. بنابراین مصوبه مورد اعتراض که متضمن اخذ کارمزد و جریمه تاخیر تادیه برای چکهای برگشتی است،با قانون مخالفت دارد و به استناد بند 1 ماده 19 و ماده 20 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب ابطال می شود.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری- محمدجعفر منتظری
