بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 232
تاریخ دادنامه: 10/4/1392
کلاسه پرونده: 90/951
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای جعفر خوشرویی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 4/14407- 27/2/1390 مدیر آموزش و پرورش شهرستان مهاباد
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی، ابطال بخشنامه شماره 4/14407- 1390/2/27 مدیر آموزش و پرورش شهرستان مهاباد را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است: " احتراماً، این جانب جعفر خوشرویی که در حوزه مدیریت آموزش و پرورش شهرستان مهاباد مشغول به خدمت هستم به استحضار می رساند: مدیریت آموزش و پرورش شهرستان مهاباد در تاریخ 1390/2/27 مبادرت به صدور بخشنامه ای به شماره 4/14407- 1390/2/27 کرده است که اداره مذکور طبق آن از صدور گواهیهای تعهد حسابداری جهت ضمانت کارمندان حوزه خود برای عموم افراد استنکاف می نماید و صدور آن را منحصراً برای افراد درجه یک خانواده کارمندان و همکاران برای یکدیگر مجاز می داند که صدور بخشنامه مذکور خلاف قانون است. این جانب با توجه به عرایض فوق و با استناد به قسمت دوم اصل یکصد و هفتادم قانون اساسی و بند 1 ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری و بنا به دلایل و مستندات ذیل تقاضای ابطال بخشنامه مذکور را از آن مقام خواستارم: 1- با توجه به اصل آزادی قراردادها، افراد در انعقاد قراردادهای دو یا چند جانبه آزاد هستند و کسی نمی تواند در این باره هیچ گونه محدودیتی را بر اراده انسان تحمیل کند. به عبارت دیگر هر کس می تواند به اراده خود تعهدات و قراردادهای الزام آوری را که از لحاظ قانون قابل اجراست و ضمانت اجرایی دارد قبول کند یا از قبول آن امتناع کند. این اصل بـه عنوان بخشی از اصل حاکمیت در حقوق ایران به وسیله ( ماده 10 قانون مدنی) پذیرفته شده است. پس جز در مواردی که قانون مانعی در راه نفوذ قرارداد ایجاد کرده است اراده اشخاص، حاکم بر سرنوشت پیمانهای آنهاست و آزادی قصد و اراده را باید به عنوان اصل پذیرفت. 2- قرارداد با توافق واقع می شود و اصل در عقود و قراردادها رضایی بودن آنهاست ( ماده 191 قانون مدنی) و مطابق ( ماده 190 قانون مدنی) قصد و رضای طرفین و مشروعیت، از شرایط اساسی صحت عقود و معاملات است و هیچ کس نمی تواند خللی در آن ایجاد کند، بدیهی است هنگامی که کارمندی جهت دریافت تعهد حسابداری برای ضمانت فرد دیگری به اداره مراجعه می نماید، مبین قصد و اراده آن فرد است نه در اثر اکراه. 3- با توجه به قاعده تسلیط: « الناس مسلطون علی اموالهم»، هر کس هر طور که خواست می تواند در مورد مال و دارایی خود تصمیم بگیرد و به لحاظ این که حقوق کارمندان هم جزء دارایی آنها محسوب می شود کارمندان به وسیله حقوق ماهانه خود که جزو اموال آنان است می توانند ذمه دیگران را بر عهده بگیرند. 4- عقد ضمان از عقود معینه است، لذا در قانون عنوان معین دارد ( ماده 684 قانون مدنی) و قانونگذار به لحاظ اهمیت و کثرت استعمال در عرف شرایط و آثار آن را معین کرده است. اینک با توجه به دلایل و مستندات فوق تقاضای ابطال بخشنامه فوق را از آن مقام خواستارم." در پاسخ به اخطار رفع نقصی که از سوی اداره کل هیات عمومی در اجرای ماده 38 قانون دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره 5801575- 1390/11/26 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده اعلام کرده است که: " 1- مبنای حقوقی اهلیت تمتع، انسان بودن است. همین که وجود شخصیت در انسان شکل گرفت و آدمی پا به عرصه زندگی گذاشت، توانایی دارا شدن حقوق را کسب می کند (ماده 965 قانون) اما مبنای « اهلیت استیفا» داشتن قدرت تمیز و درک است ( ماده 958 قانون مدنی) زیرا اراده انشایی که برای انجام دادن اعمال حقوقی لازم و ضروری است فقط در اشخاص دارای تمیز موجود است، حال اگر تمییز شخصی کامل و کافی باشد، اهلیت او نیز کامل خواهد شد. مانند انسان رشیدی که دارای درک تمییز کامل است وخوب را از بد و سود را از زیان تشخیص می دهد. بنابراین وقتی که قانون اهلیت استیفا را برای افراد به رسمیت شناخته است دیگر لزومی ندارد که چنین بخشنامه ای صادر شود و صدور آن وجه قانونی نداشته است و ممانعت از استیفای حق محسوب می شود. 2- از آن جا که افراد در انعقاد عقد و قراردادهای خود آزادند و این قراردادها به امور شخصی افراد مربوط می شود صدور بخشنامه مورد شکایت اقدامی است در جهت سلب آزادی افراد در امور شخصی مربوط به آنها و تعرض به حقوق آنان در « اصل بیست و دوم قانون اساسی» محسوب می شود (ماده 570 قانون مجازات اسلامی). 3- با توجه به اصل حاکمیت قانون مقامات اداری مکلف هستند همواره در تصمیماتی که می گیرند قوانین و مقررات را رعایت کنند و از آن جا که قوانین و مقررات کشورمان با توجه به « اصل 4 قانون اساسی»، بر اساس موازین اسلامی و بخشنامه مورد شکایت مختل کننده عقد ضمان که یکی از اعمال حقوقی شرعی است، لذا صدور آن وجاهت قانونی نداشته و مستند و مدلول به هیچ قانونی نیست و اعمال نظر شخصی بیش نیست. " متعاقباً شاکی به موجب لایحه هایی که به شماره های 5801733- 1390/2/16 و 5801809- 1390/12/24 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده توضیح داده است که: " احتراماً این جانب جعفر خوشرویی با توجه به دلایل و مواد مستند در دادخواست ارایه شده، ابطال بخشنامه شماره 4/14407- 1390/2/27 صادر شده از مدیریت آموزش و پرورش شهرستان مهاباد را با استناد به (اصل بیست و دوم و چهارم قانون اساسی و مواد 576 و 570 قانون مجازات اسلامی و 958 قانون مدنی و حکم شرعی صادر شده از شهید اول) به شرح ذیل تصریح می نمایم: 1- مستنداً به ماده (958 قانون مدنی): « هر انسان متمتع از حقوق مدنی خواهد بود لیکن هیچ کس نمی تواند حقوق خود را اجرا کند مگر این که برای این امر اهلیت قانونی داشته باشد» و مبنای اهلیت قانونی، داشتن قدرک درک و تمیز است، بنابراین وقتی که قانون اهلیت استیفا را برای افرادی که دارای قدرک درک و تمیز هستند به رسمیت شناخته است صدور بخشنامه مذکور وجاهت قانونی نداشته است و ممانعت از استیفای حق محسوب می شود. 2- در ( اصل بیست و دوم قانون اساسی) حقوق اشخاص از تعرض مصون شده است مگر در مواردی که قانون تجویز کند و بر اساس این اصل صدور بخشنامه مذکور تعرض به حقوق اشخاص محسوب شده است و هیچ مجوز قانونی ندارد. 3- نظر به صراحت ماده (576 قانون مجازات اسلامی) صاحب منصبان و مستخدمان و ماموران دولتی در هر مرتبه و مقامی که باشند، نباید از اجرای قوانین مملکتی جلوگیری نمایند. 4- با توجه به « اصل حاکمیت قانون» مقامات اداری مکلف هستند همواره در تصمیماتی که می گیرند قوانین و مقررات را رعایت کنند و ماموران و مقامات اداری حق ندارند برخلاف این اصل عمل کرده حقوق و آزادی افراد را تضییع نمایند. لذا بخشنامه مذکور برخلاف این اصل، مستند و مدلول به هیچ قانونی نیست و صدور آن وجاهت قانونی نداشته است و اعمال نظر شخصی بیش نیست. 5- بنا بر حکم شرعی « و هو التعهد بالمال من البری» صادر شده از فقیه و شارع نامدار ( شهید اول)، عقد ضمان یکی از اعمال حقوقی شرعی است و شارع شرایط و آثار آن را معین کرده است و چون بخشنامه مورد شکایت مانع و محدود کننده عقد ضمان است لذا برخلاف موازین شرعی صادر شده و باطل است." شاکی در خصوص ادعای مغایرت بخشنامه مورد اعتراض با شرع به موجب لایحه ای که به شماره 156- 1391/2/13 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده توضیح داده است که: " بنا بر حکم شرعی صادر شده از فقیه و شارع برجسته ( محمد ابن جمال الدین مکی عاملی مشهور به شهید اول): « و هو التعهد بالمال من البرء و یشترط کماله، و لا یشترط علمه بالمستحق و لاالغریم بل تمییزهما» « ضمان آن است که کسی که بدهکار نیست مال را بر عهده بگیرد و ضامن باید کامل باشد. در ضمان لازم نیست که ضامن مستحق مال یا بدهکار را بشناسد، بلکه تنها تمییز آن دو کافی است»، عقد ضمان یکی از اعمال حقوقی شرعی است و شارع شرایط و آثار آن را معین کرده است و چون بخشنامه مورد شکایت مانع و محدود کننده عقد ضمان است لذا برخلاف شرع صادر شده و باطل است. " متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است: " بسمه تعالی از: مدیریت آموزش و پرورش شهرستان مهاباد به: کلیه شعب مدیریت مدارس شهر و مجتمعهای آموزشی و پرورشی، کانونهای فجر و کوثر، سالنهای ورزشی فروشگاه مصرف، کانون بازنشستگان و نمایندگی شهر خلیفان با سلام: احتراماً به اطلاع کلیه همکاران گرامی می رساند که برابر مصوبه کمیته برنامه ریزی مدیریت آموزش و پرورش مهاباد از تاریخ 1390/3/1 صدور تعهدات حسابداری صرفاً برای بستگان درجه یک شامل ( پدر، مادر، همسر، فرزندان، خواهر و برادر) و همکاران فرهنگی برای یکدیگر امکان پذیر خواهد بود. – معاون مدیرکل و مدیر آموزش و پرورش مهاباد " در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر آموزش و پرورش شهرستان مهاباد به موجب لایحه شماره 10407/292718/2927- 1391/2/27 توضیح داده است که: " 1- بخشنامه شماره 4/14407- 1390/2/27 صادر شده از این مدیریت در راستای بخشنامه شماره 7570/4/551- 1385/12/14 صادر شده از اداره کل آموزش و پرورش استان آذربایجان غربی صادر شده است. 2- شاکی در بند یک دادخواست تقدیمی با استناد به اصل آزادی قراردادها و ماده 10 قانون مدنی بخشنامه مذکور را خلاف قانون و ناقض آزادی طرفین قرارداد عنوان کرده است. در حالی که گواهی کسر حقوق انعقاد قرارداد بین اداره آموزش و پرورش و بانک یا موسسه اعطا کننده تسهیلات بوده و با امضای آن توسط بالاترین مقام منطقه رسمیت می یابد لذا اداره آموزش و پرورش با استناد به همین اصل و ماده مذکور در این بند به عنوان یکی از طرفین قرارداد می تواند برای انعقاد قرارداد شرایط معینی را عنوان کند. 3- تعهد حسابداری ( گواهی کسر حقوق) سازمان یا موسسه دولتی را ملزم می کند در صورت عدم پرداخت اقساط از طرف وام گیرنده، به محض دریافت اخطار کتبی از طرف بانک یا موسسه اعطا کننده تسهیلات از حقوق و مزایای متعهد کسر و در وجه بانک واریز شود و با توجه به محدود بودن حقوق و مزایای دریافتی پرسنل و ماده 96 قانون اجرای احکام مدنی واضع است که تعداد تعهدات حسابداری صادر شده باید محدود باشد تا در صورت لزوم ادارات بتوانند به تعهدات خویش به بانک عمل کنند. 4- خواهان با استناد به جمله شارع جلیل القدر شهید اول ( و هو التعهد بالمال من البریء) بخشنامه صادر شده از این مدیریت را برخلاف موازین شرعی و محدود کننده عقد ضمان دانسته اما عقد ضمان عقدی است که یک طرف آن ضامن و طرف دیگر مضمون له و برابر ماده 698 قانون مدنی بعد از این که ضمان به طور صحیح واقع شد ذمه مضمون عنه بری و ذمه ضامن به مضمون له مشغول می شود. در حالی که در تعهد حسابداری ( گواهی کسر حقوق) یک طرف اصلی قرارداد منعقده اداره پرداخت کننده حقوق و مزایا است که با امضای تعهد حسابداری نسبت به بانک متعهد می شود در صورتی که نمی توان اداره مذکور را ضامن، مضمون له و یا مضمون عنه نامید. 5- بانکها و موسسات مالی یکی از شرایط اعطای تسهیلات را ضامن کارمند ( تعهد حسابداری) قرار داده اند و عدم صدور تعهد حسابداری توسط بسیاری از ادارات موجب مراجعه های فراوان متقاضیان دریافت تسهیلات به همکاران فرهنگی شده و این امر مشکلات و دغدغه های فراوانی برای همکاران فرهنگی به وجود آورده است لذا محدود کردن صدور تعهد حسابداری برای بستگان درجه اول و همکاران فرهنگی برای یکدیگر تا حدی زیادی موجب آرامش خاطر همکاران است. 6- حسابداری مدیریت آموزش و پرورش شهرستان مهاباد ماهیانه بیش از 400 مورد اخطاریه از بانکها جهت کسر حقوق همکاران دریافت می کند که این امر بر روند کار معلمان تاثیر منفی داشته است و موجب پایین آمدن کیفیت آموزش و ارتقای نوجوانان و جوانان خواهد شد. در پایان با توجه به موارد فوق الذکر، این مدیریت صدور بخشنامه 4/14407- 1390/2/27 را قانونی و در حدود صلاحیت خود و در راستای آرامش خاطر همکاران فرهنگی می داند." در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مصوبه مورد اعتراض با شرع مقدس اسلام، سوابق در اجرای ماده 41 قانون دیوان عدالت اداری به شورای نگهبان قانون اساسی ارسال می شود. قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 46799/30/91- 1391/3/2 اعلام کرده است که: " مفاد بخشنامه ایجاد تعهد برای « حسابداری مربوط» است و به هیچ وجه تعهد اشخاص را بی ارزش نمی نماید و با تعریف حقیقت ضمان نیز منافات ندارد، بنابراین بخشنامه مورد شکایت خلاف موازین شرع شناخته نشد. " هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت میکند.
رای هیات عمومی
الف: نظر به این که به موجب نامه شماره 46799/30/91- 1391/3/2 قایم مقام محترم دبیر شورای نگهبان، بخشنامه مورد شکایت توسط فقهای شورای نگهبان خلاف موازین شرع تشخیص نشده است، بنابراین در اجرای ماده 41 قانون دیوان عدالت اداری موجبی جهت ابطال بخشنامه از بُعد شرعی وجود ندارد. ب: با توجه به این که انجام تعهد حسابداری مبنی بر صدور گواهی کسر حقوق برای کارمند ناشی از وظایف اداری مربوط که به موجب مقررات تعیین شده باشد، نیست، بلکه مبتنی بر قبول تعهد پرداخت از جانب کارمند به بانک طلبکار از محل وجوه استحقاقی کارمند توسط حسابداری است و دلایل شاکی و مستندات قانونی ابرازی مشارالیه نیز دلالتی بر مغایرت بخشنامه با موازین قانون ندارد، بنابراین قابل ابطال تشخیص داده نشد.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری- محمدجعفر منتظری
