شماره دادنامه: 112- 139
تاریخ دادنامه: 23/2/1392
کلاسه پرونده: 90/534- 91/33
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: 1- دیوان محاسبات کشور 2- سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: 1- ابطال بخشنامه شماره 530/134161- 23/12/1388 معاون وزیر نیرو در امور تحقیقات و منابع انسانی
2- ابطال بند 2 بخشنامه شماره 100/50/14942- 19/2/1389 وزیر نیرو
گردش کار: معاون حقوقی، مجلس و تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور به موجب شکایت نامه شماره 1112/20000- 1390/2/11 اعلام کرده است که: " احتراماً، در خصوص بند (2) بخشنامه شماره 100/50/14942- 1389/2/19، بخشنامه شماره 530/134161- 1388/12/23 وزارت نیرو مقرر داشته فوق العاده کشیک کاری در احکام کارگزینی کارمندان صنعت آب و برق لحاظ و معادل 30/1 مجموع امتیازات شغلی، فردی و فوق العاده جذب است و کشیک کاری در هر ماه از 10 کشیک تجاوز ننماید مع الوصف از آن جا که: 1- به موجب ماده (78) قانون مدیریت خدمات کشوری « در دستگاههای مشمول این قانون کلیه مبانی پرداخت خارج از ضوابط و مقررات این فصل به استثنای پرداختهای قانونی که در زمان بازنشسته شدن یا از کارافتادگی و یا فوت پرداخت می شود و همچنین برنامه کمکهای رفاهی که به عنوان یارانه مستقیم در ازای خدماتی نظیر سرویس رفت و آمد، سلف سرویس، مهد کودک و یا سایر موارد پرداخت می شود، با اجرای این قانون لغو می گردد. تبصره: در صورتی که با اجرای این فصل، حقوق ثابت و فوق العاده های مشمول کسور بازنشستگی هر یک از کارمندان که به موجب قوانین و مقررات قبلی دریافت می کردند کاهش یابد، تا میزان دریافتی قبلی، تفاوت تطبیق دریافت خواهند کرد و این تفاوت تطبیق ضمن درج در حکم حقوقی با ارتقاهای بعدی مستهلک می شود. این تفاوت تطبیق در محاسبه حقوق بازنشستگی یا وظیفه نیز منظور می شود.» 2- بر اساس حکم ماده (127) قانون معنون « کلیه قوانین و مقررات عام و خاص به جز قانون بازنشستگی پیش از موعد کارکنان دولت مصوب 1386/6/5 مجلس شورای اسلامی مغایر با این قانون از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون لغو می شود.» لذا بنا به مراتب فوق و احصاء فوق العاده های قابل پرداخت درماده (68) قانون مذکور، بند (2) بخشنامه مزبور از حیث برقراری فوق العاده کشیک کاری در احکام کارگزینی کارمندان صنعت آب و برق مغایر قانون ارزیابی می شود. علی هذا در اجرای مواد (19) و (20) قانون دیوان عدالت اداری، ابطال بخش دوم بخشنامه مبحوث فیه از زمان تصویب مورد استدعاست." قایم مقام رییس سازمان بازرسی کل کشور و رییس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون در سازمان مذکور، به موجب شکایت نامه شماره 92208- 1390/5/26 اعلام کرده است که: " احتراماً، بخشنامه شماره 100/50/14942- 1389/2/19 وزیر نیرو راجع به لحاظ فوق العاده کشیک کاری در احکام کارگزینی به کارکنان وزارت نیرو از جهت انطباق با قانون، در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه به شرح ذیل ایفاد می شود. مفاد بخشنامه مذکور حاکی است: « در اجرای بخشنامه شماره 142537/200- 1388/12/24 معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور، بدین وسیله موافقت می شود از تاریخ 1388/1/1 حقوق و مزایای کارمندان صنعت آب و برق به شرح زیر محاسبه و پرداخت شود. 1- بخشنامه شماره 100/50/81845- 25/7/88 کماکان به قوت خود باقی است و مبالغ پرداختی ناشی از آن به کارمندان قطعی تلقی شود. 2- بخشنامه شماره 530/134161- 1388/12/23 با رعایت موارد زیر اقدام شود: الف: فوق العاده کشیک کاری موضوع بند 6 دستورالعمل اجرایی شماره 80538/100- 1386/6/20 معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی ریاست جمهوری در احکام کارگزینی کارمندان لحاظ شود. ب: فوق العاده کشیک کاری برای یک کشیک کاری کامل، معادل 30/1 مجموعه امتیازات شغلی، فردی و فوق العاده جذب است. ج: حداکثر کشیک کاری هر نفر در یک ماه نباید از 10 کشیک کاری تجاوز نماید. 3- بخشنامه شماره 530/134182 – 1388/12/23 به استناد مصوبه شماره 1/14593/200- 1388/2/21 معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی ریاست جمهوری کماکان به قوت خود باقی است. 4- فوق العاده اضافه کار، هزینه سفر، حق التحقیق، حق التدریس، حق الترجمه و حق التالیف، بر اساس ساز و کار قانون مورد عمل و در حد اعتبارات مصوبه قابل پرداخت است. 5- مسوولیت اجرای صحیح مفاد این بخشنامه و همچنین ارایه راهکارهای اجرایی به عهده معاونت تحقیقات و منابع انسانی است». از آن جا که ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 مبادرت به احصاء انواع فوق العاده های قابل پرداخت به کارکنان کرده است و ماده (78) قانون موصوف و تبصره آن تصریح داشته است « در دستگاههای مشمول این قانون کلیه مبانی پرداخت خارج از ضوابط و مقررات این فصل به استثنای پرداختهای قانونی که در زمان بازنشسته شدن یا از کارافتادگی و یا فوت پرداخت می شود و همچنین برنامه کمکهای رفاهی که به عنوان یارانه مستقیم در ازای خدماتی نظیر سرویس رفت و آمد، سلف سرویس، مهد کودک و سایر موارد پرداخت می شود، با اجرای این قانون لغو می شود. تبصره: در صورتی که با اجرای این فصل، حقوق ثابت و فوق العاده های مشمول کسور بازنشستگی هر یک از کارمندان که به موجب قوانین و مقررات قبلی دریافت می کردند کاهش یابد، تا میزان دریافتی قبلی، تفاوت تطبیق دریافت خواهند کرد و این تفاوت تطبیق ضمن درج در حکم حقوقی با ارتقاهای بعدی مستهلک می شود. این تفاوت تطبیق در محاسبه حقوق بازنشستگی یا وظیفه نیز منظور می شود». در ماده (8) آیین نامه فوق العاده سختی شرایط محیط کار و نوبت کاری موضوع بندهای (خ) و (د) ماده (39) قانون استخدام کشوری هم بیان شده است، « مستخدمینی که به صورت غیرمنظم و بر حسب نوبت به صورت کشیک یا عناوین مشابه آن در هر یک از حالات زمانی فوق عهده دار انجام مسوولیتهایی باشند مشمول این آیین نامه نبوده و با رعایت مقررات مربوط از فوق العاده اضافه کار ساعتی برخوردار خواهند بود». لذا بخشنامه شماره 100/50/14942 – 1389/2/19 که در آن پرداخت فوق العاده کشیک کاری برای کارکنان وزارت نیرو از تاریخ 1387/12/1 اجازه داده شده، با قوانین موضوعه در تعارض است. بعلاوه در صدر بخشنامه مذکور، به بخشنامه شماره 142537/200- 1388/12/24 معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور استناد شده، حال آن کـه در ایـن بخشنامه نیز هیـچ اشاره ای بـه چنین فـوق العاده ای نشده و در بنـد (7) آن تنهـا« فوق العاده اضافه کار، هزینه سفر و ماموریت، حق التحقیق، حق التدریس، حق الترجمه و حق التالیف) احصاء شده و ذکری از فوق العاده کشیک کاری نشده است. ضمن آن که در بند (10) این بخشنامه هم تصریح شده است «پرداخت هر گونه وجهی بابت حقوق و مزایا خارج از مفاد این بخشنامه به مشمولان آن ممنوع است». بنا به مراتب و در اجرای تبصره 2 بند د ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور شایسته است دستور فرمایید خارج از نوبت، ابطال بخشنامه مذکور در دستور کار هیات عمومی دیوان قرار گیرد و نتیجه تصمیمات نیز به این سازمان اعلام شود. ضمناً تصویری از پاسخ وزیر نیرو جهت بهره برداری ارسال می شود." متعاقباً مدیرکل دفتر حقوقی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور در نامه شماره 124570 – 1390/7/16 تاکید کرده است که بند (2) بخشنامه مذکور در خصوص فوق العاده کشیک کاری، مغایر با قانون تشخیص شده و ابطال آن مورد درخواست است. متن بخشنامه شماره 530/134161- 1388/12/23 معاون وزیر نیرو در امور تحقیقات و منابع انسانی به قرار زیر است: " شرکتهای مادر تخصصی و مراکز آموزشی و پژوهشی وابسته به استناد بند6 دستورالعمل اجرایی شماره 80538/100- 1386/6/20 معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی ریاست جمهوری و بر اساس تفاهمات فی مابین با معاونت مزبور ( موضوع صورت جلسات مورخ 1388/7/18 و 1388/11/5) و تبصره ذیل ماده 78 قانون مدیریت خدمات کشوری، بدین وسیله موافقت می گردد به منظور وحدت رویه از تاریخ 1387/12/1 مبلغ فوق العاده کشیک کاری با رعایت ضوابط و مقررات ذی ربط در احکام کارگزینی کارمندان لحاظ گردد.- معاون وزیر در امور تحقیقات و منابع " متن بخشنامه شماره 100/50/14942- 1389/2/19 وزیر نیرو به قرار زیر است: " شرکتهای مادر تخصصی و مراکز آموزشی و پژوهشی وابسته در اجرای بخشنامه شماره 142537/200- 1388/12/24 معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور، بدین وسیله موافقت می شود از تاریخ 1388/1/1 حقوق و مزایای کارمندان صنعت آب و برق به شرح زیر محاسبه و پرداخت شود: 1- بخشنامه شماره 100/50/81845- 1388/7/25 کماکان به قوت خود باقی است و مبالغ پرداختی ناشی از آن به کارمندان قطعی تلقی شود. 2- بخشنامه شماره 530/134161- 1389/12/23 با رعایت موارد زیر اقدام شود: الف: فوق العاده کشیک کاری موضوع بند 6 دستورالعمل اجرایی شماره 80538/100- 1386/6/20 معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی ریاست جمهوری در احکام کارگزینی کارمندان لحاظ گردد. ب: فوق العاده کشیک کاری برای یک کشیک کاری کامل، معادل یک سی ام مجموع امتیازات شغلی، فردی و فوق العاده جذب می باشد. ج: حداکثر کشیک کاری هر نفر در یک ماه نباید از 10 کشیک کاری تجاوز نماید. 3- بخشنامه شماره 530/134182- 1388/12/23 به استناد مصوبه شماره 1/14593/200- 1388/2/21 معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی ریاست جمهوری کماکان به قوت خود باقی است. 4- فوق العاده اضافه کار، هزینه سفر، حق التحقیق، حق التدریس، حق الترجمه و حق التالیف، بر اساس ساز و کار قانون مورد عمل و در حد اعتبارات مصوب قابل پرداخت است. 5- مسوولیت اجرای صحیح مفاد این بخشنامه و همچنین ارایه راهکارهای اجرایی به عهده معاونت تحقیقات و منابع انسانی است.- وزیر نیرو " در پاسخ به شکایت های مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت نیرو به موجب لوایح شماره 410/36308/90- 1390/10/17 و 410/25222/91- 1391/5/18 توضیح داده است که: " 1- فوق العاده کشیک در صنعت آب و برق از سال 1357 و بر اساس بخشنامه شماره 141/3484/30755- 1357/5/10 وزیر نیرو اجرا شده است و مربوط به سالیان اخیر نیست. 2- با توجه به این که صنعت آب و برق از جهت مقررات استخدامی، تابع مقررات خاص خود است، لذا به موجب تصویب نامه هیات وزیران، حقوق و مزایای خاص آن نیز طی نامه شماره 12502/ت579- 1372/1/21 به این وزارتخانه ابلاغ شده است. 3- پیرو ایرادات دستگاههای نظارتی در روند اجرایی تصویب نامه مزبور، پس از چندین مرحله، موضوع توسط هیات وزیران اصلاح و طی تصویب نامه شماره 28132/37299هـ- 1386/12/26 ابلاغ شد، مطابق تصویب نامه مذکور، وزارت نیرو و سازمان مدیریت و برنامه ریزی (سابق) موظف به تهیه دستورالعمل اجرایی آن شدند. در همین راستا، فوق العاده کشیک که از سال 1357 پرداخت می شد، در دستورالعمل اجرایی لحاظ شده و طی نامه شماره 80528/100-1386/6/20 معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور به این وزارتخانه ابلاغ شد، با توجه به موارد فوق الذکر، با عنایت به این که وزارت نیرو مصوبه و دستورالعمل لازم الاجرای هیات وزیران و معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور را اجرا کرده است، لذا ابتدا دعوای شاکی با استناد به بند 4 ماده 84 قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور مدنی متوجه این وزارتخانه نبوده و محکوم به رد است. 4- هیات وزیران بر اساس بند 6 مصوبه شماره 35095/ت39916هـ-1387/3/7 و شماره 229938/ت42196ک- 1388/11/20 اشعار می دارد: « به منظور اجرای صحیح قانون مدیریت خدمات کشوری و پیشگیری از وقفه در امور دستگاههای اجرایی، تا تصویب آیین نامه ها، دستورالعملها و مصوبات مربوط به قانون مذکور و استقرار احکام آن در دستگاههای اجرایی مقررات مورد عمل دستگاهها، جز در مواردی که مغایر با مفاد این تصویب نامه است، کماکان اجرا خواهد شد». در این راستا حقوق و مزایای کارکنان صنعت آب و برق همانند سایر دستگاهها لحاظ شد که فوق العاده کشیک نیز جزیی از آن محسوب می شود. 5- معاونت تـوسعه مدیریت و سرمایـه انسانی رییس جمهور بـه منظور اجـرایی شـدن فصل دهـم قـانون مـدیریت خدمات کشوری، طی بخشنامه شماره 14593/200- 1388/2/21 ( بند یک فصل دوم) اشعار می دارد که احکام مربوط به فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری در مورد کارکنان دستگاههایی که در شمول قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت نبوده اند (مانند وزارت نیرو) متعاقباً اعلام می شود. پیرو بخشنامه مارالذکر، معاونت یاد شده بخشنامه شماره 142537/200- 1388/12/24 را در خصوص دستگاههایی که از مقررات خاص استخدامی تبعیت می کردند را ابلاغ کرد. در بند (1) این بخشنامه اشاره شده است که حقوق و فوق العاده های مشمول کسور بازنشستگی مدیران عامل و اعضای هیات مدیره شرکتهای دولتی و کارمندان دستگاهها مقررات خاص استخدامی از ابتدای سال 1388، پانزده درصد (15%) به نسبت سال 1387 افزایش می یابد. تبعاً این افزایش مشمول تمام اجزای احکام قبلی این دستگاهها از جمله فوق العاده کشیک نیز می شود. 6- وزارت نیرو طی نامه شماره 530/11415- 1389/2/8 از معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور فرآیند اجرایی فوق العاده کشیک را استعلام کرد. معاونت مزبور نیز طی نامه شماره 5088/222- 1388/12/14 به استناد دادنامه شماره 197 – 1387/3/26 هیات دیوان عدالت اداری، این وزارتخانه را مکلف به درج فوق العاده کشیک در احکام کارگزینی کرد. قاعدتاً هیات عمومی دیوان عدالت اداری با توجه به قانونی بودن حق کشیک، نسبت به آن رای صادر و کسر کسور بازنشستگی از آن را تایید کرده اند. اصولاً با توجه به این که اجرای فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری در دستگاههای تابع ضوابط خاص استخدامی، از جمله وزارت نیرو- منوط به آیین نامه است که بایستی از سوی معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور ابلاغ شود و تاکنون چنین آیین نامه ای ابلاغ نشده است، لذا وزارت نیرو قانوناً تا ابلاغ آیین نامه مزبور موظف به اعمال ضوابط قبلی خویش است و الزام یا درخواست التزام این وزارتخانه به اجرای فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری در حال حاضر بلاوجه به نظر می رسد. بنابراین همان طوری که آن مقام ملاحظه می فرمایند در قانون مدیریت خدمات کشوری که از تاریخ 1388/1/1 برای کلیه دستگاههای اجرایی لازم الاجرا شده است فوق العاده های مستمر در تبصره ماده 76 قانون مذکور احصاء شده است و سایر فوق العاده ها از جمله فوق العاده کشیک به عنوان فوق العاده غیر مستمر تلقی می شود در حالی که درج فوق العاده کشیک در احکام کارگزینی کارکنان وزارت نیرو و شرکتهای تابعه مربوط به زمان 1387/12/1 یعنی قبل از لازم الاجرا شدن قانون مدیریت خدمات کشوری است، بخشنامه شماره 100/50/14942 وزارت نیرو جنبه اعلامی داشته و اجرای فوق العاده کشیک قبل از حاکمیت قانون مدیریت صورت گرفته است و به تبع آن مشمول ممنوعیت مقرر در جزء الف بند 7 قانون بودجه سال 1389 نیز نیست. لذا با عنایت به موارد معنونه از آن مقام رد دعوای شاکی مورد استدعاست تا موجبات محرومیت بیش از 78 هزار نفر از متخصصین، بخشهای زیربنایی صنعت آب و برق از حقوق قانونی خود که خدمات حساسی را با تحمل مشکلات و کمبودها تامین می کنند فراهم نگردد. " هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت میکند.
رای هیات عمومی
در ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386، علاوه بر پرداختهای موضوع ماده 65 و تبصره های آن و ماده 66 قانون، فوق العاده هایی که به کارمندان مشمول قانون مذکور قابل پرداخت می باشد ذکر شده است و در ماده 78 قانون یاد شده در دستگاههای مشمول قانون، کلیه مبانی پرداخت خارج از ضوابط و مقررات فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری به استثنای پرداختهای قانونی که در زمان بازنشسته شدن یا از کارافتادگی و یا فوت پرداخت می شود و همچنین برنامه کمکهای رفاهی که به عنوان یـارانه مستقیم در ازای خـدماتی نظیر سـرویس رفت و آمـد، سلف سرویس، مهـد کـودک و سایـر مـوارد پرداخت می شود، با اجرای این قانون لغو شده است. در جزء ب 1 بند 11 قانون بودجه سال 1388 کل کشور نیز مقرر شده است که: « در راستای اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری کلیه مجوزها و مقررات پرداختی خارج از فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری به استثنای پاداش موضوع ماده 20 قانون مذکور و پرداختهای قانونی در زمان فوت، از کارافتادگی، بازنشسته شدن یا ازدواج و (کمکهای رفاهی مستقیم و غیر مستقیم در سقف مصوب شورای توسعه مدیریت) از ابتدای سال 1388 لغو می شود.» نظر به این که مقنن صرفاً پرداخت فوق العاده های مصرح در ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری را در دستگاههای مشمول قانون مورد پذیرش قرار داده است و از ابتدای سال 1388 نیز به دلالت جزء ب 1 بند 11 قانون بودجه سال 1388 کل کشور، پرداختهای خارج از فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری لغو شده است و وزارت نیرو نیز مطابق ماده 5 قانون مذکور از جمله دستگاههای مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری می باشد، بنابراین جواز پرداخت فوق العاده کشیک کاری که از مصادیق فوق العاده های مصرح در ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری نمی باشد در وزارت نیرو وجود ندارد تا بر اساس آن و به موجب بخشنامه های معترضٌ عنه بر درج فوق العاده کشیک در احکام کارگزینی تاکید شود. با توجه به مراتب بخشنامه معاون وزیر نیرو در امور تحقیقات و منابع انسانی به شماره 530/134161- 1388/12/23 و بند 2 بخشنامه شماره 100/50/14942- 1389/2/19 وزیر نیرو که در آنها مقرر شده است فوق العاده کشیک در احکام کارگزینی کارمندان درج شود مغایر قانون است و مستند به بند 1 ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری حکم به ابطال آنها صادر و اعلام می شود.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری- محمدجعفر منتظری
