بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 26
تاریخ دادنامه: 19/1/1392
کلاسه پرونده: 89/721
شاکی: آقای محمد انصاری نیاکی
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند یک مصوبه شماره 8886/5/3/ش- 5/11/1388 شورای اسلامی شهر کرج
گردش کار: آقای محمد انصاری نیاکی به موجب دادخواستی اعلام کرده است که: " احتراماً، به استحضار می رسانم شورای اسلامی شهر کرج به شرح منعکس در ابلاغیه شماره 10228/87- 1387/1/28 در هشتاد و ششمین جلسه رسمی مورخ 1386/2/15 مصوبه ای را حسب درخواست شهرداری کرج مبنی بر اخذ وجوهی به استناد بند 26 ماده 71 قانون شوراها در خصوص: 1- تبدیل یک واحد مسکونی به چند واحد با کسر واحد بزرگتر به ازای هر مترمربع 000/200 ریال 2- تبدیل واحد اداری به چند واحد اداری با کسر واحد بزرگتر به ازای هر مترمربع 000/200 ریال 3- تبدیل یک واحد تجاری به چند واحد تجاری با کسر واحد بزرگتر به ازای هر مترمربع 000/300 ریال را عیناً به تصویب رسانید، نظر بر این که در مراحل اجرایی دارای ابهامات بوده لاجرم به شرح منعکس در نامه 3608/ش-1388/6/1 مدیریت درآمد شهرداری شورای اسلامی شهر کرج از مصوبه موضوع ابلاعیه 10228/5/3/ش- 1387/1/28 دو بند رفع ابهام به عمل آورده اند که بند 2 آن ناظر به آینده در خصوص آن دسته از متقاضیان و درخواست کنندگان پروانه برای تبدیل یک واحد مسکونی اداری- تجاری به دو یا چند واحد را کرده اند که به نظر خالی از اشکال می رسد ولی بند (1) آن را به اشخاص نسبت داده که قبلاً پرونده تخلفاتی آنان در کمیسیون ماده صد شهرداری رسیدگی شده و حکم برایت آنان صادر شده است و به عبارت مفهوم مخالف اشخاصی که قبلاً پرونده تخلفاتی آنان در کمیسیون ماده صد رسیدگی و محکوم به اخذ جریمه به هر مبلغی که بـاشد صادر شده را شـامل نخواهنـد شد. هر چنـد اساس این مصوبـه و رفـع ابهام آن قابلیت توجیه قانونی نـداشته مجریان امور شهرداری مناطق کرج را با مشکلات عدیده ای مواجه و پاسخگوی مراجعان که حکم برایت آنان از کمیسیون ماده صد صادر شده و کمیسیون آنان را از پرداخت جریمه معاف کرده است را در مقابل اشخاصی که کمیسیون ماده صد آنها را محق تشخیص نداده و محکوم به پرداخت جریمه ای در حدود 000/200 یا 000/300 ریال ( جریمه متعارف) شده اند را به جرم برایت حاصله در کمیسیون ماده صد می بایستی وجوهی معادل 7 تا 10 برابر جریمه آنان پرداخت نمایند لذا این تصمیم اصلاحی هم کاربردی نداشته است. سرانجام شورای اسلامی شهر کرج در دویست و پنجاه و هفتمین جلسه رسمی که به شرح ابلاغیه 422/88/ه/س- 1388/12/3 به شهرداری مناطق ابلاغ شده ضمن دخالت در تصمیمات کلیه آراء کمیسیونهای ماده صد میزان اخذ جریمه را به طور مقطوع معادل 20 برابر ارزش منطقه ای تعیین و متخلفان را به دو گروه تقسیم کرده است: 1- گروه اول اشخاص که به موجب رای کمیسیون ماده صد حکم برایت آنان صادر شده است را ملزم به پرداخت 20 برابر ارزش منطقه ای در حق شهرداری کردند. 2- گروه دوم اشخاص که از طرف کمیسیون ماده صد محکوم به پرداخت جریمه ای شده اند پس از کسر جریمه مقرر در رای کمیسیون ماده صد مابه التفاوت آن را تا سقف مبلغ 20 برابر ارزش منطقه تعیین کرده است. بدین ترتیب وجه مورد مطالبه شهرداری هر دو گروه را با دخل تصرف در آراء کمیسیون ماده به یک حد تعیین کرده اند و در بند 3 همان مصوبه ضمن عطف به ماسبق کردن مورد چنین مقرر داشته اند « جهت کلیه املاکی که موضوع تبدیل واحدهای آنها در گذشته ( قبل از ابلاغ مصوبه) در کمیسیون ماده صد مطرح و تبریه شده اند نیز می باید نسبت به محاسبه و اخذ سرانه خدمات مربوطه اقدام شود» بدین ترتیب مصوبات موضوع شکایت با حفظ مطالب معروضه به دلایل زیر خلاف قانون و خارج از اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر کرج صادر شده است و درخواست ابطال آن را دارم. 1- (ابطال بند 3 مصوبه) بند 26 ماده 71 قانون شورای شهرداری مقرر می دارد « تصویب شرح خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته به آن با رعایت آیین نامه مالی و معاملاتی شهرداری» با استنباط صریح از منطوق ماده مستندی ارایه خدمات ناظر به آینده بوده است نه گذشته لذا مندرجات بند 3 مصوبه دویست و پنجاه و هفتمین جلسه رسمی شورای اسلامی شهر کرج موضوع ابلاغیه 4228/88/ه/ش- 1388/12/3 به استناد ماده مرقوم و تسری به گذشته خلاف نظر مقنن و خارج از اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر کرج است و موجب تزلزل در هزاران آرای کمیسیونهای ماده صد و ایجاد بی ثباتی در تصمیمات قانونی خواهد شد مضافاً به این که تمکین از آراء و تصمیمات قبلی کمیسیونهای ماده صد و اجرای آن از وظایف و تکالیف قانونی شهرداری است و انجام آن ارایه خدمات موضوع ماده مرقوم تلقی نمی شود. 2- (ابطال کل مصوبه اخیر) رسیدگی به هر گونه تخلفات ساختمانی اعم از تبدیل یک واحد به دو یا چند واحد در محدوده شهری مستنداً به ماده صد قانون شهرداریها مصوب 1345/11/17 و تبصره یک اصلاحی مورخ 1352/5/17 آن فقط در صلاحیت کمیسیون ماده صد بوده که اعضای رسیدگی آن به موجب قانون مشخص شده اند لذا هر گونه دخل و تصرف تحت هر عنوان در تصمیمات و آراء کمیسیونهای ماده و وضع دستور محاسباتی و موازی تحت عنوان ارایه خدمات شهری که موجب افزایش آن تا سقف مبلغ 20 برابر ارزش معاملاتی خواهد شد دخالت مستقیم در تصمیمات و آراء صادر شده تلقی از طرفی با مقطوع کردن میزان جریمه ها تبدیل یک واحد به دو واحد یا چند تحت عنوان ارایه خدمات دیگر موجبی برای اظهار نظر کمیسیونهای ماده صد باقی نخواهد ماند. 3- با توجه به عام الشمول بودن قانون شهرداریها در سطح کشور تصویب این گونه مصوبات علاوه بر ایجاد چندگانگی در مناطق مختلف کشور و ایجاد بدعت نادرست در مناطقی از کشور خواهد شد و نهایتاً موجب افزایش قیمت بی رویه مسکن و خلاف خط و مشی کل دولت است، خاصه این که شورای اسلامی شهر به قایم مقامی انجمن شهر یکی از سه نفر اعضای دارنده آن حق امضا در جلسه رسیدگی کمیسیون ماده صد بود و پس از صدور آراء ماده صد حق نظارت و یا تصویب متمم بر آراء ماده صد و مقطوع کردن میزان جریمه ماده صد برای محکومان و یا برایت حاصل کنندگان از تصمیم کمیسیون ماده صد تحت عنوان ارایه خدمات را نداشته و ندارد، علی رغم این که شهرداری مکلف به اجرای تصمیمات و آراء کمیسیون ماده صد بوده است و اجرای تصمیمات و آراء کمیسیون ماده صد ارایه خدمات تلقی نخواهد شد. لذا مصوبات فوق الذکر مخالف و خارج از اظهارات قانونی شورای اسلامی شهر کرج قانون اصدار یافته است. استدعای صدور حکم، ابطال مصوبات فوق الذکر، مستنداً به بند 1 ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری را از هیات عمومی دیوان عدالت اداری دارم. «سپاسگزارم» " در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر کرج به موجب لایحه شماره 1865/90/5/3/ش- 1390/4/15 توضیح داده است که: " احتراماً، بازگشت به اخطاریه شماره 89/721- 1390/3/16، موضوع شکایت آقای محمد انصاری نیاکی، به طرفیت شورای اسلامی شهر کرج و جهت رد شکایت بدون دلیل و مدرک شاکی به استحضار می رساند: 1- خواستـه اول شاکی، بـطلان ابـلاغیه شمـاره 10228/5/3- 1387/1/28 مطرح شـده است حـال آن که مفادابلاغیه مذکور دلالت بر ارسال مصوبه شورای اسلامی شهر کرج به شهرداری، جهت اجرا بوده و ابلاغیه مذکور، به تنهایی تصمیم اداری یا مصوبه نبوده است که قابلیت طرح شکایت و نقض را داشته باشد. صرف نظر از آن، مصوبات موضوع ابلاغیه شماره 10228/5/3- 1387/1/28 با تصویب مصوبات دیگر منسوخ و غیر قابل اجرا شده اند که با این فرض طرح شکایت در هیات عمومی دیوان عدالت اداری به خواسته ابطال ابلاغیه محکوم به رد است. 2- خواسته دیگر شاکی نیز ابطال مصوبه اصلاحی دویست و هفتمین جلسه رسمی موضوع ابلاغیه شماره 4228/88/5/ش- 1388/12/30 شورای اسلامی شهر کرج بوده، حال آن که نامه موضوع درخواست ابطال به شماره 4228/88/ش- 1388/12/3 دلالت بر ابلاغ مصوبات دیگر شورای اسلامی شهر به شهرداری و جهت اجرا داشته و نامه مذکور نیز فاقد عنوان ایجاد مصوبه حق و تکلیف برای مالکان یا شهرداری بوده که بتوان از آن طرح شکایت کرد و از این حیث نیز شکایت محکوم به رد است. 3- شاکی در دادخواست، خود را وکیل دادگستری و ساکن تهران – میدان توحید معرفی کرده است در حالی که مصوبه فوق، شامل املاک خیلی خاص و دارای تخلفات ساختمانی در حوزه شهرداری کرج مصداق داشته است و این امر دلالت برعدم سکونت شاکی در شهر کرج و عدم تاثیر پذیری از مصوبات شورای اسلامی شهر و طرح شکایت واهی و بی اساس دارد. 4- صرف نظر از ایرادات شکلی طرح شده در ماهیت امر اعلام می دارد، ارایه خدمات توسط شهرداری و سایر دستگاههای عمومی به شهروندان مستلزم مشخص بودن تعداد خانوار در هر محله و منطقه و در زمان اجرای طرح تفصیلی و توسعه آتی شهر بوده و بر این اساس مهمترین موضوع و مبنا در تصویب ضوابط طرح تفصیلی پیش بینی فضاهای خدماتی و عمومی بر مبنای تعداد خانوارها است. از طرفی افزایش خودسرانه تعداد واحدهای مسکونی- اداری یا تجاری توسط مالکان و مغایر ضوابط طرح تفصیلی مصوب، موجب می شود که تعادل پیش بینی شده در طرح تفصیلی بین فضاهای خدماتی و عمومی و تعداد افراد ساکن در محله یا منطقه از بین رفته و نهایتاً امکان ارایه خدمات متناسب به ساکنان از قبیل جمع آوری زباله- رفت و روب- نگهداری و توسعه فضای سبز و پارکها- تامین فضای عبور و مرور مناسب و غیرو از بین رفته و آرامش جسمی و روحی شهروندان به شکل مطلوب و متناسب تامین نشود. 5- در تبصره 6 ماده صد قانون شهرداریها پیش بینی شده است که رسیدگی به هر گونه تخلف ساختمانی و مغایر پروانه در صلاحیت کمیسیون ماده صد بوده که افزایش تعداد واحدهای مسکونی- اداری- تجاری به دلیل مغایرت با پروانه ساختمانی قابل رسیدگی و اتخاذ تصمیم در کمیسیون ماده صد بوده، از طرفی به دلیل مغایرت آن با ضوابط شهرسازی ( ضوابط بازنگری طرح تفصیلی مصوب) و به حکم تبصره یک ماده صد قانون شهرداریها، محکوم به رفع خلاف و اعاده به حالت پروانه است. 6- همان طور که در بندهای 4 و 5 به حضور اعلام شد، اولاً، افزایش واحدهای مسکونی- اداری – تجاری موجب برهم زدن ضوابط شهرسازی و افزایش هزینه های هنگفت و دراز مدت بر پیکره شهرداری و سایر دستگاههای عمومی و خدمات رسان می شود. ثانیاً، در بازنگری طرح تفصیلی شهر کرج، حداکثر تعداد واحدهای مسکونی- اداری- تجاری تعیین شده است که افزایش خودسرانه تعداد واحدها توسط مالکان، موجب برهم زدن ضوابط شهرسازی و نهایتاً صدور حکم رفع خلاف به صراحت تبصره یک ماده صد خواهد بود. از طرفی افزایش خودسرانه تعداد واحدها توسط مالکان، اقتضای اتخاذ تصمیم قانونی جهت ابقای تعداد واحدها جهت رفع مشکل مالکان و در مقابل اخذ بهای خدمات قابل ارایه بر واحدهای اضافه را داشته که بر این اساس شورای اسلامی شهر مبادرت به تصویب مصوبه مذکور دایر بر پرداخت بهای خدمات، بابت ابقای واحد اضافه کرده است هر چند که بهای خدمات معین شده در مقابل خدماتی که شهرداری تا پایان عمر مفید ساختمان ارایه می کند بسیار اندک و غیر قابل توجه است. 7- همان طور که فوقاً اعلام شد، اجرای مصوبه مذکور الزامی نبوده است و در صورت عدم رضایت مالکان حق رفع خلاف و اعاده به حالت پروانه و ضوابط شهرسازی و عدم پرداخت بهای خدمات مذکور را دارند که از این حیث نیز طرح شکایت به خواسته ابطال مصوبه دارای وصف اختیار از جانب مالکان و محکوم به رد است. با توجه به مراتب فوق و ایرادات شکلی و ماهوی طرح شده، از طرفی بی وجه بودن دعوا، لذا رسیدگی و صدور حکم بر رد دعوای طرح شده مورد استدعاست." متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است: " 1- طرح پیشنهادی چند تن از اعضای شورای اسلامی شهر کرج به شماره 8740- 1388/10/30 به شرح ذیل: پیرو مصوبه شورا در خصوص دریافت 20 برابر قیمت منطقه ای به عنوان تامین بخشی از سرانه های خدماتی برای واحدهای تبدیل شده پس از کسر واحد بزرگتر تقاضا می شود موارد زیر به مصوبه مذکور اضافه شود: 1- مبلغ 20 برابر قیمت منطقه ای بیشتر از دو میلیون ریال نباشد. 2- تمامی واحدهای تبدیل شده که تثبیت می گردند مشمول این مصوبه بوده است و واحدهایی که مبالغی به عنوان جریمه پرداخت کرده اند مبلغ جریمه از 20 برابر قیمت منطقه ای کسر و الباقی آن دریافت گردد. 3- تمامی واحدهایی که در گذشته معاف و یا تبریه گردیده اند مشمول این مصوبه گردند، مطرح و ابتدا دو فوریت سپس اصل طرح به اتفاق آراء حاضرین به تصویب رسید." شاکی متعاقباً به موجب لوایحی که به شماره های 5800178- 1390/2/28 و 5801132- 1390/10/4 و 2590- 1391/12/26 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی دیوان عدالت اداری شده است خواسته خود را به ابطال بند یک مصوبه شماره 8886/5/3/ش- 1388/11/5 تغییر داده و ضمن درخواست اعمال ماده 20 قانون دیوان عدالت اداری و تسری ابطال مصوبه مورد اعتراض به تاریخ تصویب آن از رسیدگی به درخواست ابطال مصوبه شماره 10228/5/3/ش- 1387/1/28 اعلام انصراف کرده و توضیح داده است که: " با احترام، در پرونده 89/721/ه آن هیات در پاسخ لایحه دفاعیه طرف شکایت و رد ایرادات شکلی و ماهوی طرح شده نظر آن هیات را به نکات مهم ذیل معطوف می دارم: پاسخ به ایرادات شکلی 1- در شکواییه تقدیمی اشاره ای به مصوبه قبلی شورا شده که در همین خصوص اصدار یافته به عمل آمده که به لحاظ عدم قابلیت اجرا به درخواست شهرداریهای مناطق و احراز غیر قانونی بودن آن موجب شده با تصویب مصوبه اخیر موضوع شکایت باطل شده است، صرفاً جهت استحضار و بی توجهی شورا به قانون به عرض رسید و به طور کلی موضوع شکایت نبوده است تا به آن ایراد شود. 2- ( خواسته موضوع شکایت) به طور منجز تعیین و اعلام شده همان درخواست صدور حکم به ابطال مصوبه اصلاحی دویست و هفتمین جلسه رسمی شورای اسلامی کرج است. لذا اشتباه در تاریخ و یا شماره ابلاغیه مصوبه که عموماً به طور محرمانه به شهرداریهای مناطق اعلام می شود تاثیری در اصل موضوع خواسته ندارد. 3- با توجه به عام الشمول بودن مصوبه نسبت به کلیه مالکان فعلی و آینده املاک و ساختمانها در محدوده شهرستان کرج بوده است و این که هر ایرانی نیز می تواند در شهرستان کرج دارای زمین و ساختمان بوده و یا بشود و حقیر نیز از چنین حقی استفاده و مبادرت به طرح شکایت کرده ام، لذا اعلام آدرس محل کار در تهران هیچ منافاتی با طرح شکایت ندارد. در ماهیت دعوا الف- با توجه به رای شماره 848- 1387/12/11 پرونده 87/505 هیات عمومی دیوان عدالت اداری که فتوکپی آن تقدیم حضور می شود، در وضعیت کاملاً مشابه نسبت به اخذ عوارض تبدیل یک واحد به دو یا چند واحد پس از اخذ جریمه کمیسیون ماده 100 انشاء رای شده است استدعای بذل توجه و جلوگیری از آراء متهافت را دارم. ب- نظر بر این که مصوبه موضوع شکایت کلیه شهرداریهای مناطق شهرستان کرج را مکلف به دریافت عوارض مکمل جریمه در جهت یکسان سازی جریمه تبدیل یک واحد به دو واحد یا چند واحد به طور مقطوع کرده اعم از این که موضوع رسیدگی به تخلف اعلامی مشمول اخذ جریمه کمیسیون ماده صد شده و یا معاف شده اند، به طوری که حاصل جمع جریمه و عوارض را برای هر یک از مناطق رقم مشخصی نسبت به هر مترمربع اعلام داشته اند. بدین ترتیب مصوبه مذکور علاوه بر دخل و تصرف در آراء کمیسیون ماده صد و بی تاثیر کردن کلیه آراء و تصمیمات قانونی کمیسیون ماده صد کاملاً مغایر با اختیارات حاصله از ماده 100 و تبصره های ذیل آن از قانون شهرداریها بوده که تعیین جریمه یا معافیت و یا تخریب و یا اعاده به وضعیت سابق را فقط به کمیسیون ماده 100 محول کرده، لذا مصوبه موضوع شکایت دایر بر اخذ عوارض در خصوص تخلفات ساختمانی یا وضع عوارض و تخصیص دادن آن به صورت تجمیع با جریمه کمیسیون ماده 100 به مبلغ مقطوع کاملاً مغایر با قانون بوده است، استدعای صدور حکم به ابطال مصوبه اصلاحی دویست و هفتمین جلسه رسمی شورای اسلامی کرج را از محضر مبارک قضات شریف هیات عمومی دیوان عدالت اداری را دارم. « سپاسگزارم»" هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت میکند.
رای هیات عمومی
اولاً: نظر به این که شاکی به موجب نامه مورخ 1391/11/26 از تقاضای ابطال بخشنامه شماره 10228/5/3-1387/1/28 اعلام انصراف کرده است، بنابراین موجبی برای اتخاذ تصمیم در خصوص بخشنامه مزبور وجود ندارد. ثانیاً: با توجه به استدلال مندرج در دادنامه شماره 315- 1391/6/13 هیات عمومی دیوان عدالت اداری صورت جلسه دویست و پنجاه و هفتمین جلسه شورای اسلامی شهر کرج مورخ 1388/10/30 موضوع مصوبه شماره 8886/5/3/ش- 1388/11/5 شورای اسلامی شهر کرج در خصوص تعیین عوارض تبدیل یک واحد به دو یا چند واحد خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع تشخیص داده نشد.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری- محمدجعفر منتظری
