بسم الله الرحمن الرحیم
کلاسه پرونده: 1096/91
شاکی: محمدجعفر منتظری، رییس دیوان عدالت اداری
موضوع: 1- ابطال اصلاح اساسنامه صندوق تامین اجتماعی، موضوع مصوبه شماره 96692/ت42496هـ- 1391/5/15 هیات وزیران 2- ابطال ابلاغ انتصاب شماره 105134- 1391/6/14 آقای سعید مرتضوی به عنوان مدیرعامل سازمان تامین اجتماعی
تاریخ رای: دوشنبه 25 دی 1391
شماره دادنامه: 773
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
گردش کار: رییس دیوان عدالت اداری به موجب نامه شماره 110/210- 1391/9/20، ابطال تبصره 3 از قسمت ج و بند 2 از تبصره 2 قسمت ج و تبصره 4 مصوبه شماره 96692/ت42496هـ- 1391/5/15 هیات وزیران با موضوع اصلاح اساسنامه صندوق تامین اجتماعی و نیز ابطال ابلاغ انتصاب آقای سعید مرتضوی به عنوان مدیرعامل سازمان تامین اجتماعی که توسط وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی طی شماره 105134- 1391/6/14 صادر شده است را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته توضیح داده است که: " در تبصره یک ماده 17 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی مصوب 1383/2/21، شرط عضویت در کلیه سطوح ارکان صندوقها و نهادهای دولتی وعمومی فعال در قلمروهای بیمه ای، حمایتی و امدادی از جمله مدیرعامل، داشتن حداقل مدرک کارشناسی ارشد با پنج سال سابقه کار تخصصی در رشته های مدیریت، حسابداری و … ذکر شده است، اما هیات وزیران به موجب تبصره 3 از قسمت «ج» و بند 2 از تبصره 2 قسمت «ج» مصوبه شماره 96692/ت42496هـ- 1391/5/15، « رشته مدیریت» را به « امور مدیریت» تغییر داده است و با توجه به تمایز معانی و مصادیق رشته های مدیریت و امور مدیریت از یکدیگر و نیز گستره وسیع امور مدیریت که به مدیریت در هر شغلی قابل تعمیم است و قانونگذار صرفاً رشته مدیریت و حسابداری و رشته های دیگر مصرح در تبصره یک ماده 17 قانون پیش گفته را برای تصدی سمت مدیرعاملی صندوق یا سازمانهای فعال در قلمروهای بیمه ای، حمایتی و امدادی مد نظر داشته است بنابراین تبصره 3 از قسمت «ج» و بند 2 از تبصره 2 مصوبه مذکور مغایر قانون تصویب شده است. همچنین حکم مقرر در تبصره 4 مصوبه مورد اعتراض که احراز شرایط مدیرعامل را به عهده معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور و تایید نهایی رییس شورای عالی رفاه و تامین اجتماعی محول کرده است از این حیث که در تبصره یک ماده 17 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی و بند «ج» ماده واحده قانون اصلاح ماده 113 قانون مدیریت خدمات کشوری و چگونگی تعیین مدیریت سازمان تامین اجتماعی و صندوقهای بازنشستگی و بیمه های درمانی مصوب 1388/12/5 اختیاری برای احراز شرایط مدیرعامل توسط رییس شورای عالی رفاه و تامین اجتماعی مقرر نشده است، مقرره مذکور خارج از حدود اختیارات هیات وزیران وضع شده و مغایر قانون نیز است. علاوه بر اینها ابلاغ انتصاب شماره 105134-1391/6/14 آقای سعید مرتضوی به عنوان مدیرعامل سازمان تامین اجتماعی که بر پایه مقررات مورد اعتراض صادر شده است، مغایر قانون است. ضمن این که مشارالیه سابقه کار تخصصی در رشته های مصرح در تبصره یک ماده 17 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی ندارد. علی هذا نظر به این که مطابق اصل 138 قانون اساسی، تصویب نامه ها و آیین نامه هایی که توسط هیات وزیران وضع می شود نباید با متن و روح قانون مخالف باشد، ابطال مقررات مورد اعتراض از مصوبه هیات وزیران و ابطال ابلاغ انتصاب آقای سعید مرتضوی به عنوان مدیر عامل سازمان تامین اجتماعی را در اجرای ماده 40 قانون دیوان عدالت اداری خواهانم. " در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت، به موجب لایحه شماره 184149/17858- 1391/10/2 توضیح داده است که: " با احترام، عطف به نامه شماره 91/1096 – 1391/9/21 در خصوص شکایت رییس محترم دیوان عدالت اداری به خواسته ابطال تبصره های (4 و 3) الحاقی به ماده (14) اساسنامه سازمان تامین اجتماعی ( موضوع تصویب نامه شماره 96692/ت42496هـ- 1391/5/15 هیات وزیران و نیز ابلاغیه شماره 105134- 1391/6/14 وزیر محترم تعاون، کار و رفاه اجتماعی) ابتدا در موضوع « صلاحیت هیات محترم عمومی دیوان عدالت اداری» برای رسیدگی و تصمیم گیری در خصوص تقاضای ابطال ابلاغیه یاد شده و سپس در ماهیت خواسته های یاد شده دفاعیه و پاسخ به شرح نکات زیر تقدیم می گردد. الف: بررسی موضوع صلاحیت یا عدم صلاحیت هیات محترم عمومی دیوان عدالت اداری برای رسیدگی نسبت به تقاضای ابطال ابلاغیه انتصاب مدیرعامل سازمان تامین اجتماعی 1- همان طور که عنایت دارند اصول (173 و 170) قانون اساسی به صراحت مقرر داشته است: « اصل یکصد و هفتادم- قضات دادگاهها مکلفند از اجرای تصویب نامه ها و آیین نامه های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند. و هر کس می تواند ابطال این گونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند. اصل یکصد و هفتاد و سوم- به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامورین یا واحدها یا آیین نامه های دولتی و احقاق حقوق آنها دیوانی به نام دیوان عدالت اداری زیر نظر شورای عالی قضایی تاسیس می گردد. حدود اختیارات و نحوه عمل این دیوان را قانون تعیین می کند.» بنابراین ملاحظه می شود که در این دو اصل صرفاً ابطال « تصویب نامه ها و آیین نامه های دولتی» پیش بینی شده و در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار گرفته است. از سوی دیگر به موجب بند «1» ماده (19) قانون دیوان عدالت اداری یکی از موارد صلاحیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شرح زیر مقرر شده است: « ماده 19- حدود صلاحیت و اختیارات هیات عمومی دیوان به شرح زیر است: 1- رسیدگی به شکایات … از آیین نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی….» تردیدی نیست که قوانین عادی باید منطبق با قانون اساسی به تصویب برسد و نیز هر گاه ابهام و اجمالی در برداشت از یک حکم قانونی به نظر برسد، برداشتی موجه و معتبر خواهد بود که منطبق با قانون اساسی بوده و منجر به تضییق یا توسعه قانون اساسی نگردد. به این ترتیب اولاً: با توجه به مفاد بند «1» ماده (19) قانون دیوان عدالت اداری، اجمال در بند «1» ماده (19) به نظر نمی رسد زیرا در این بند نیز همسو با دو اصل (174 و 173) قانون اساسی صرفاً « ابطال آیین نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی» در صلاحیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفته است و بنابراین تردید و ابهامی در خصوص محدودیت صلاحیت هیات عمومی به موارد فوق و به عبارت دقیق تر به موارد مندرج در قانون اساسی وجود ندارد. ثانیاً: حتی اگر ابهام و تردیدی در این زمینه مطرح شده و برداشت دیگری متصور باشد، چنان تفسیری منطبق با قانون اساسی نبوده و منجر به توسعه شمول اصول (173 و170) می شود. برای تبیین بیشتر نکات یاد شده اضافه می نماید: آن چه در اصول (173و170) قانون اساسی وعبارت صریح بند «1» ماده (19) قانون دیوان عدالت اداری ( در انطباق با اصول یاد شده) مقرر گردیده است صرفاً « آیین نامه ها و تصویب نامه های دولتی» می باشد. کلیه واژه های« تصویب نامه»، « نظامات» و «مقررات» صریحاً و بدون تردید در این راستا قرار داشته و در واقع از یک جنس و ماهیت هستند و در واقع مقنن به آن چه که جنبه و ماهیت مصوبه و تصویب و وضع قاعده دارد نظر داشته است. به علاوه این نکته مهم نیز قابل توجه است که در مواد (42، 41، 40، 39، 38 و 20) قانون دیوان عدالت اداری که صریحاً یا ضمناً ( و در هر حال بدون تردید) ناظر به بند «1» ماده (19) قانون دیوان عدالت اداری و حدود صلاحیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری می باشد واژه « مصوبات» ( یا مفرد آن، مصوبه) به کار رفته است. لذا تردیدی باقی نمی ماند که صلاحیت هیات عمومی محدود است به رسیدگی و ابطال مصوبات و آن چه از جنس و ماهیت مصوبه بوده و جوهر وضع و تصویب دارد. از جمله قابل ذکر است که به موجب ماده (40) قانون دیوان عدالت اداری که رییس محترم دیوان عدالت اداری مستند به آن تقاضای ابطال ابلاغیه انتصاب مدیرعامل سازمان تامین اجتماعی را مطرح نموده اند موضوع درخواست « ابطال مصوبه» مورد حکم قرار گرفته است و بی تردید حکم انتصاب، مصوبه نیست. ضمناً همان طور که عنایت دارند در حوزه حقوق عمومی و موضوعات مربوط مقامات، مراجع و دستگاههای حکومتی و دولتی، اصل حاکمیت قانون با دقت و تضییق خاص خود اجرا می شود و از طرفی در این حوزه اصل، عدم اختیار و صلاحیت مقامات و مراجع دولتی و حکومتی می باشد مگر صلاحیت و اختیار مبتنی بر قانون و مستند به آن و از سوی دیگر هر گاه در خصوص حدود اختیار و صلاحیت مصوب، تردید شود نمی توان با توسل به تفسیر موسع و خلاف قاعده بر قلمرو اختیارات افزود و اصل احترام به صلاحیتها در این حوزه را نادیده گرفت خصوصاً که چنین تفسیری به شرح فوق مغایر صریح قانون اساسی نیز می باشد. 2- به لحاظ حقوق اداری و قوانین و مقررات حوزه حقوق عمومی اشخاص باید در پستها و سمتهای مربوط منصوب شوند. از سوی دیگر امر انتصاب یک شخص در یک سمت صرفاً یک امر اجرایی، اداری، موردی و مصداقی محسوب می شود و لذا این مطلب کاملاً بدیهی است که ابلاغ انتصاب از مصادیق « مصوبه» و در نتیجه از مصادیق اصول (173 و 170) قانون اساسی و بند «1» ماده (19) و مواد (42، 41، 40، 39، 38 و 20) قانون دیوان عدالت اداری نمی باشد و هم به لحاظ قوانین و مقررات و هم به لحاظ عرف اداری و قضایی و …، به ابلاغ انتصاب اشخاص، « مصوبه، نظامات و مقررات دولتی» اطلاق نمی شود و جوهر و مفاد یک ابلاغ، جوهر مصوبه، وضع قاعده و مقرره و … نمی باشد. ضمناً این نکته قابل توجه و ذکر است که در بند «1» ماده (19) قانون دیوان عدالت اداری، پس از واژه « آیین نامه» واژه «سایر» آمده است که علاوه بر روشن بودن مفهوم واژه های « نظامات و مقررات دولتی» ( که پس از واژه «سایر» آمده است)، اساساً این واژه (یعنی واژه سایر) به روشنی دلالت دارد که مواردذکر شده پس از آن، از جنس و ماهیت « آیین نامه» هستند و از این منظر نیز تردیدی نیست که ابلاغ انتصاب، موضوع و ماهیتی است متفاوت و اساساً مشمول بند «1» ماده (19) قرار نمی گیرد. 3- عنایت دارند ابلاغ انتصاب به عنوان یک حکم اداری صرف، مصادیق متعدد و فراوان دارد و برای مثال از ابلاغ انتصاب یک شخص به یک سمت در یک شهرستان را دربر می گیرد تا ابلاغ انتصاب یک شخص به سمت معاون وزیر و … که البته جوهر اصلی همه آنها یکی است و در کلیت، وحدت دارند و اگر گفته شود ابلاغ انتصاب مدیرعامل سازمان تامین اجتماعی، قابل ابطال در هیات عمومی دیوان عدالت اداری می باشد لاجرم باید گفت که مصادیق دیگر ابلاغ انتصاب نیز قابل ابطال است و از این پس باید اعلام شود که هیات عمومی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال کلیه ابلاغهای انتصاب اشخاص به سمتها را از مصادیق آیین نامه و مصوبات دانسته و خود را واجد صلاحیت برای ابطال آنها شناخته و کلیه شکایتهای مربوط را از سراسر کشور می پذیرد. در همین راستا اضافه می نماید که هیات عمومی دیوان عدالت اداری در موارد و مصادیقی از تقاضای ابطال ابلاغ انتصاب یا ابطال مواردی که حتی شبهه مصوبه بودن در مورد آنها تا حدودی قابل طرح بوده است به استناد این که موضوع تقاضای ابطال، « در خصوص مورد تنظیم شده و متضمن وضع قواعد عام و کلی نیست» آن را از مصادیق بند «1» ماده (19) قانون دیوان عدالت اداری ندانسته است و به عنوان نمونه دادنامه شماره 247- 1389/10/20 هیات محترم عمومی دیوان عدالت اداری قابل ذکر است. ب: نکات مختصری در ماهیت شکایت تقدیمی: 1- در تبصره (1) ماده (17) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی صراحتاً مقرر شده است: « تبصره 1- شرط عضویت در کلیه سطوح ارکان فوق، داشتن حداقل مدرک کارشناسی ارشد با پنج سال سابقه کار تخصصی در رشته های مدیریت، حسابداری، بیمه، مالی، اقتصاد، انفورماتیک و گروه پزشکی خواهد بود و انتصاب افراد مزبور پس از تایید احراز شرایط سمت از سوی سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور نافذ می باشد.» همان طور که عنایت دارند به لحاظ اصولی و ادبی هر گاه به جای حرف «با» در عبارت « با سابقه پنج سال کار تخصصی» حرف «و» درج شده بود، همانند موارد مشابه، این شبهه قابل طرح بود که گفته شود قید « در رشته های ….» ناظر به هر دو جمله و عبارت قبلی می باشد که البته در این موارد نیز اصل این است که قید، ناظر بر کلیه جملات و عبارات قبلی نبوده و صرفاً جمله اخیر و پیش از قید را مقید می کند. حال نکته مهم آن است که در عبارت قانونی یاد شده، اساساً حرف «با» به کار رفته است نه حرف «و». لذا معنای حکم قانونی آن است که عضویت در کلیه سطوح ارکان صندوقهای بیمه ای و بازنشستگی منوط به دو شرط است که عبارت است از « داشتن حداقل مدرک کارشناسی ارشد» به علاوه « پنج سال سابقه کار تخصصی در یکی از رشته های …». نحوه تنظیم تبصره (1) ماده (17) صراحت بر آن دارد که عبارت « با پنج سال سابقه کار تخصصی در یکی از رشته های …» یک عبارت کامل و مستقل است که با کلیت خود اضافه می شود بر جمله قبلی یعنی از « داشتن حداقل مدرک کارشناسی ارشد». 2- نکته مهم و قابل توجه آن است که از طرفی مطابق ماده (17) قانون ساختار نظام جامع و رفاه و تامین اجتماعی هر یک از سازمانها و صندوقهای بیمه ای عضو نظام جامع دارای چهار رکن « شورا یا مجمع یا هیات امنا»، «هیات مدیره»، « مدیرعامل» و «هیات نظارت» می باشد و از طرف دیگر حکم تبصره (1) ماده (17) ناظر بر هر چهار رکن می باشد و هر برداشتی که از این حکم در مورد یک رکن ( در موضوع بحث یعنی مدیرعامل) مطرح شود باید در مورد کلیه ارکان دیگر تسری یافته و اعمال گردد و لذا نتیجه برداشت دیگری خلاف آن چه در بند «1» فوق گفته شد آن است که گفته شود از ابتدای لازم الاجرا شدن قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی تاکنون باید اعضای هر یک از ارکان چهارگانه واجد دو شرط بوده باشند و در حال حاضر نیز باید چنین باشد. یعنی اولاً دارای مدرک کارشناسی ارشد صرفاً در رشته های مدیریت و … باشند و ثانیاً دارای پنج سال سابقه کار تخصصی در رشته های مدیریت و … باشند و طبیعتاً این حکم در خصوص کلیه صندوقها و سازمانهای بیمه ای عضو نظام جامع (صندوق بازنشستگی کشوری، صندوق بیمه خدمات درمانی و …) باید اجرا گردد. این در حالی است که از سال 1384 تاکنون در مورد غالب اعضا به این ترتیب عمل نشده است و این امر مبتنی بر برداشت مورد استدلال در این نامه می باشد. به عنوان نمونه مطابق تحلیل مخالف، باید از سال 1384 وزیر رفاه و تامین اجتماعی در گذشته و در حال حاضر وزیر تعاون و کار و رفاه اجتماعی و نیز نمایندگان خدمت گیرندگان متشکل و سازمان یافته ( موضوع جزء 2 بند الف ماده 17) دارای دو شرط بر اساس تحلیل مخالف بوده و باشند در حالی که چنین نبوده است. 3- همان طور که عنایت دارند آقای سعید مرتضوی، مدیرعامل محترم سازمان تامین اجتماعی دارای سابقه طولانی مدیریتی و دارای مدرک دکتری حقوق می باشد و با لحاظ نکات فوق شرایط مد نظر مقنن را برای تصدی سمت مدیرعاملی سازمان تامین اجتماعی دارا می باشند. تبصره (3) ماده (110) قانون مدیریت خدمات کشوری که به تصدی مشاغل مدیریتی از جمله مطابق جزء «3» این بند در مورد دادستان تهران حکم کرده است نیز در همین راستا قابل ذکر و استناد می باشد." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد، با دعوت به عمل آمده، مدیرکل حقوقی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در جلسه مورخ 1391/10/25 هیات عمومی حضور یافت و توضیح داد دفاع این وزارتخانه همان دفاعیات معاون محترم امور حقوقی دولت ( حوزه معاونت حقوقی رییس جمهور) می باشد. پس از بحث و بررسی راجع به صلاحیت هیات عمومی در رسیدگی به شکایت و احراز صلاحیت با رای اکثریت اعضاء جلسه، در ماهیت شکایت وارد رسیدگی شده و با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت میکند.
رای هیات عمومی
الف: نظر به این که مصوبه شماره 96692 ت42496هـ- 1391/5/15 هیات وزیران با موضوع اصلاح اساسنامه صندوق تامین اجتماعی به موجب نامه شماره 56264هـ/ب- 1391/9/26 رییس مجلس شورای اسلامی مغایر قوانین تشخیص شده است و به موجب قانون الحاق یک تبصره به قانون نحوه اجرای اصول 138 و 85 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در رابطه با مسوولیتهای رییس مجلس شورای اسلامی مصوب سال 1368 و اصلاحات بعدی آن مصوب سال 1388 در این گونه موارد نظر رییس مجلس شورای اسلامی برای دولت معتبر و لازم الاتباع است و چنانچه دولت در مهلت مقرر قانونی نسبت به رفع ایرادات رییس مجلس شورای اسلامی اقدامی به عمل نیاورد، مصوبه ملغی الاثر خواهد شد و دیوان عدالت اداری نیز صلاحیت رسیدگی به شکایت نسبت به چنین مصوبه ای را نخواهد داشت و از سویی هیات وزیران در موضوع ایرادات رییس مجلس شورای اسلامی نسبت به مصوبه شماره 96692 ت42496هـ- 1391/5/15 در مهلت مقرر قانونی اقدامی به عمل نیاورده است، بنابراین به لحاظ ملغی الاثر شدن مصوبه مذکور و عدم قابلیت اجراء موجبی برای رسیدگی به درخواست ابطال این مصوبه در قسمتهای مورد اعتراض که مورد ایراد قانونی قرار گرفته است در هیات عمومی دیوان عدالت اداری وجود ندارد.
ب: مطابق حکم مقرر در تبصره 1 ماده 17 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی مصوب 1383/2/21، شرط عضویت در کلیه سطوح ارکان صندوقها و نهادهای دولتی و عمومی فعال در قلمروهای بیمه ای، حمایتی و امدادی از جمله مدیرعامل، داشتن حداقل مدرک کارشناسی ارشد با پنج سال سابقه کار تخصصی در یکی از رشته های مدیریت، حسابداری، بیمه، مالی، اقتصاد، انفورماتیک و گروه پزشکی می باشد. نظر به این که اولاً: انجام کار تخصصی در رشته های مصرح در قانون ملازم با داشتن مدرک تحصیلی رشته های یاد شده می باشد و آقای سعید مرتضوی از این حیث فاقد شرط مقرر در قانون است. ثانیاً: با توجه به این که ابلاغ انتصاب نامبرده مستند به تصویب نامه شماره 96692 ت42496هـ- 1391/5/15 هیات وزیران صادر شده است و تصویب نامه مذکور نیز به شرح فوق الذکر ملغی الاثر گردیده و قابلیت اجرا و اعمال ندارد و وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی نسبت به لغو ابلاغ صادره اقدامی به عمل نیاورده است، بنا به مراتب ابلاغ انتصاب شماره 105134- 1391/6/14 آقای سعید مرتضوی به سمت مدیرعامل سازمان تامین اجتماعی مغایر قانون تشخیص و به استناد بند 1 ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می شود.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری – محمدجعفر منتظری
