بسم الله الرحمن الرحیم
کلاسه پرونده: 326/90
شاکی: مدیر دبیرخانه نشست ادواری شهرداران کلان شهرهای کشور
موضوع: ابطال مواد 10 و 9 و تبصره های 4، 3 و 2 از ماده 6 آیین نامه اجرایی مواد (5 و 3) قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی موضوع تصویب نامه شماره 42053/43040- 26/2/1389 هیات وزیران
تاریخ رای: دوشنبه 8 آبان 1391
شماره دادنامه: 549
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
گردش کار: مدیر دبیرخانه نشست اداری شهرداری کلان شهرهای کشور به موجب شکایت نامه شماره 4424-دک – 1391/2/26، ابطال موادی از آیین نامه اجرایی مواد 5 و 3 قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته توضیح داده است که: " در خصوص اعلام مغایرتهای آیین نامه اجرایی مواد 5 و 3 قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی و قانون اصلاح ماده (5) این قانون مصوب 1386 موارد زیر را به استحضار می رساند: 1- مطابق با ماده 5 و ماده واحده اصلاحی ماده 5 قانون « در مواردی که انجام کارهای ساختمانی مستلزم اخذ پروانه است، مراجع ذی ربط مکلفند صدور پروانه را منوط به ارایه رسید پرداخت حق بیمه … نمایند.» از آن جا که تنها مرجع صدور پروانه در شهرها، شهرداریها هستند و مطابق با ماده صد قانون شهرداری اصلاحی سال 1345، صدور پروانه فقط در زمان شروع ساختمان امکان پذیر است. مطابق با بند 24 ماده 55 قانون شهرداری یکی از وظایف شهرداری « صدور پروانه برای ساختمانهایی که در شهر می شود» لذا شهرداریها فقط در زمان شروع احداث ساختمان پروانه صادر می کنند و تمدید پروانه و گواهی پایان ساختمان، هیچ گاه نمی تواند به مفهوم صدور پروانه ساختمان تلقی شود. از این رو مفاد مواد 10 و 9 آیین نامه اجرایی کاملاً با مفاد ماده 5 قانون فوق الذکر و ماده 100 و بند 24 ماده 55 مغایرت دارد. زیرا در ماده 9 آیین نامه اجرایی قید شده است: «در مواردی که نسبت بـه احداث ساختمان بر اساس پروانه صادر شده در موعـد مقرر اقدام نشده باشد و متقاضی درخواست تمدید یا تجدید پروانه نماید، باید مابه التفاوت ناشی از مبنای محاسبه حداقل دستمزد پرداختی با حداقل دستمزد تمدید و تجدید پروانه را طبق مقررات این آیین نامه به حساب صندوق واریز نماید.» استحضار دارید که مطابق این ماده مالکان اراضی و املاک علاوه بر آن که حق بیمه خود را یک بار در زمان اخذ پروانه پرداخت کرده اند مجبورند برای ساختمان نیمه کاره خود که نیاز به تمدید یا تجدید پروانه پیدا می کند، مجدداً و طبق نرخ روز ( حداقل دستمزد کارگران و قیمت منطقه ای جدید ملک) حق بیمه بپردازند در حالی که در ماده 5 قانون، متقاضیان صدور پروانه فقط یک بار آن هم در زمان صدور پروانه برای شروع ساختمان مکلف به پرداخت حق بیمه هستند. 2- در ماده 10 آیین نامه اجرایی نیز تکلیف شده است: « هر گونه افزایش بنا شامل طبقات یا متراژ ساختمانِ احداثی اعم از این که قبلاً مجوز لازم در این زمینه کسب شده یا نشده باشد تابع مفاد این آیین نامه خواهد بود و مراجع ذیربط مکلفند پیش از صدور برگه پایان کار ساختمان نسبت به اخذ مفاصا حساب از صندوق در این خصوص اقدام نمایند.» در این حکم نیز با قید این که « قبلاً مجوز لازم در این زمینه کسب شده یا نشده باشد»، اجرای قانون عطف به ماسبق شده و حق بیمه مذکور به ساختمانهایی که قبل از تصویب این قانون ساخته شده اند ولی به هر دلیل پایان کار اخذ نکرده اند، تعلق گرفته است. 3- در بخشی از ماده 5 اصلاحی قانون تصریح شده است: « … حق بیمه متعلق برای هر متر مربع زیربنا بر اساس حداقل دستمزد ماهانه مصوب شورای عالی کار و بر مبنای ارزش معاملاتی املاک و متراژ و طبقات موضوع ماده 64 قانون مالیاتهای مستقیم مصوب 1366 و اصلاحات بعدی آن، سطح زیربنا و سایر شاخصهای ارزش گذاری منطقه ای اعم از شهری و روستایی با توجه به ضریب محرومیت آنها طبق آیین نامه ای خواهد بود که توسط وزارت رفاه و تامین اجتماعی و با هماهنگی سایر دستگاههای ذی ربط تهیه و حداکثر ظرف مدت یک ماه از تاریخ ابلاغ این قانون به تصویب هیات وزیران می رسد…» در حالی که در این بخش از ماده 5 قانون، اختیار تعیین نرخ و ضریب حق بیمه مطابق آیین نامه مصوب، به هیات وزیران محول شده است ولی در تبصره 2 ماده 6 آیین نامه، تعیین حق بیمه منوط به توافقنامه وزارتخانه های رفاه و تامین اجتماعی و مسکن و شهرسازی ( راه و شهرسازی) شده است و در تبصره 3 ماده 6 نیز پنجاه درصد حق بیمه واحدهای مسکونی روستایی و کمتر توسعه یافته بخشوده شده و در تبصره 4 نیز تایید وزارت مسکن و شهرسازی (راه و شهرسازی) ملاک تعیین حق بیمه ذکر شده است. در حالی که در قانون (ماده اصلاحـی) فقط هیات وزیران مجوز تعیین حق بیمه را بـا رعایت شاخصهای مذکـور در متن مـاده 5 در اختیار دارد و تفویض این اختیار به سایر دستگاهها مخالف با قانون است. لذا اختیارات واگذار شده در تبصره های 4 و 3 و 2 ماده 6 آیین نامه اجرایی مطابق با ماده (5) در اختیار هیات وزیران است و از این رو آن قسمت از تبصره های 4 و 3 و 2 ماده 6 آیین نامه که اختیار تعیین حق بیمه و یا بخشودگی 50 درصد حق بیمه به وزارتخانه های رفاه و تامین اجتماعی و مسکن و شهرسازی واگذار شده است، خلاف حکم مقنن در ماده (5) است که این اختیار را فقط به هیات وزیران داده است. بنابراین خواهشمند است در خصوص مغایرت مواد 10 و 9 و تبصره های 4 و 3 و 2 ماده 6 آیین نامه حکم مقتضی صادر و امر به ابلاغ فرمایید. " متن مقررات مورد اعتراض به قرار زیر است: " ماده 6- حق بیمه قابل پرداخت برای هر واحد مسکونی به شرح زیر محاسبه می شود: الف- ضریب حق بیمه: عددی است که بر مبنای زیر بنای هر واحد و ارزش معاملاتی عرصه هر متر مربع ساختمان تعیین می شود و مبنای محاسبه نرخ حق بیمه است. ضرایب حق بیمه بر اساس جدول زیر تعیین می شوند: جدول ضرایب حق بیمه واحدهای مسکونی به ازای هر متر مربع زیربنا میانگین زیربنای هر واحد ارزش معاملاتی عرصه هر مترمربع (ارقام به ریال) 75 متر مربع و کمتر بیش از 75 تا 150 متر مربع بیش از 150 متر مربع 000/10 و کمتر ( دفترچه ارزش معاملاتی) 2/2 درصد 5/2 درصد 9/2 درصد بیش از 000/10 تا 000/50 7/2 درصد 1/3 درصد 3/3 درصد بیش از 000/50 تا 000/200 3/3 درصد 6/3 درصد 8/3 درصد 000/200 4 درصد 4 درصد 4 درصد ب- نرخ حق بیمه سهم کارفرما: مبلغ حق بیمه پرداختی به ازای هر متر مربع ساختمان که برابر با حاصل ضرب ضریب حق بیمه در حداقل دستمزد ماهیانه مصوب شورای عالی کار در سال صدور پروانه است. پ- میزان حق بیمه سهم کارفرما: مبلغ قابل پرداخت به ازای هر پروانه ساختمانی که از حاصل ضرب نرخ حق بیمه در متراژ زیربنای مندرج در پروانه به دست می آید. ت- میزان حق بیمه سهم کارگر ساختمانی: حق بیمه کارگر ساختمانی در زمان اشتغال معادل 7 درصد دستمزد ماهانه ای خواهد بود که طبق ماده (35) قانون تامین اجتماعی مصوب 1354 و اصلاحات بعدی آن تعیین و همه ماهه راساً توسط بیمه شده به صندوق بیمه گر پرداخت می شود. تبصره1- در مناطق فاقد ارزش معاملاتی، حق بیمه قابل پرداخت بر اساس نرخ سایر مناطق مشابه که قیمت روز آنها معادل هم می باشد، محاسبه خواهد شد. تبصره 2- حق بیمه سهم کارفرمایی واحدهای ساختمانی که در قالب طرحهای مسکن مهر احداث می شوند مطابق توافقنامه وزارتخانه های رفاه و تامین اجتماعی و مسکن و شهرسازی دریافت خواهد شد. در هر حال حق بیمه دریافت شده بابت هر متر مربع زیربنا از حداکثر ارقام محاسبه شده و بر اساس ضرایب جدول مذکور کمتر خواهد بود. تبصره 3- واحدهایی که در مناطق روستایی و کمتر توسعه یافته بر اساس مصوبات دولت احداث می شوند، از پرداخت 50 درصد حق بیمه محاسبه شده معاف می باشند. تبصره 4- در صورت بروز حوادث غیر مترقبه از قبیل زلزله و سیل، میزان حق بیمه با تایید وزارت مسکن و شهرسازی و با تعیین محدوده جغرافیایی و زمانی، معادل 20 درصد مبالغ مذکور خواهد بود. " " ماده 9- در مواردی که نسبت به احداث ساختمان بر اساس پروانه صادر شده در موعد مقرر اقدام نشده باشد و متقاضی درخواست تمدید یا تجدید پروانه نماید، باید مابه التفاوت ناشی از مبنای محاسبه حداقل دستمزد پرداختی با حداقل دستمزد زمان تمدید یا تجدید پروانه را طبق مقررات این آیین نامه به حساب صندوق واریز کند." " ماده 10- هر گونه افزایش بنا شامل طبقات یا متراژ ساختمانِ احداثی اعم از این که قبلاً مجوز لازم در این زمینه کسب شده یا نشده باشد، تابع مفاد این آیین نامه خواهد بود و مراجع ذی ربط مکلفند پیش از صدور برگه پایان کار ساختمان، به اخذ مفاصا حساب از صندوق در این خصوص اقدام کنند." در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت ( حوزه معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره 140705/14339- 1391/7/17 اعلام کرده است که: " ماده (5) قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی، در سال 1387 به شرح زیر اصلاح شده است: « اصلاح ماده (5) قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی (مصوب 1387) – در مواردی که انجام کارهای ساختمانی مستلزم اخذ پروانه می باشد مراجع ذی ربط مکلفند صدور پروانه را منوط به ارایه رسید پرداخت حق بیمه برای هر متر مربع نمایند. حق بیمه متعلق برای هر متر مربع زیربنا بر اساس حداقل دستمزد ماهیانه مصوب شورای عالی کار و بر مبنای ارزش معاملاتی املاک و متراژ و طبقات موضوع ماده (64) قانون مالیاتهای مستقیم مصوب 1366 و اصلاحیه های بعدی آن، سطح زیربنا و سایر شاخصهای ارزش گذاری منطقه ای اعم از شهری و روستایی با توجه ضریب محرومیت آنها طبق آیین نامه ای خواهد بود که توسط وزارت رفاه و تامین اجتماعی و با هماهنگی سایر دستگاههای ذی ربط تهیه و حداکثر ظرف مدت یک ماه از تاریخ ابلاغ این قانون به تصویب هیات وزیران می رسد. در هـر صورت نرخ حق بیمه بـا توجه بـه شاخصهای مور اشاره در آیین نامه موصوف نباید بیش از چهار درصد (4%) حداقل دستمزد ماهیانه مصوب شورای عالی کار باشد.» الف: در ماده (5) اصلاحی تصریح شده است که: حق بیمه بر اساس ارزش معاملاتی – متراژ و طبقات، سطح زیربنا و سایر شاخصها، در آیین نامه تعیین شود. به همین جهت در ماده (6) تصویب نامه سال 1389 ( به شماره 42053/43040- 1389/2/26) که بر اساس ماده (5) اصلاحی قانون تنظیم شده است دقیقاً حق بیمه بر اساس ملاکهای مقرر در ماده (5) اصلاحی تعیین و در جدول بند « الف» ماده (6) آیین نامه نیز بر اساس قانون اصلاحی، سقف حق بیمه 4 درصد حداقل دستمزد ماهانه مصوب شورای عالی تعیین شده است. ب: در ابتدای ماده (5) علی الاطلاق « صدور پروانه» برای « انجام کارهای ساختمانی» را منوط به ارایه رسید پرداخت حق بیمه کرده و آن را مقید به « پروانه احداث» ننموده است. لذا انواع پروانه هایی که برای کارهای ساختمانی صادر می شود منوط به ارایه رسید پرداخت حق بیمه است و بر همین اساس در مواد (10 و 9) آیین نامه پروانه های تجدید و تمدید شده و پروانه پایان کار هم تعیین تکلیف شده است. عنایت دارند مطابق قانون شهرداری در مرحله تجدید و تمدید و نیز پایان کار نیز « پروانه» صادر می شود. " هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت میکند.
رای هیات عمومی
الف: به موجب ماده واحده قانون اصلاح ماده 5 قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب 1387/12/14 مقرر شده: « در مواردی که انجام کارهای ساختمانی مستلزم اخذ پروانه می باشد، مراجع ذی ربط مکلفند صدور پروانه را منوط به ارایه رسید پرداخت حق بیمه برای هر متر مربع نمایند. حق بیمه متعلقه برای هر متر مربع زیر بنا بر اساس حداقل دستمزد ماهیانه مصوب شورای عالی کار و بر مبنای ارزش معاملاتی املاک و متراژ و طبقات موضوع ماده (64) قانون مالیاتهای مستقیم مصوب 1366 و اصلاحیه های بعدی آن، سطح زیر بنا و سایر شاخصهای ارزش گذاری منطقه ای اعم از شهری و روستایی با توجه به ضریب محرومیت آنها طبق آیین نامه ای خواهد بود که توسط وزارت رفاه و تامین اجتماعی و با هماهنگی سایر دستگاههای ذی ربط تهیه و حداکثر ظرف مدت یک ماه از تاریخ ابلاغ این قانون به تصویب هیات وزیران می رسد. در هر صورت نرخ حق بیمه با توجه به شاخصهای مورد اشاره در آیین نامه موصوف نباید بیش از چهار درصد (4%) حداقل دستمزد ماهیانه مصوب شورای عالی کار باشد.» نظر به این که بین مقوله صدور پروانه ساختمانی و تمدید و تجدید پروانه ساختمانی از لحاظ مفاد و معنی تفاوت وجود دارد و اطلاق ماده 9 آیین نامه اجرایی مواد 5 و 3 قانون فوق الاشعار، مصوب مورخ 1389/2/26 هیات وزیران که پرداخت حق بیمه را به موارد تمدید و تجدید پروانه ساختمانی تسری داده، مغایر ظاهر حکم مقرر در ماده 5 قانون مذکور می باشد، لذا به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری حکم بر ابطال ماده 9 از آیین نامه معترض به صادر و اعلام می شود. ب: براساس ماده 5 قانون فوق الذکر تکلیف به پرداخت حق بیمه در کارهای ساختمانی ناظر به مواردی است که انجام کارهای ساختمانی مستلزم اخذ پروانه می باشد و حکم مقرر در قانون به گذشته تسری نیافته و طبق ماده 4 قانون مدنی اثر قانون نسبت به آتیه است، بنابراین اطلاق ماده 10 آیین نامه مورد اعتراض که هر گونه افزایش بنا شامل طبقات و یا متراژ ساختمان احداثی ولو این که قبلاً مجوز لازم کسب کرده باشند را تابع آیین نامه قلمداد کرده و مراجع ذی ربط تکلیف یافته اند، پیش از صدور برگه پایان کار ساختمان به اخذ مفاصا حساب از صندوق بیمه ای اقدام کنند، به لحاظ تسری حکم مقنن به گذشته مغایر قانون مذکور تشخیص داده می شود و به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری حکم بر ابطال ماده 10 آیین نامه صادر و اعلام می شود. ج: با توجه به این که در قانون اصلاح ماده 5 قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب سال 1387، تعیین حق بیمه به آیین نامه ای موکول شده است که توسط وزارت رفاه و تامین اجتماعی و با هماهنگی سایر دستگاههای ذی ربط تهیه و به تصویب هیات وزیران می رسد و حکم مقرر در تبصره 2 ماده 6 آیین نامه مورد اعتراض که تعیین حق بیمه سهم کارفرمای واحدهای ساختمانی در قالب طرح مسکن مهر را به توافق وزارتخانه های رفاه و تامین اجتماعی و مسکن و شهرسازی منوط کرده است، مغایر حکم مقنن تشخیص داده شد، لذا به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری حکم به ابطال آن صادر و اعلام می شود. د: با توجه به این که در قانون اصلاح ماده 5 قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب سال 1387، معافیت از پرداخت حق بیمه پیش بینی نشده است، حکم مقرر در تبصره 3 ماده 6 آیین نامه معترضٌ به که معافیت 50 درصد پرداخت حق بیمه را برای واحدهایی که در مناطق روستایی و کمتر توسعه یافته بر اساس مصوبات دولت احداث می شود، پیش بینی کرده است مغایر حکم قانونگذار شناخته شد، لذا به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری حکم به ابطال آن صادر و اعلام می شود. هـ: با عنایت به این که مطابق قانون اصلاح ماده 5 قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب سال 1387، تعیین حق بیمه به تصویب هیات وزیران موکول شده است و در تبصره 4 ماده 6 آیین نامه مورد اعتراض حق بیمه به میزان 20 درصد توسط هیات وزیران تصویب شده است و فقط به جلب نظر وزارت مسکن و شهرسازی تصریح شده است، از این رو تبصره 4 ماده 6 آیین نامه با قانون مغایر نیست و قابل ابطال تشخیص نمی شود.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری- محمدجعفر منتظری
