بسم الله الرحمن الرحیم
کلاسه پرونده: 484/88
شاکی: رضا جدیدی علمداری
موضوع: ابطال بخشنامه های شماره 20995/3927-1387/2/16معاون امور حقوقی حوزه معاونت حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری ب: نامه شماره 1397/56-1387/9/13 سرپرست وقت وزارت امور اقتصادی و دارایی ج: بخشنامه شماره79446/103/3076/73/101- 1387/9/13 مدیرکل دفتر واردات گمرک ایران د: بخشنامه شماره 251640/223746/113/778/73/374- 1387/9/13 مدیرکل دفتر واردات گمرک ایران
تاریخ رای: دوشنبه 24 مهر 1391
شماره دادنامه: 510
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
گردش کار: آقای رضا جدیدی علمداری به موجب دادخواستی ابطال: الف: نامه شماره 20995/3927-1387/2/16 معاون امور حقوقی حوزه معاونت حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری ب: نامه شماره 1397/56-1387/2/28 سرپرست وقت وزارت امور اقتصادی و دارایی ج: بخشنامه شماره79446/103/3076/73/101- 1387/3/29 مدیرکل دفتر واردات گمرک ایران د: بخشنامه شماره 251640/223746/113/778/73/374- 1387/9/13 مدیرکل دفتر واردات گمرک ایران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته توضیح داده است که: " احتراماً، به استحضار می رساند هر ساله دولت بنا به مصالحی یا برای تامین هزینه هایی، نسبت به افزایش یا کاهش درآمد عمومی از منبعی خاص یا کالایی مخصوص اقدام می کند و ضمن این که لایحه بودجه را برای تصویب به مجلس شورای اسلامی ارایه می دهد و برای یک سال مربوط به اجرای مقررات قانون بودجه مصوب، اعتبار دارد و با پایان سال مالی بودجه، چنانچه در بودجه های تنظیمی برای سالهای بعد قید نشود به علّت فقدان قانون مصوب و انقضای مهلت اجرای قانون بودجه قبلی قابلیت اعمال ندارد و چنانچه دولت ضرورت پایداری و استمرار دریافت عوارضی را احراز کند باید طبق ماده 37 قانون محاسبات عمومی نسبت به کسب مجوز اقدام کند. از جمله عوارضی که مدّت اعتبار وصول آن منقضی شده است عوارض 20 درصدی برقرار شده بر روی سیگارهای وارداتی به کشور است که دولت عوارض مذکور را در بودجه های مربوط به سالهای 1386 و 1385 قید کرده است که بند ط تبصره 14 قانون بودجه سال 1385 و بند ج تبصره14 قانون بودجه سال 1386 به آن دلالت دارد. اما دولت، قانون بودجه سال 1387 را طی ماده واحده ای مشتمل بر 41 بند به مجلس ارایه داده و آنچه مورد تصویب مجلس شورای اسلامی قرار گرفته است همین 41 بند است و در بندهای مذکور هیچ گاه سرفصل و عنوانی جهت وصول عوارض از محصولات دخانی در سال 1387 ندارد. بنابراین در سال 1387 مجوز قانونی برای وصول عوارض 20درصدی برقرار شده از سیگار وارداتی وجود ندارد و سرایت مقررات بودجه 1385 و 1386 به وصول عوارض جهت سال 1387 توجیه شرعی و قانونی ندارد زیرا مدّت اجرای قوانین بودجه های مذکور منتفی و آنچه اعتبار دارد قانون بودجه سال 1387 است که در آن وصول عوارض از کالای دخانی پیش بینی نشده است. بنابراین مطالبه هر گونه عوارض به اعتبار بودجه سالهای 1386 و 1385 با منع قانونی مذکور در ماده 49 قانون محاسبات عمومی در وجوه وصولی بدون مجوز و ماده 600 قانون مجازات اسلامی، وصول وجه بر خلاف قانون مواجه است. مع ذلک از سه مرجع اجرایی- اداری نامه ها و بخشنامه هایی صادر شده که وصول 20 درصد عوارض دخانی را برای سال 1387 برقرار کرده است از جمله حوزه معاونت حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری طی نامه 20995/3927- 1387/2/16 و سرپرست وزارت امور اقتصادی و دارایی به شرح نامه 1397/56- 1387/2/28 و دفتر واردات گمرک ایران طی دو فقره نامه های 79446/103/3076/73/101- 1387/3/29 و شماره 251640/223746/113/778/73/374- 1387/9/13 قانون بودجه مقدّم را مستمسک قرار داده است و با صدور نامه و دستورالعمل وصول عوارض از مواد دخانی را قابل مطالبه و وصول اعلام کرده اند که به علت فقدان قانون مصوب توجیه قانونی ندارد. مضافاً به این که ماده 1 قانون موسوم به تجمیع عوارض مصوب 1382 « برقراری هر گونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از ملی و محلی از تولید کنندگان کالا و ارایه دهندگان خدمات و همچنین کالای وارداتی صرفاً به موجب این قانون صورت می پذیرد و کلیه قوانین ومقررات مربوط به برقراری، اختیار یا اجازه برقراری و دریافت وجوه توسط هیات وزیران، مجامع، شوراها و سایر مراجع لغو می شود.» مراجع طرف شکایت را از برقراری هر گونه عوارض منع کرده است و از طرفی مطابق مفاد بند 9 ماده واحده قانون بودجه سال 1387 کل کشور مقرر شده است درج موضوع احکام در ردیفها و تصویب احکام آنها در ماده واحده فقط برای سال 1387 مجوز وصول منابع عمومی از اشخاص است و دولت مکلف است برای آن دسته از درآمدها، واگذاری داراییهای سرمایه ای و واگذاری داراییهای مالی مندرج در این قانون که فاقد مجوز قانونی لازم است تا پایان شهریور ماه 1387 اقدامات لازم را برای اخذ مجوز قانونی انجام دهد» و دولت هم عمداً یا سهواً در مهلت مقرّر در بند 9 مذکور نسبت به اخذ مجوز قانونی برای برقراری و استمرار وصول عوارض 20 درصدی نسبت به سیگارهای وارداتی اقدامی نکرده است و به لحاظ این که طبق ماده 37 قانون محاسبات عمومی کشور: « پیش بینی درآمد و یا سایر منابع تامین اعتبار در بودجه کل کشور مجوزی برای وصول از اشخاص تلقی نمی شود و در هر مورد احتیاج به مجوز قانونی دارد» و مجوز قانونی مورد نظر قانونگذار برای وصول عوارض بیست درصدی از سیگارهای وارداتی در سال 1387 وجود ندارد، بنابراین به علّت اختلاف و مغایرت نامه و دستورالعملهای صادر شده از ناحیه مراجع طرف شکایت با قوانین موجود و فقدان مجوز قانونی قابلیت ابطال و رفع اثر قانونی را دارد. لذا تقاضای رسیدگی و صدور حکم به ابطال دستورالعملها و نامه های صادر شده از مراجع طرف شکایت را دارم. " متعاقباً شاکی به موجب لایحه ای که به شماره 1409- 1391/7/5 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی دیوان عدالت اداری شده است از رسیدگی به ادعای خلاف شرع بودن مصوبات صرف نظر می کند. متن نامه ها و بخشنامه های مورد اعتراض به قرار زیر است: الف: نامه شماره 20995/3927-1387/2/16 معاون امور حقوقی حوزه معاونت حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری به معاون هزینه و خزانه دار کل کشور وزارت امور اقتصادی و دارایی: " عطف به نامه شماره 265/15272/56- 1387/1/20 در خصوص امکان افزایش قیمت سیگار داخلی ووارداتی و توتون قلیان و پیپ و سایر مواد دخانی در سال 1387 به استحضار می رساند: با توجه به یکساله بودن احکام مقرر در قانون بودجه سال 1386 کل کشور، از جمله حکم بند «ج» تبصره (14) آن و با عنایت به مفاد بند «9» ماده واحده قانون بودجه سال 1387 کل کشور و عنوان ردیف درآمدی ( 160117) قانون اخیرالذکر، درصدهای اشاره شده در عنوان مزبور به معنای تداوم اجرای بند «ج» تبصره (14) فوق الذکر می باشد، لکن نه با استناد به حکم بند «ج» مذکور، بنابراین افزایش مجددی نسبت به قیمتهای سال قبل مطرح نیست. معاون امور حقوقی " ب: نامه شماره 1397/56- 1387/2/28 سرپرست وقت وزارت امور اقتصادی و دارایی به رییس کل گمرک جمهوری اسلامی ایران: " رییس کل محترم گمرک جمهوری اسلامی ایران سلام علیکم: بازگشت به نامه شماره 33564/103/3076/73- 1387/2/14 اعلام می دارد: ضمن این که با انقضای سال 1386 تبصره ها و آیین نامه های اجرایی قانون بودجه سال 1386 کل کشور از قابلیت اجراء برخوردار نخواهند بود. با توجه به عنوان ردیف درآمدی 160117 مندرج در جدول شماره 6 قانون بودجه سال 1387 کل کشور و بند (9) ماده واحده قانون مزبور و همچنین نظریه شماره 20995/3927- 1387/2/16 حوزه معاونت حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری وصول درآمدهای مندرج در عنوان ردیف درآمدی مذکور با رعایت مقررات از نظر این وزارت بلامانع است. – سرپرست وزارت امور اقتصادی و دارایی " ج: بخشنامه شماره 79446/103/3076/73/101- 1387/3/29 مدیرکل دفتر واردات گمرک به ناظرین و مدیران گمرک: " احتراماً پیرو دستورالعمل شماره 351198/350978/113/750/73/544- 1386/12/26 به پیوست تصویر نامه شماره 1397/56- 1387/2/28 جناب آقای دکتر صمصامی سرپرست وزارت امور اقتصادی و دارایی منضم به تصویر نامه شماره 20995/3927-1387/2/16 حوزه معاونت حقوقی وامور مجلس ریاست جمهوری ارسال می شود. با عنایت به صراحت جداول قسمت درآمدها و واگذاری داراییهای سرمایه ای و واگذاری داراییهای مالی منضم به قانون بودجه سال 1387 کل کشور که میزان درآمد حاصله از افزایش بیست درصد (20%) به قیمت توتون قلیان وارداتی، توتون پیپ و سایر مواد دخانی و همچنین میزان درآمد حاصل از پانزده درصد (15%) به قیمت نوشابه های گازدار قندی وارداتی را تعیین کرده است، لذا خواهشمند است دستور فرمایید تا تصویب و ابلاغ آیین نامه اجرایی مربوطه، ضمن قطع مرور زمان در خصوص اخذ مابه التفاوت احتمالی، از ابتدای سال جاری به هنگام ترخیص محصولات دخانی وصول عوارض دریافتی موضوع تصویب نامه شماره 115252/ت/37161ک – 1386/7/18 هیات وزیران و بخشنامه شماره 247712/238308/103/3076/73/375- 1386/9/13 و همچنین اخذ پانزده درصد (15%) به ارزش نوشابه های گازدار قندی و واریز آن به حساب ردیف مربوطه و همچنین الصاق فیش به اظهارنامه و درج آن در متن اظهارنامه و پروانه گمرکی با رعایت کامل مقررات اقدامات لازم معمول دارند. " د: بخشنامه شماره 251640/223746/113/778/73/374- 1387/1/13 مدیرکل دفتر واردات گمرک ایران به کلیه گمرکات: " احتراماً، پیرو بخشنامه های شماره 79446/103/3076/73/101- 1387/3/29 و 106466/2952/209/252/24/144- 1387/3/22 و 164872/113/778/73/237- 1387/6/24 به پیوست تصویر نامه معاونت مالیات بر ارزش افزوده سازمان امور مالیاتی کشور به شماره 4219- 1387/8/15 در خصوص نرخ مالیات بر ارزش افزوده و عوارض مواد اولیه به منظور تولید سیگار و سایر محصولات دخانی از جمله توتون خام فرآوری نشده، کاغذ سیگار، نوار چوب پنبه و الیاف که صرفاً مشمول نرخ عمومی مالیات و عوارض (3%) می شود جهت اطلاع و اقدام لازم با رعایت سایر مقررات ارسال می شود. لازم به ذکر است پیرو بخشنامه شماره 79446/103/3076/73/101- 1387/3/29، آن گمرک کماکان ملزم به اخذ 20% قیمت عمده فروشی ( بر اساس بخشنامه های صادره دفتر تعیین ارزش) سیگار، توتون وارداتی، قلیان و پیپ و سایر مواد دخانی موضوع ردیف درآمدی 160117 مندرج در جدول شماره 6 قانون بودجه سال 1387 کل کشور و پیرو بخشنامه شماره 164872/113/778/73/237 – 1387/6/24 اخذ 15% (12% + 3%) مجموع مالیات ارزش افزوده و عوارض کالا موضوع تبصره ماده 16 و ماده 38 قانون مالیات ارزش افزوده صرفاً از سیگار و سایر محصولات دخانی خواهند بود. " در پاسخ به شکایت مذکور، مشاور ومدیرکل دفتر امور حقوقی دولت ( معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره 127520/9012-1389/9/17 توضیح داده است که: " با احترام، بازگشت به نامه شماره هـ ع/88/484- 1388/6/21 منضم به دادخواست آقای رضا جدیدی علمداری در خصوص « تقاضای ابطال و رفع اثر از نامه شماره 20995/3927- 1387/2/16 حوزه معاونت حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری و نامه شماره 1397/56- 1387/2/28 وزارت امور اقتصادی و دارایی و ابطال دو فقره بخشنامه های شماره 79446/3076/73/101- 1387/3/29 و شماره 251640/223746/113/778/73/374- 1387/9/13 دفتر واردات گمرک راجع به اخذ عوارض از محصولات دخانی در سال 1387» ضمن ایفاد تصویر نامه شماره 175329/91- 1388/10/28 وزارت امور اقتصادی و دارایی اعلام می دارد: 1- ردیف درآمدی 160117 در جدول شماره (6) قانون بودجه سال 1387 به عنوان « درآمد حاصل از افزایش 10% به قیمت هر نخ سیگار تولید داخل- 20% به قیمت سیگار…» درج شده است. از سوی دیگر در بند «2» ماده واحده قانون بودجه سال 1387 تصریح شده است: « 2- به دولت اجازه داده می شود درآمدها و سایر منابع عمومی موضوع این قانون را به شرح عناوین و ارقام مندرج در جدول شماره 6 …. وصول … نماید» بنابراین مجوز قانونی اخذ مبالغ موضوع ردیف درآمدی یاد شده وجود داشته و بر آن اساس اقدام شده است. به علاوه در بند «9» ماده واحده قانون بودجه سال 1387 تصریح شده است که درج موضوعات احکام در ردیفها … برای سال 1387 مجوز وصول منابع عمومی از اشخاص است. 2- در آراء مختلف دیوان از جمله رای موضوع دادنامه شماره 367 مورخ 1388/4/31 ( در پرونده کلاسه 87/971) عدم صلاحیت هیات عمومی دیوان در رسیدگی به شکایت از نامه های اداری مورد تصریح قرار گرفته است. بنا به مراتب فوق و نظر به عدم مغایرت قانونی بخشنامه های مورد استناد، ردشکایت مورد تقاضاست. " مفاد نامه شماره 175329/91- 1388/10/28 مدیرکل دفتر حقوقی وزارت امور اقتصادی و دارایی به قرار زیر است: " علی رغم ادّعای نیاز به اخذ مجوّز قانونی به استناد ماده 9 قانون بودجه سال 1387 برای اخذ عوارض موصوف، این عوارض مستند به ماده 2 قانون بودجه بوده و منصرف از شمول مصادیق ماده 9 مارالذّکر است و اصولاً در حالی که در خود قانون بودجه مجوّز قانونی صادر شده است نیازی به اخذ مجوّز مجدّد نیست به عبارتی اگر این گونه تصریح به اخذ عوارض مورد نظر در ماده 2 را نتوان مجوّز قلمداد کرد هر لایحه دیگری که توسط دولت تهیه شود و توسط مجلس تصویب شود باز هم مقبول خاطر شاکی واقع نخواهد شد. مضافاً این که ادّعای تعارض عوارض موضوعه فوق در قوانین بودجه سالانه مصوّب مجلس برای سالهای 1387 و 1386 و 1385 با قانون موسوم به قانون تجمیع عوارض ادّعای موهومی است، که رسیدگی به آن هم خارج ازصلاحیت دیوان عدالت اداری است. " در خصوص ادعای شاکی، مدیرکل دفتر حقوقی و قضایی گمرک ایران نیز توضیح داده است که: " به موجب بند ج تبصره 14 قانون بودجه سال 1386 کل کشور مقرر شده از محصولات دخانی وارداتی بر اساس آیین نامه اجرایی بند ج تبصره 14 قانون بودجه سال 1386 کل کشور موضوع تصویب نامه شماره 115252/ت/37161ک- 1386/7/18 ریاست محترم جمهوری عوارض، وصول شود و گمرک ایران به موجب ماده 5 همین تصویب نامه موظف شده پس از حصول اطمینان از واریز مبالغ مذکور به حساب درآمد عمومی موضوع ردیف 160117 منظور در قسمت سوم قانون بودجه سال 1386 کل کشور نسبت به ترخیص محموله های وارداتی محصولات و مواد دخانی اقدام نماید. معاون هزینه و خزانه دار کل کشور طی نامه شماره 265/15272/56- 1387/1/20 در خصوص امکان افزایش قیمت سیگار داخلی و وارداتی و توتون قلیان و پیپ و سایر مواد دخانی در سال 1387 از معاون امور حقوقی ریاست جمهوری استعلام کردند که معاونت مزبور در پاسخ اعلام داشته اند: « با توجه به یکساله بودن احکام مقرر در قانون بودجه سال 1386 کل کشور از جمله حکم بند (ج) تبصره (14) آن و با عنایت به مفاد بند (9) ماده واحده قانون بودجه سال 1387 کل کشور و عنوان ردیف درآمدی (160117) قانون اخیرالذکر، درصدهای اشاره شده در عنوان مزبور به معنای تداوم اجرای بند (ج) تبصره (14) فوق الذکر است. لکن نه با استناد به حکم بند (ج) مذکور، بنابراین افزایش مجددی نسبت به قیمتهای سال قبل مطرح نیست» وزارت امور اقتصادی و دارایی طی نامه شماره 1397/56- 1387/2/28 به ریاست کل گمرک ایران با اشاره به نظریه شماره 20995/2927- 1387/2/16 حوزه معاونت حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری وصول درآمدهای مندرج در عنوان ردیف درآمدی مذکور را با رعایت مقررات بلامانع اعلام کرده است که بر همین اساس دفتر واردات اجرای آن را طی نامه شماره 79446/103/3076/73/101- 1387/3/29 به گمرکات کشور اعلام کرده اند. با توجه به مراتب فوق و نظر به این که کلیه اقدامات گمرک وفق مقررات صورت پذیرفته رد دادخواست نامبرده مورد استدعاست. خواهشمند است دستور فرمایید از نتیجه رسیدگی این دفتر را مطلع سازند. " هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت میکند.
رای هیات عمومی
الف: نظر به این که قانونگذار در بند 2 قانون بودجه سال 1387 به دولت اجازه داده است درآمدها و سایر منابع عمومی موضوع قانون را به شرح عناوین و ارقام مندرج در جدول شماره 6 پیوست قانون با رعایت قوانین و مقررات مربوط در سال 1387 وصول کند و در ردیف 160117 جدول شماره 6 پیوست قانون، درآمد حاصل از افزایش 10 درصد به قیمت هر نخ سیگار تولید داخل و 20درصد به قیمت سیگار و توتون قلیان وارداتی، توتون پیپ و سایر مواد دخانی پیش بینی شده است، بنابراین بخشنامه های شماره 79446/103/3076/73/101 – 1387/3/29 و 251640/223746/113/778/73/374- 1387/9/13 مدیرکل دفتر واردات گمرک جمهوری اسلامی ایران در خصوص افزایش قیمت سیگار داخلی و وارداتی و توتون قلیان و پیپ و سایر مواد دخانی در سال 1387 با لحاظ حکم مقرر در بند 2 قانون بودجه سال 1387 قابل ابطال تشخیص داده نشد. ب: با توجه به این که نامه های شماره 20957/3927- 1387/2/28 معاون امور حقوقی حوزه معاون حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری و شماره 1397/56- 1387/2/28 سرپرست وزارت امور اقتصادی و دارایی، از مصادیق آیین نامه ها و نظامات و مقررات دولتی مندرج در بند یک ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 محسوب نمی شود، بنابراین موجبی برای رسیدگی به این قسمت از خواسته شاکی در هیات عمومی وجود ندارد و پرونده برای رسیدگی به شعبه دیوان ارجاع می شود.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری – محمدجعفر منتظری
