بسم الله الرحمن الرحیم
کلاسه پرونده: 361/91
شاکی: شهرداری قم
موضوع: اعمال ماده 53 الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه شماره 93-1380/3/27
تاریخ رای: دوشنبه 12 تیر 1391
شماره دادنامه: 183
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
گردش کار: هیات عمومی دیوان عدالت اداری در رسیدگی به پرونده شماره هـ/79/26 با موضوع اعلام تعارض در آراء صادر شده از شعب دیوان عدالت اداری، توسط سرپرست شهرداری منطقه 2 قم به موجب دادنامه شماره 93 مورخ 1380/3/27 به شرح آتی به صدور رای مبادرت کرده است. رای مذکور به قرار زیر است: مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: سرپرست شهرداری منطقه 2 قم موضوع شکایت و خواسته: اعلام تعارض در آراء صادر شده از شعب 9، 7، 4، 3، 2، 19، 17، 14 و 10 دیوان عدالت اداری مقدمه: 1- شعبه چهارم در رسیدگی به پرونده 75/198 موضوع شکایت آقای عبدالرحمن سلطانی به طرفیت شهرداری قم به خواسته مطالبه زمین معوض به شرح دادنامه شماره 1146 مورخ 1375/9/6 اعلام داشته است، قطعه زمین مورد نظر شاکی در طرح فضای سبز قرار گرفته است و شهرداری هیچ گونه تعهدی در قبال واگذاری قطعه زمین معوض در حق شاکی بر عهده نداشته است. علی هذا قرار رد شکایت فعلی شاکی صادر می شود. 2- شعبه اول در رسیدگی به پرونده کلاسه 74/719 موضوع شکایت آقای سیدحسین بکایی به طرفیت شهرداری قم به خواسته درخواست زمین معوض به شرح دادنامه شماره 419 – 1376/4/12 چنین رای صادر کرده است نظر به این که قطعه 14 به شاکی واگذار و حسب نامه مورخ 1371/5/8 سرپرست شهرداری قم عنوان استانداری تهران پلاک مورد واگذاری به شرکت تعاونی مسکن کارکنان سازمان آب در طرح جامع قبلی فضای سبز و در طرح فعلی کارگاههای غیر مزاحم شهری منظور شده است و نظر به این که به موجب ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب 1367 شهرداری موظف به دادن عوض یا پرداخت بهای زمین شده است، لذا ضمن رد ایراد عدم صلاحیت شهرداری رای به وارد دانستن شکایت شاکی و الزام طرف به اجابت درخواست مشارالیه صادر می شود. 3- شعبه نوزدهم در رسیدگی به پرونده کلاسه 75/168 موضوع شکایت آقای رضا عباسیان به طرفیت شهرداری قم به خواسته معوض زمین به شرح دادنامه شماره 1244 مورخ 1376/9/2 چنین رای صادر کرده است، با توجه به این که زمین مورد نظر در فضای سبز قرار گرفته است شکایت وارد تشخیص، به الزام شهرداری به دادن معوض یا بهای عادلانه روز حکم صادر و اعلام می شود. 4- شعبه هفدهم در رسیدگی به پرونده کلاسه 75/160 موضوع شکایت آقای ولی اله حسینی به طرفیت شهرداری قم به خواسته زمین معوض واقع در طرح فضای سبز به شرح دادنامه شماره 568 مورخ 1377/5/7 چنین رای صادر کرده است چون زمین مذکور در طرح فضای سبز قرار گرفته است و شهرداری زمین مزبور را تملک نکرده است تا موظف به اعطای زمین معوض به وی باشد لذا خواسته موجه نیست، به رد شکایت حکم صادر می شود. 5- شعبه چهاردهم در رسیدگی به پرونده کلاسه 77/1511 موضوع شکایت آقای محمدرضا اخان به طرفیت شهرداری قم به خواسته الزام خوانده به پرداخت نرخ روز یا تحویل معوض به شرح دادنامه شماره 1692 مورخ 1377/10/14 چنین رای صادر کرده است، با توجه به لایحه جوابیه عین مال در اختیار مدعی است و شهرداری تصرفی ندارد و تعهدی به اعطای معوض نکرده است و صرف در طرح بودن زمین، شهرداری را ملزم به خرید یا اعطای معوض نمی سازد بنا به جهات فوق، به رد شکایت شاکی حکم صادر می شود. 6- شعبه دهم در رسیدگی به پرونده کلاسه 75/267 موضوع شکایت آقای سید حسین کریمی به طرفیت، شهرداری قم به خواسته رفع تعرض به شرح دادنامه شماره 245 -1378/3/9 چنین رای صادر کرده است، شهرداری قم طی نامه مورخ 1377/10/26 عنوان استاندار قم به طور صریح اعلام داشته است چون اراضی شرکت تعاونی مسکن کارکنان سازمان آب قم در طرح اولویت دار شهرداری قرار ندارد و نیازی به اراضی موصوف نیست و از طرفی شهرداری در حال حاضر زمین معوض هم در اختیار ندارد لذا با واگذاری تمامی اراضی به اعضاء شرکت تعاونی موافقت می شود. بنا به جهات فوق، شاکی استحقاق برخورداری از قطعه زمین اختصاصی را داراست و شکایت به این کیفیت وارد نیست. 7- شعبه سوم در رسیدگی به پرونده کلاسه 78/1235 موضوع شکایت آقای رضا علیخانی به طرفیت شهرداری قم به خواسته زمین معوض یا وجه آن به نرخ روز به شرح دادنامه شماره 927 -1379/5/15 چنین رای صادر کرده است، با عنایت به نامه 1370/5/27 و 1379/12/25 استانداری تهران به شهرداری قم مبنی بر واگذاری زمین معوض و نظر به این که زمین مذکور در فضای سبز قرار گرفته است شکایت وارد تشخیص و به الزام شهرداری به دادن معوض یا بهای عادلانه روز آن حکم صادر می شود. 8- شعبه هفتم در رسیدگی به پرونده کلاسه 75/200 و 128 موضوع شکایت آقای محمد ارگی واحد دادرس به طرفیت شهرداری قم به خواسته الزام شهرداری به تحویل زمین معوض به شرح دادنامه شماره 539-533 -1375/9/22 چنین رای صادر کرده است، نظر به این که الزام شهرداری بر واگذاری زمین مورد توافق عیناً و یا عوضاً در صلاحیت محاکم عمومی دادگستری است و از موارد تعیین شده در ماده 11 قانون دیوان نیست. بنابراین قرار رد شکایت را صادر می کند. 9- شعبه دوم در رسیدگی به پرونده کلاسه 77/1324 موضوع شکایت آقای حسین رزاقی به طرفیت شهرداری قم به خواسته زمین معوض به شرح دادنامه شماره 2195 -1377/11/18 رای صادر کرده است: درخواست معوض یا قیمت زمین در صلاحیت دیوان نیست و خارج از مصادیق بندهای ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری است. لذا قرار رد شکایت صادر می شود. 10- شعبه دوم در رسیدگی به پرونده کلاسه 77/2096 موضوع شکایت آقای ابوالفضل رضایی به طرفیت شهرداری قم به خواسته معوض زمین تصرف شده به شرح دادنامه شماره 2430 -1377/12/18 چنین رای صادر کرده است، خواسته شاکی جنبه حقوقی دارد و از شمول بندهای ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری خارج است. لذا قرار رد شکایت صادر می شود. 11- شعبه نهم در رسیدگی به پرونده کلاسه 78/587 موضوع شکایت آقای خواجه نصیرالدین اشراقی به طرفیت شهرداری قم به خواسته احقاق حق به شرح دادنامه شماره 1283 مورخ 1378/8/8 چنین رای صادر کرده است، موضوع خواسته شاکی بیانگر مطالبی است که رسیدگی به آن منحصراً از نوع دعاوی حقوقی داخلی در قلمرو صلاحیت دادگاه عمومی دادگستری است. فلذا قرار عدم صلاحیت دیوان صادر می شود. 12- شعبه اول در رسیدگی به پرونده کلاسه 75/258 موضوع شکایت آقای علی اصغر خلج حسینی به طرفیت شهرداری قم به خواسته درخواست زمین معوض به شرح دادنامه شماره 1439 -1378/8/13 خواسته شاکی را دارای جنبه حقوقی و ترافعی دانسته اند. لذا قرار رد شکایت را صادر کرده است. 13- شعبه سوم در رسیدگی به پرونده کلاسه 78/1084 موضوع شکایت آقای سیدحسن کاظمیان به طرفیت شهرداری قم به خواسته معوض زمین به شرح دادنامه شماره 939- 1379/5/15 خواسته شاکی را خارج از مصادیق بندهای ماده 11 دیوان عدالت اداری دانسته است. در تاریخ فوق به ریاست حجت الاسلام والمسلمین دری نجف آبادی و با حضور روسای شعب بدوی و روسا و مستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رای می کند: رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری اولاً: چون به موجب ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری رسیدگی به شکایات و تظلمات از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و شهرداریها و یا خودداری آنها از انجام وظایف قانونی مربوط از جمله امتناع از ایفای تعهدات قانونی در قبال اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی در قلمرو صلاحیت دیوان قرار دارد و رسیدگی و صدور حکم در خصوص اساس استحقاق اشخاص به دریافت بهای زمین مورد تملک دولت و شهرداریها و اراضی واقع در طرحهای مصوب شهری از مصادیق ماده مذکور است. بنابراین دادنامه های صادره از شعب 1، 3، 4، 10، 14، 17 و 19 بدوی دیوان در حدی که متضمن تایید صلاحیت دیوان در رسیدگی و صدور حکم در ماهیت شکایت است موافق اصول و موازین قانونی است. ثانیاً: با عنایت به وقوع ملک اعضای شرکت تعاونی کارکنان سازمان آب قم در طرح مصوب فضای سبز و محل استقرار کارگاههای غیر مزاحم شهری و اظهارات نماینده شهرداری قم به شرح منعکس در صورت مجلس مورخ 1376/3/5 در پرونده کلاسه 1/74/719 شعبه اول بدوی دیوان مبنی بر واگذاری زمین معوض به تعدادی از اعضای شرکت تعاونی مذکور و مقررات قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب 1367 دادنامه های صادر شده مشعر بر وارد دانستن شکایت و الزام شهرداری قم به پرداخت بهای زمین و یا معوض آن صحیح و منطبق با قانون تشخیص داده می شود. این رای به استناد قسمت اخیر ماده 20 اصلاحی قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1378/2/1 در موارد مشابه برای شعب دیوان و سایر مراجع ذی ربط لازم الاتباع است. شهردار قم به موجب لایحه شماره 25277-1389/6/27 به عنوان رییس دیوان عدالت اداری اعمال ماده 53 الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری از رای مذکور را خواستار می شود متن درخواست شهردار قم به شرح زیر است: احتراماً: خاطر عالی را مستحضر می دارد: 1- قبل از پیروزی انقلاب شکوهمند اسلامی، کارکنان سازمان آب قم طی درخواستی از انجمن شهر، درخواست واگذاری زمین می کنند که موضوع در هشتاد و ششمین جلسه انجمن در تاریخ 24/2/2537 طرح و در بند 3 صورت جلسه انجمن بدین شرح اتخاذ تصمیم می شود: « نامه شماره 2205-24/2/2537 سازمان آب به عنوان انجمن شهر به ضمیمه یک برگ نامه کارکنان سازمان آب مبنی بر درخواست واگذاری زمین مطرح شد. انجمن با توجه به این که نمی تواند زمینی به شخص یا اشخاص بدهد بنابراین در صورتی که کارکنان سازمان آب به تشکیل شرکت تعاونی مسکن اقدام کند و شرکت تعاونی خود را به ثبت برسانند، انجمن نسبت به واگذاری زمین به شرکت تعاونی سازمان آب موافقت خواهد کرد.» سپس در هشتاد و هشتمین جلسه انجمن شهر در تاریخ 31/2/2537 و به موجب 7 صورت جلسه بدین شرح اتخاذ تصمیم می شود: « نامه شماره 2481-31/2/25376 سازمان آب به عنوان انجمن شهر و به ضمیمه یک نسخه اساسنامه و چهار برگ اوراق شرکت نامه در محل شرکت تعاونی مسکن کارکنان سازمان آب مطرح گردید، انجمن پیشنهاد نمود که شهرداری کروکی زمینهای ساحلی جاده اراک را بعد از مشخص کردن مسیر سد ساحلی تهیه و به انجمن ارایه دهد تا تصمیم لازم در این مورد اتخاذ گردد.» 2- نظر به این که وفق قانون مصوبات انجمن شهر می بایست به تایید فرمانداری برسد مصوبه انجمن شهر جهت تایید فرمانداری قم ارسال می گردد و فرمانداری طی نامه شماره 5468- 10/4/2537 اعلام می دارد: « در مورد بند هفت صورت جلسه هشتاد و هشتمین جلسه انجمن شهر موضوع تهیه کروکی زمین ساحلی رودخانه چنانچه منظور انجمن به واگذاری زمین محل مذکور به شرکت تعاونی مسکن کارکنان سازمان آب باشد مجوز قانونی ندارد و بایستی از اتخاذ تصمیم در این باره خودداری گردد لذا از آن پس هرگونه اقدامی توسط انجمن شهر مبنی بر واگذاری زمین خلاف قانون و فاقد وجاهت می باشد. 3- مع الاسف شرکت تعاونی مسکن سازمان آب که دارای شخصیت مستقل از شهرداری است بخشی از اراضی حاشیه رودخانه را که به علت تقلیل عرض بستر رودخانه ایجاد شده که جزء اموال عمومی است قطعه بندی کرده و به موجب یک برگ واگذاری عادی به اعضای خود واگذار می کند، در حالی که زمین موصوف جزو اموال عمومی بوده و اساساً فاقد سابقه ثبتی است و به هیچ عنوان در اداره ثبت املاک به ثبت نرسیده است و قانوناً نیز به لحاظ آن که این اراضی از رودخانه منتزع شده است قابلیت ثبت در اداره ثبت اسناد و املاک را نداشته و ندارد و در نتیجه اعضای این تعاونی نیز فاقد سند مالکیت رسمی موضوع ماده 22 و 46 و 47 قانون ثبت می باشند و مالکیت خود را صرفاً مستند به برگ عادی واگذاری زمین از تعاونی مسکن می دانند. 4- اعضای تعاونی فوق الذکر، با استناد به برگهای عادی واگذاری به شرحی که گفته شد، با مراجعه به شهرداری قم درخواست صدور پروانه ساختمانی می کنند که به لحاظ عدم مالکیت قانونی نامبردگان به دلیل انتزاع زمین مورد نظر ایشان از بستر رودخانه و نظر به این که این زمین در حریم فضای سبز رودخانه قرار گرفته است، قانوناً صدور پروانه ساختمانی میسور نبوده است. 5- با تشکیل دیوان عدالت اداری برخی از اعضای تعاونی موصوف با مراجعه به دیوان عدالت اداری و با این ادعا که شهرداری زمین آنها را برای اجرای طرح فضای سبز تصرف کرده است، تقاضای دریافت قیمت زمین یا معوض آن را می کنند و متاسفانه برخی شعب دیوان بدون توجه به این نکته اساسی که شکات فاقد هرگونه مالکیت قانونی و رسمی هستند و بدون توجه به این مطلب که مطالبه قیمت زمین یا معوض آن متفرع بر مالکیت قانونی مدعی است، صرفاً بر مبنای یک برگه عادی واگذاری زمین که از سوی تعاونی مسکن سازمان آب ( و نه شهرداری) صادر شده است و اراضی عمومی انتزاع یافته از رودخانه را بین اعضای خود تقسیم کرده است، اقدام به صدور حکم دایر به محکومیت شهرداری به پرداخت قیمت زمین و بعضاً اعطای زمین معوض کرده اند. البته برخی شعب دیوان نیز این نقص اساسی یعنی فقدان مالکیت رسمی و قانونی شکات را مورد توجه قرار داده و دعاوی مطروحه را مردود اعلام کرده اند. بدین ترتیب با توجه به تفاوت آراء شعب دیوان عدالت اداری در رابطه با صلاحیت رسیدگی دیوان نسبت به شکایت شاکی، موضوع برای اتخاذ تصمیم در هیات عمومی دیوان مطرح می شود که منجر به صدور دادنامه شماره 93 – 1380/3/27 می شود این رای دارای دو بخش است که بخش اول آن مربوط به صلاحیت رسیدگی به شکایت شاکی است که مطابق قانون است ولی بخش دوم آن صرف نظر از آن که خارج از موضوع است و ارتباطی به تهافت و تعارض آراء نداشته است، مغایر قانون و اصول مسلم حقوقی است و به همین دلیل نیز با وجود لازم الاتباع بودن آراء هیات عمومی دیوان برای شعب، بسیاری از شعب دیوان به دلیل مغایرت اساسی رای هیات عمومی با قانون و مهمتر از آن خارج بودن از موضوع متنازع فیه از آن تبعیت نکرده اند. توضیح آن که هیات عمومی در بخش اول دادنامه مذکور در خصوص این سیوال که آیا دیوان عدالت اداری به رسیدگی به شکایت کارکنان سازمان آب برای مطالبه زمین معوض یا قیمت آن صالح است؟ اعلام داشته است چون به موجب ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری رسیدگی به شکایات و تظلمات از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و شهرداریها و یا خودداری آنها از انجام وظایف قانونی مربوطه از جمله امتناع از ایفای تعهدات قانونی در قبال اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی در قلمرو صلاحیت دیوان قرار دارد بنابراین دادنامه های صادره از شعب 1، 3، 4، 10، 14، 17 و 19 بدوی دیوان در حدی که متضمن تایید صلاحیت دیوان و رسیدگی و صدور حکم در ماهیت شکایت است موافق اصول و موازین قانونی است. این بخش از رای هیات عمومی، همان گونه که گفته شد در مقام ایجاد وحدت رویه و تعیین مرجع صالح است که دیوان را مرجع تشخیص اساس استحقاق شکات تلقی کرده است. بدیهی است هیات عمومی رسیدگی به اساس استحقاق شکات را در صلاحیت دیوان عدالت دانسته است و همان گونه که مستحضرند شعب دیوان عدالت در رسیدگی به شکایت اعضای تعاونی مذکور جهت مطالبه زمین معوض یا قیمت آن باید بدواً اساساً استحقاق آنها را احراز کنند. اساس استحقاق شکات به شرحی که گفته شد واجد احراز دو رکن بوده است: 1- مالکیت قانونی و رسمی شاکی (طبق قانون ثبت) 2- تصرفات من غیر حق شهرداری، به عبارت دیگر برای تشخیص اساس استحقاق شکات در پرونده های مورد بحث، احراز مالکیت قانونی شاکی که در واقع به معنای احراز سمت قانونی او در طرح شکایت می باشد شرط اصلی و رکن رکین این دعوا به شمار می آید. که البته برخی شعب دیوان به درستی این ترتیب منطقی و قانونی را رعایت کرده اند و حکم به رد شکایت مدعیان داده اند که به چند نمونه از آنها متعاقباً اشاره خواهد شد. اما متاسفانه بخش دوم رای هیات عمومی دیوان عدالت، اولاً: خارج از موضوع خواسته و فراتر از رفع تعارض و تهافت بوده است. ثانیاً: هیات عمومی خود به شرط اصلی یعنی لزوم احراز مالکیت قانونی شکات توجهی نکرده است و علی الظاهر مالکیت آنها را محرز و مسلم انگاشته است. در توضیح این ایرادات به استحضار می رساند چنانچه به دادخواست مربوط به اعلام تعارض و تهافت بین آراء شعب دیوان توجه شود و همچنین در صورتی که به آراء متهافتی که جهت اتخاذ تصمیم به هیات عمومی ارسال شده است مراجعه شود، ملاحظه می فرمایند که صرفاً تعارض آراء در تعیین صلاحیت بوده است که برخی شعب، خود را صالح دانسته و وارد رسیدگی شده اند و برخی دیگر قایل به عدم صلاحیت دیوان عدالت به شایستگی محاکم عمومی بودهاند. بنابراین همان بخش اول رای هیات عمومی در جهت موضوع و حل تعارض و ایجاد رویه در تعیین صلاحیت بوده است اما در بخش دوم در واقع هیات عمومی اقدام به رسیدگی ماهوی کرده و اعلام داشته است: « با عنایت به وقوع ملک اعضای شرکت تعاونی کارکنان سازمان آب در طرح مصوب فضای سبز …» بدین ترتیب هیات عمومی مالکیت اعضای شرکت تعاونی را بی آن که مدارک مثبته مالکیت آنها را مورد توجه و بررسی قرار دهد مورد تصدیق و تایید قرار داده است. 6- با توجه به این که دادنامه هیات عمومی در بخش دوم مغایر قانون و اصول مسلم حقوقی است و بدون بررسی اسناد مثبته شکات، مالکیت آنها را محرز و یا مفروغ عنه انگاشته است، علی رغم آن که مفاد رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری، برای شعب لازم الاتباع است اما بسیاری از شعب دیوان در مقام رسیدگی بر اساس استحقاق شکات با بذل توجه به این نکته اساسی که اعضای تعاونی فاقد مالکیت رسمی و قانونی هستند دعوای مطروحه را مردوداعلام داشته اند به چند نمونه از این آراء که بعد از رای هیات عمومی صادر شده است برای مزید استحضار اشاره می شود: الف) دادنامه شماره 665-1380/6/3 شعبه تجدیدنظر دیوان عدالت اداری: « … صرف تخصیص زمین به وی (شاکی) توسط شرکت تعاونی کارکنان سازمان آب قم به تنهایی بر استقرار مالکیت قانونی و رسمی وی در آن زمین کفایت نمی کند و اعطای زمین معوض شهرداری در زمانی باید صورت بگیرد که زمین ملکی فردی مورد تملک شهرداری قرار گرفته باشد…» ب) دادنامه شماره 606-1383/3/16 شعبه 6 دیوان: « … نظر به این که شاکی با ارایه سند واگذاری عادی نسبت به پلاک متنازع فیه خود را مالک و ذی نفع معرفی کرده است و با عنایت به این که مطابق مواد 47-48 قانون ثبت اسناد و املاک و مدلول رای شماره 166-1375/7/28 هیات عمومی دیوان عدالت اداری این گونه اسناد مادامی که در مراجع صالح قضایی تنفیذ و تایید نشود قابل پذیرش در محاکم و ادارات دولتی نیست و با این وصف سمت شاکی محرز نیست …» ج) دادنامه شماره 1797-1380/12/9 شعبه 17 دیوان: « … برگ واگذاری شرکت تعاونی مسکن کارکنان سازمان آب که دلالت بر تخصیص قطعه 12 پلاک مورد نظر به شاکی دارد در حالی که استقرار مالکیت شاکی نسبت به پلاک مرقوم نیاز به تنظیم سند انتقال رسمی و نهایتاً مالکیت رسمی مشارالیه دارد و شاکی فاقد سند رسمی در خصوص مالکیت پلاک مورد نظر است تا بتوان زمین را در تملک شهرداری قرار داد و در ازای آن مطالبه معوض یا بهای آن را کرد …» د) دادنامه شماره 72- 1380/6/18 شعبه 6 تجدیدنظر دیوان: «… آنچه به عنوان دلیل مالکیت، ارایه شده است، تصویری از صورت جلسات و یا رونوشت بند یک مستخرجه از یکصدو شانزدهمین جلسه مورخ 1357/9/28 انجمن شهر سابق قم و همچنین شرکت تعاونی مسکن کارکنان سازمان آب قم است. که علی الظاهر به موجب آن، قطعه زمین را جهت واگذاری به تجدیدنظر خوانده تخصیص داده اند و اقداماتی در این حد دلیل استقرار مالکیت شاکی نسبت به قطعه زمین ادعایی وی نخواهد بود و مدارکی در این حد با ضوابط مقرر در ماده 22 قانون ثبت مطابقت نداشته و یا به نحوه دیگر مالکیت شاکی به استناد چنین مدرکی احراز نمی شود…» آراء متعدد دیگری نیز با همین استدلالها از شعب مختلف دیوان صادر شده است که خود بیانگر آن است که بخش دوم رای وحدت رویه دیوان عدالت اداری، مغایر قانون است و قضات دیوان در بررسی جهت احراز اساس استحقاق شکات به دلیل عدم احراز شرط اصلی و رکن اولیه آن که همانا مالکیت رسمی و قانونی شاکی است اقدام به رد دعاوی طرح شده، کرده اند. 7- بدون تردید حضرت عالی نیز به این نکته اساسی اذعان می فرمایید که طرح شکایت برای مطالبه غرامت زمین، مستلزم مالکیت رسمی و قانونی مدعی است چرا که در غیر این صورت قانون ثبت و مقررات آن نظیر ماده 22- 46- 47 و 48 به عنوان قانونی امری که در مقام تنظیم و تنسیق مالکیت اشخاص وضع شده است، لغو و عبث می شود با این وصف متاسفانه به دلیل آن که برخی شعب دیوان به این امر اساسی توجه نداشته اند و بدون احراز مالکیت رسمی و قانونی شکات حکم به محکومیت شهرداری به پرداخت غرامت یا زمین معوض داده اند و در حال حاضر این آراء در اجرای احکام دیوان عدالت اداری منجر به صدور اخطاریه های متعدد برای شهرداری قم شده است. که اجرای این آراء با ایرادات ذیل مواجه است. اولاً: محکوم لهم فاقد مالکیت رسمی و قانونی هستند و آراء صادره از این جهت مخدوش و خلاف بین قانون (قانون ثبت) است که با توجه به فقدان سند رسمی نیازمند اثبات مالکیت است که از شوون محاکم عمومی است و قبل از احراز مالکیت صدور حکم به محکومیت شهرداری به اعطای زمین معوض یا غرامت فاقد وجاهت قانونی خواهد بود. ثانیاً: پرداخت غرامت یا اعطای زمین معوض از سوی شهرداری به مالکان اراضی متصرفی واقع در طرح مستلزم آن است که مالک نسبت به تحویل و تسلیم زمین و انتقال رسمی آن به نام شهرداری اقدام کند که محکوم لهم به دلیل فقدان مالکیت رسمی و قانونی و اساساً فقدان نقشه مشخص که حدود اربعه قطعه متنازع نیز در آن مشخص باشد، قادر به تسلیم و انتقال رسمی ملک ادعایی خود به شهرداری نیستند و همان گونه که مستحضرید یکی از اصول مسلم فقهی و حقوقی آن است که در نقل و انتقال اموال معوض از مالکیت هر شخص که خارج می شود معوض داخل ملکیت او شود. حال در مانحن فیه با فرض این که قیمت یا زمین معوض از مالکیت شهرداری خارج شود و به محکوم لهم پرداخت شود عوض و مابه ازاء به مالکیت شهرداری در نمی آید زیرا اساساً محکوم لهم ملکیتی ندارند تا بخواهند به شهرداری منتقل کنند و بدین ترتیب آراء از این جهت نیز خلاف بین شرع و قانون در معاوضات است. علی هذا با عنایت به مراتب فوق اتخاذ تصمیم و صدور دستور لازم در خصوص مطالب ذیل را استدعا دارد: 1- به لحاظ آن که آراء صادر شده مبنی بر محکومیت شهرداری به اعطای زمین معوض یا پرداخت قیمت به نحوی که مشروحاً گفته شد خلاف بین قانون و شرع است، در اجرای ماده 18 قانون دیوان عدالت اداری توقف اجرای احکام صادر شده و ارجاع آن به هیات تشخیص مورد استدعاست. 2- با توجه به این که بخش دوم رای شماره 93- 1380/3/27 هیات عمومی دیوان عدالت اداری خارج از موضوع خواسته و مغایر اصول مسلم حقوقی است و به همین دلیل نیز مورد تبعیت شعب دیوان قرار نگرفته است بنابراینمستنداً به ماده 53 قانون آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ارجاع موضوع به هیات تشخیص یا هیات عمومی برای بازنگری در مفاد رای حذف بخش دوم رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورد تقاضاست. پس از بررسیهای کارشناسی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری، در نهایت با موافقت رییس دیوان عدالت اداری پرونده در دستور جلسه مورخ 1391/4/12 هیات عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفت. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت میکند.
رای هیات عمومی
ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداری مصوب 1367/8/29 و اصلاحات بعدی آن، بیانگر آن است که شهرداری در صورت تملک املاک واقع در طرح، مکلف به پرداخت بها یا عوض آن در حق مالکان است. نظر به این که تشخیص اصل استحقاق بها یا عوض در صلاحیت دیوان عدالت اداری است و این که طرح شکایت در دیوان دایر بر صدور حکم به الزام شهرداری به تشخیص اصل استحقاق جهت دریافت بها و عوض آن مستلزم احراز تملک ملک اشخاص توسط شهرداری و ارایه سند رسمی مالکیت رسمی از سوی شاکی و یا اثبات مالکیت مالکان توسط مراجع صالح است و با توجه به این که در پرونده های موضوع تعارض شرایط مذکور رعایت نشده است، بنابراین با اجازه حاصله از ماده 53 الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ضمن نقض قسمت « ثانیاً» دادنامه شماره 93 مورخ 1380/3/27 هیات عمومی دیوان عدالت اداری دادنامه های صادر شده از شعب 4، 14 و 17 به شماره دادنامه های 1146 و 568 و 1692 مبنی بر رد شکایت در حدی که متضمن معنی فوق است صحیح و موافق موازین و مقررات تشخیص داده می شود. این رای به استناد بند 2 ماده 19 و ماده 43 قانون دیوان عدالت اداری برای شعب دیوان و سایر مراجع اداری مربوط در موارد مشابه لازمالاتباع است.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری- محمدجعفر منتظری
