بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 127
تاریخ دادنامه: 8/3/1391
کلاسه پرونده: 87/392
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای 5 و 3 و 2 صورتجلسه 4/10/1373 ضمیمه بخشنامه شماره 50/100/3670/ح-6/11/1373 معاون سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور
گردش کار: به موجب بندهای 5 و 3 و 2 صورتجلسه 4/10/1373 ضمیمه بخشنامه شماره 50/100/3670/ح-6/11/1373 معاون سازمان جنگلها و مراتع کشور در امور جنگل مقرر شده است که:
" 2- برای تعیین ضریب بهره مالکانه طرحهایی که به دلیل مسایل فنی شیوه بهره برداری آنها تغییر می کند یا منجر به تغییر برنامه بهره برداری می گردد و در نتیجه حجم برداشت سالیانه آنها اختلاف فاحشی پیدا می کند. پیشنهاد می گردد موضوع بر حسب مورد در کمیسیونی مرکب از نمایندگان شورای عالی جنگل، دفتر فنی جنگلداری – دفتر بهره برداری – دفتر حقوقی که با حضور معاونت سازمان در امور جنگل تشکیل می گردد مطرح تا تصمیم لازم توسط این کمیسیون اتخاذ گردد.
3- در مورد تعیین ضریب بهره مالکانه طرحهایی که بدون آگهی مزایده واگذار می گردند پیشنهاد می شود کلیه مسایل فنی و حقوقی و افزایش ضریب بهره مالکانه بعد از ده سال در متن قرارداد اولیه پیش بینی و منظور گردد.
5- در رابطه با انقضای مهلت قرارداد ( پایان 30 سال) چنانچه سازمان جنگلها و مراتع کشور با ادامه کار مجریان طرحها موافق باشد می توان از طریق کمیسیون ترک آگهی مزایده با رعایت بند 3 این صورتجلسه تا پایان مدت تجدید حیات برای شیوه پناهی در دانگ بندی و برای شیوه تک گزینی به مدت 10 سال تمدید گردد. "
معاون نظارت و بازرسی امور تولیدی و کشاورزی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت شماره 5798/5/1- 27/2/1384 ابطال بندهای 5 و 3 و 2 از صورت جلسه موصوف را خواستار شده و توضیح داده است که:
" مفاد بند 2 صورت جلسه مزبور اشعار دارد به این که « برای تعیین ضریب بهره مالکانه طرحهایی که به دلیل مسایل فنی شیوه بهره برداری آنها تغییر می کند یا منجر به تغییر برنامه بهره برداری می شود و در نتیجه حجم برداشت سالیانه آنها اختلاف فاحشی پیدا می کند، پیشنهاد می شود موضوع بر حسب مورد در کمیسیونی…. تا تصمیم لازم توسط این کمیسیون اتخاذ گردد».
با التفات به این که ذیل مادتین 8 و 12 قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع، بدون توجه به شیوه بهره برداری از جنگل، برای کسر برداشت و عدم توان مجری طرح جنگلداری تعیین تکلیف گردیده است بنابراین تصمیم مزبور منطبق با مدلول مادتین مورد اشاره نمی باشد به عبارت دیگر چنانچه مجری طرح جنگلداری به هر دلیل از جمله کسر برداشت فاحش ناشی از تغییر شیوه بهره برداری و کاهش درآمد و غیره قادر به اجرای طرح نباشد، چگونگی برخورد قانونی با موضوع تبیین گردیده است.
ذیل بند 5 صورتجلسه صدرالذکر مقرر گردیده « در رابطه با انقضای مهلت (پایان 30 سال) چنانچه سازمان جنگلها و مراتع کشور با ادامه کار مجریان طرحها موافق باشد می توان از طریق کمیسیون ترک آگهی مزایده و با رعایت بند 3 این صورتجلسه تا پایان مدت تجدید حیات برای شیوه پناهی در دانگ بندی و برای شیوه تک گزینی به مدت 10 سال تمدید گردد» در حالی که تبصره 5 ماده 2 آیین نامه اجرایی قانون ملی شدن جنگلها صراحتاً اعلام داشته است « مدت قرارداد حداکثر سی سال خواهد بود» مضافاً ذیل ماده 14 حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع تصریح گردیده قراردادهایی که سازمان جنگلها برای اجرای طرحهای جنگلداری با اشخاص حقیقی و حقوقی منعقد می سازد حداکثر سی سال و شروع آن از تاریخ عقد قرارداد خواهد بود» بنابراین مفاد بند ج در ذیل بند 5 صورتجلسه صدرالذکر منطبق با مقررات موضوعه نمی باشد.
ضمناً با عنایت به این که ذیل بند 5 صورتجلسه مزبور به بند 3 آن نیز اشاره شده، ملاحظه می شود ذیل بند 3 مرقوم گردیده « در مورد تعیین ضریب بهره مالکانه طرحهایی که بدون آگهی مزایده واگذار می گردند، پیشنهاد می شود کلیه مسایل فنی و حقوقی و افزایش ضریب بهره مالکانه بعد از ده سال در متن قرارداد اولیه پیش بینی و منظور گردد» که در خصوص موضوع اشعار می دارد ماده 58 قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع به سازمان مزبور اجازه داده واگذاری طرحهای جنگلداری به موسسات دولتی یا وابسته به دولت که سرمایه آنها کلاً متعلق به دولت باشد بدون رعایت مزایده و مقررات مندرج در قانون مزبور صورت گیرد بنابراین هر گونه واگذاری طرحهای جنگلداری بر خلاف مفاد ماده 58 قانون مارالذکر فاقد وجاهت قانونی می باشد. همچنین نحوه افزایش ضریب بهره مالکانه طرحهای جنگلداری ذیل تبصره 6 ماده 2 آیین نامه اجرایی قانون ملی شدن جنگلها تعیین تکلیف گردیده است.
شایان ذکر است که بند 1 صورتجلسه موصوف دقیقاً به مقررات موضوع تصریح کرده است.
لزوماً اشاره گردد، سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور در پاسخ به استعلام صورت گرفته و به شرح نامه شماره 3/2033-12/5/1383 اعلام داشته « مفاد صورتجلسه … به لحاظ عدم ضرورت مورد بازنگری و تجدیدنظر قرار نگرفته و کماکان مناط اعتبار و قابل اجرا می باشد.»
علاوه بر موارد مزبور، با توجه به این که از یک سو ضمن قانون ملی شدن جنگلها و آیین نامه اجرایی قانون مرقوم و نیز قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع، نحوه بهره برداری از جنگلها تبیین گردیده است و از طرف دیگر به شرح مندرج در صورتجلسه فوق الاشعار (به موازات نص مقررات قانونی) مبادرت به تصمیم گیری و تعیین تکلیف گردیده، طی نامه شماره 30414/5-15/10/1383 مبنای قانونی تعیین تکلیف به شیوه مندرج در صورتجلسه و صلاحیت قانونی اعضاء شرکت کننده در جلسه از معاون سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور در امور جنگل استفسار گردید.
مشارالیه در پاسخ به شرح نامه شماره 3/133-23/1/1384 ضمن تاکید بر عدم بازنگری و تجدیدنظر در مفاد بخشنامه متنازع فیه که فعلاً نیز ملاک عمل هیاتهای کارشناسی تعیین ضریب بهره مالکانه می باشد، اعلام داشته « … تشکیل کمیسیون به منظور تصمیم گیری در مورد تعیین ضریب بهره مالکانه طرحهایی که قبل از انقضاء مهلت قرارداد ده ساله دچار تغییرات برنامه ای شدید می شوند … پس از تایید معاونت جنگل، ضریب بهره مالکانه این گونه طرحها تعیین و ابلاغ می گردد» در حالی که ذیل مادتین 8 و 12 قانون یاد شده، نحوه برخورد قانونی با موضوع تبیین گردیده است مضافاً همان گونه که از مفاد پاسخ واصله قابل استنباط است، با توجه به گذشت مدت ده سال اول اجرای طرحهایی که در دهه 70 به مجریان واگذار شده، زمینه اجرای برخی تصمیمات موضوع بخشنامه فراهم گردیده است.
به هر حال، اظهار نظر در خصوص سایر مفاد صورتجلسه منضم به بخشنامه صدرالذکر با وجود نص قانونی، یا موازی مقررات ناظر بر موضوع است یا فراتر از مصوبات مراجع واجد صلاحیت که به لحاظ پرهیز از اطاله کلام از نقل آنها خودداری گردید.
علی هذا با التفات به مطالب مرقوم و تقدیم مستندات یاد شده، خواهشمند است در چهارچوب وظیفه قانونی سازمان متبوع مبنی بر نظارت بر اجرای صحیح قانون موافقت فرمایید، ابطال بخشنامه و صورتجلسه صدرالذکر از دیوان عدالت اداری مورد درخواست است. "
سرپرست دفتر حقوقی سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور به موجب لایحه شماره 38569/18/90-13/7/1390 توضیح داده است که:
" احتراماً، در خصوص پرونده کلاسه 88/392 هیات عمومی، آن دیوان راجع به درخواست سازمان بازرسی کل کشور مبنی بر ابطال بندهایی از صورتجلسه مورخ 4/10/1373 سازمان جنگلها و مراتع و در راستای اظهارات نمایندگان سازمان در جلسه مورخ 9/7/1390 هیات عمومی، موارد مطرح شده ذیل جهت تکمیل دفاعیات و رد ادعای سازمان بازرسی ایفاد می گردد.
1- ایراد سازمان بازرسی به بند 2 صورتجلسه مذکور مستنداً به مواد 8 و 12 قانون حفاظت و بهره برداری به شرح دلایل ذیل وارد نمی باشد.
اولاً: ماده 12 استنادی در مقام توقف اجرای طرح و عدم توانایی مجری نسبت به اجرای طرح بوده است که نتیجه آن صدور اخطار از سوی سازمان و در صورت عدم توجه به اخطار مربوط و عدم تلاش در جهت رفع نواقص نهایتاً موجب فسخ و اعمال مجدد مقررات مزایده را در پی داشته و این موضوع ربطی به تعیین ضریب در مقام تغییر شیوه بهره برداری وکاهش حجم برداشت ندارد.
ثانیاً: مستند ماده 8 قانون حفاظت و بهره برداری که مبنای استناد سازمان بازرسی به منظور ابطال قرار گرفته قابل جمع با بند 2 صورتجلسه می باشد چرا که برابر بند 11 از ماده 1 آیین نامه اجرایی قانون ملی شدن جنگلها و مراتع و نیز بند 12 از ماده 1 قانون حفاظت و بهره برداری که در مقام بیان تعریف طرح جنگلداری می باشد طرح جنگلداری عبارت از طرحی است که در آن مقدار و محل و موقعیت برداشت و مدت اجرای طرح و نحوه بهره برداری و عملیات احیایی و عمرانی داخل جنگل یا جنگلهای مربوطه به عمل می آید درج و سازمان آن را تصویب می نماید بدین وصف مقدار و محل و نحوه برداشت چوب و یا بهره برداری از جمله مواردی است که به دلیل ابعاد فنی توسط سازمان برای بهره برداری پایدار و حفاظت از جنگلها حسب فراز آخر ماده 8 مذکور سازمان می تواند به علل فنی میزان برداشت در طرح را تغییر دهد پر واضح است احراز این موضوع و عملیاتی و اجرایی کردن آن به عنوان وظیفه سازمانی که رییس سازمان در راس هرم سازمان می تواند آن را به واحدهای مربوطه محول نماید که با توجه به امر تفویض اختیار منعی وجود ندارد.
2- در خصوص بند سوم صورتجلسه تاکید می دارد برابر ماده 2 آیین نامه اجرایی قانون ملی شدن جنگلها و مراتع واگذاری طرحهای جنگلداری از طریق مزایده صورت می پذیرد مگر در مواردی که قانونگذار در ماده 58 قانون حفاظت و بهره برداری استثناء کرده است به وصف فوق اولاً: صورتجلسه مذکور در مقام تعیین ضریب بهره مالکانه اظهار نظر کرده است نه واگذاری بدون مزایده طرح جنگلداری. ثانیاً: تعیین ضریب بهره مالکانه ناظر به آن دسته از طرحهایی است که سابقاً بدون مزایده واگذار شده است.
3- راجع به بند 5 صورتجلسه مربوطه هر چند در تبصره 5 ماده 2 آیین نامه اجرایی قانون ملی شدن جنگلها و مراتع و ماده 14 قانون حفاظت و بهره برداری حداکثر مدت قرارداد 30 سال تعیین گردیده است اما این امر نافی حق شرکت و حضور بهره دار در برگزاری آگهی مزایده جهت اجرای طرح نمی شود نظر به این که شیوه های بهره برداری و اجرای طرح به شیوه های مختلف از جمله تک گزینی و پناهی بوده که در تجدید حیات و حمایت از گونه های مورد نظر جهت بهره برداری پایدار در زمان انقضاء قرارداد ممکن است مغفول بماند لذا سازمان در قالب اجرای قانون برگزاری مزایده به صورت ترک تشریفات با اخذ مجوزهای مربوطه از کمیسیون ترک تشریفات، اجرای طرح را برای ده سال به همان مجری واگذار و از این جهت عدول از قانون صورت نپذیرفته است و همسو با آن نیز می باشد و از جایگاه قانونی ویژه مصوبات اداری برخوردار است. "
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت میکند.
رای هیات عمومی
الف: با توجه به این که در تبصره ماده 8 قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع مصوب 25/5/1346 مقرر شده است در صورتی که به عللی میزان کل برداشت مندرج در طرح مصوب بیش از ده درصد تقلیل یابد، سازمان جنگلبانی در صورت تقاضای مجری طرح، مقدار کمبود را با تهیه طرح از جنگلهای مجاور تامین می کند، منعی در انجام وظیفه سازمان جنگلبانی توسط جمعی به عنوان شورا وجود ندارد و آنچه در بند 2 صورتجلسه مورد اعتراض قید شده است، مغایر قانون نیست و قابل ابطال نخواهد بود.
ب: هر چند در ماده 58 قانون جنگلها ترک تشریفات مزایده در واگذاری طرح جنگلداری برای دولت پیش بینی شده است لیکن از آن جا که در قانون محاسبات عمومی دولت می تواند معاملات خود را از طریق ترک تشریفات مزایده و با ضوابط مشخص از طریق کمیسیونهای ذی صلاح برگزار کند، بندهای 3 و 5 صورت جلسه مورد اعتراض که در آنها واگذاری طرح جنگلداری از طریق ترک آگهی مزایده و در کمیسیون ترک تشریفات مزایده تصریح شده است، با قانون مغایرتی ندارند و قابل ابطال نیستند.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری- علی مبشری
