بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 562-561-560
تاریخ دادنامه: 1390/12/8
کلاسه پرونده: 88/856 ،680 ، 87/1067
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقایان 1- کیوان جمالی 2- فریدون موسوی 3- هادی محمدپورتهمتن 4- سیدمحمدرضا کیانیان موسوی 5- محمد جمشیدی آلاشتی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 21 مصوبه شماره 4042-1386/11/8 شورای اسلامی شهر بابل و مصوبه 124 مورخ 1383/10/29 شورای اسلامی شهر تهران
گردش کار: آقایان کیوان جمالی و هادی محمدپور تهمتن و سیدرضا کیانیان موسوی و محمد جمشیدی آلاشتی به موجب دادخواست ابرازی، ابطال بند 21 مصوبه شماره 4042-1386/11/8 شورای اسلامی شهر بابل در خصوص تعیین عوارض کسب و کار دفاتر وکلا را خواستار شده اند و در تبیین خواسته خویش توضیح داده اند که: " به موجب مصوبه شماره 4042- 1386/11/8 شورای اسلامی شهر بابل در خصوص تعیین عوارض کسبه و صنوف شهر بابل، که بخش 21 این مصوبه تحت عنوان عوارض کار و کسب است و در بند 21 دفاتر وکلا نیز به عنوان یکی از اصناف محسوب شده است و بدین مناسبت مشمول عوارض کسب و پیشه قرار گرفته است، در حالی که بنا به دلایل و مستندات ذیل این قسمت از مصوبه مذکور مغایر با موازین قانونی است که نظر مقامات محترم را به موارد ذیل معطوف می دارد. یک: به موجب ذیل تبصره بند 24 ماده 55 قانون شهرداریها، دفتر وکالت در صورتی که توسط شخص مالک تصدی و اداره شود از نظر مقررات قانونی مزبور محل تجارت و کسب و پیشه محسوب نمی شود تا عوارض کسب و پیشه به آن تعلق گیرد. دو: به استناد تبصره یک اصلاحی ماده 2 قانون نظام صنفی مصوب 1368/2/31 که حاکم بر روابط و حقوق و تکالیف افراد صنفی و مشاغل و کسبه است. صنوفی که دارای قانون خاص هستند از شمول قانون نظام صنفی مستثنی هستند، بنابراین نظر به این که هرگونه حقوق لازم از قبیل مالیات، تعاون، عضویت سالانه و امثال آن که برای دفاتر وکلای دادگستری برقرار شده باشد، برابر قوانین مقررات مربوط به وکالت و تحت نظارت قانون وکلای دادگستری به طور جداگانه به دارایی و صندوق تعاون وکلای دادگستری و کانون وکلا به موقع پرداخت می شود لذا وکلای دادگستری از این جهات تابع قانون و مقررات مخصوص به خود هستند. بنابراین چون دفتر وکالت واحد صنفی محسوب نمی شود، لذا عوارض مربوط به صنوف و کسبه متوجه وکیل دادگستری نیست. سه: به موجب رای وحدت رویه شماره 607-1375/6/20 هیات عمومی دیوان عالی کشور شغل وکالت دادگستری تابع قانون خاص است و طبق آیین نامه و مقررات مربوط به خود، دفتر آن محلی است برای پذیرایی موکلان و تنظیم امور وکالتی، که در واقع به اعتبار شخص وکیل اداره می شود نه به اعتبار محل کار و نیز در زمره هیچ یک از مشاغل احصاء شده در ماده 2 قانون تجارت نبوده است و به لحاظ داشتن مقررات خاص به موجب تبصره یک ماده 2 قانون نظام صنفی مصوب 1359/4/13 شورای انقلاب اسلامی از شمول مقررات نظام صنفی مستنثی است. لذا به اقتضای مراتب فوق دفتر وکالت دادگستری را نمی توان از مصادیق محل کسب و پیشه و تجارت دانست. چهار: هیات عمومی محترم دیوان عدالت اداری نیز به موجب دادنامه شماره 108 مورخ 1368/11/26 اخذ عوارض شهرداری از دفتر وکالت وکیل دادگستری در استان آذربایجان شرقی را بر خلاف مقررات تشخیص و رای بر ابطال آن صادر کرده است. من حیث المجموع با لحاظ مراتب یاد شده ابطال مصوبه شماره 4042-1386/11/8 شورای اسلامی شهر بابل در خصوص اخذ عوارض کسب و پیشه از دفاتر وکلای دادگستری مورد استدعاست." در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر بابل به موجب لایحه شماره 3985-1388/12/22 توضیح داده است که: " 1- از آن جا که یکی از آسیبهای حادث شده در امر ساخت و ساز شهری بابل این است که اشخاص بساز و بفروش مبادرت به احداث مجتمع مسکونی و یا واحدهای متعدد با پرداخت عوارض مسکونی با هدف فروش برای دفاتر وکالت، مطب پزشکان، دفتر مهندسی و امثالهم می کنند و سپس با قیمت تجاری به متقاضیان مشاغل مذکور میفروشند که این امر اولاً: با هدف مقنن و روح حاکم بر بخش آخر تبصره بند 24 ماده 55 قانون شهرداری که حمایت از مالک برای واحد مورد استفاده خویش برای کار وکالت و طبابت و امثالهم را مد نظر داشته مغایرت دارد. ثانیاً: سیاق بند 24 ماده مورد بحث مربوط به تکلیف شهرداری در صدور پروانه ساختمانی است که مرحله احداث بنا را شامل می شود و از این رو مفاد تبصره 24 بویژه بخش آخر آن فارغ از مرحله صدور پروانه ساختمانی نمی تواند باشد حکم مندرج در ذیل تبصره بند 24 شامل مرحله احداث بناست، به عبارتی حکم مندرج در تبصره بند موصوف شامل مالک سازنده می شود و خریداران را در بر نمی گیرد لذا واحدهای مورد خریداری مازاد بر نیاز مالک (سازنده اولیه) مشمول تبصره ذیل بخش آخر بند 24 ماده 55 قانونی شهرداریها نخواهند بود. 2- بخش آخر تبصره بند 24 ماده 55 قانون شهرداریها مقرر می دارد ( دایر کردن دفاتر وکالت … وسیله مالک از نظر این قانون استفاده تجاری محسوب نمی شود) همان گونه که مستحضرید مفهوم مخالف مواد قانونی حجیت دارد و بر اساس مفهوم مخالف تبصره یاد شده دایر کردن دفتر وکالت وسیله غیر مالک از نظر این قانون (شهرداریها) تجاری محسوب می شود. همچنین وحدت رویه شماره 171-1371/10/4 هیات عمومی دیوان عدالت اداری تصریح دارد « دایر کردن دفتر وکالت … از نظر قانون استفاده تجاری محسوب نمی شود و مفید اختصاص حکم یاد شده … به مالک و مباشرت مستقیم او در استفاده از حق مذکور است» موید مفهوم مخالف مذکور است و دایر کردن دفتر وکالت و استفاده شخص غیر مالک به شرح بند یک از نظر قانون شهرداریها که قانون خاص است تجاری محسوب می شود از این رو استناد به قوانین خاص دیگر و وحدت رویه شماره 607-1375/6/20 که از منظر قانون مالک و مستاجر سال 1356 بدان پرداخته شده و مقرر داشته است (دفتر وکالت دادگستری را نمی توان از مصادیق محل کسب و پیشه و تجارت مشمول قانون روابط موجود مستاجر سال 1356 دانست) از نظر قانون شهرداریها موضوعیت نمی یابد و وجاهت قانونی ندارد. بنا به مراتب مندرج در بندهای یک و دو و سیاق بند 24 ماده 55 قانون شهرداری و مفهوم مخالف قسمت انتهای تبصره بند موصوف و وحدت رویه شماره 107 -1371/10/4 و خاص بودن قانون شهرداریها مصوبه مورد شکایت مطابق با قانون شهرداریها و بدون ارتباط با قانون نظام صنفی و قانون مالک و مستاجر سال 1356 اصدار یافته است تقاضای رسیدگی و رد دادخواست مطرح شده را دارد. " آقای فریدون موسوی نیز به موجب دادخواست ابرازی، ابطال مجوز تعیین عوارض کسب و پیشه، مشاغل و پسماند شاغل شورای اسلامی شهر تهران را خواستار شده و توضیح داده است که: " شهرداری تهران به موجب قبوض صادر شده به شماره های 86069038314 و 86064506465 و 87064084362 مبادرت به مطالبه وجوهی از این جانب تحت عنوان عوارض کسب و پیشه – عوارض مشاغل و عوارض پسماند مشاغل (علاوه بر عوارض نوسازی که مستمراً پرداخت شده و می شود) از تاریخ 1371/1/1 تا 1387/12/29 کرده است همان طور که استحضار دارید اولاً: حرفه وکالت از جمله مشاغلی است که دارای قانون و مقررات خاص است و به حکم تبصره یک ماده 2 قانون نظام صنفی مصوب سال 1359 از شمول مقررات این قانون مستثنی است. ثانیاً: به موجب رای وحدت رویه شماره 607-1375/6/20 هیات عمومی دیوان عالی کشور، دفتر وکالت دادگستری را نمی توان از مصادیق محل کسب و تجارت دانست. ثالثاً: هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 1589-1368/11/26 در پرونده کلاسه 63/67 با این استدلال که «… وکلای دادگستری جزء قوه قضاییه محسوب می شوند و قوانین خاص بر اعمال وظایف و مسوولیت آنان حاکم است و مطابق همان قانون مالیات حق عضویت و حق تعاون وکلا می پردازند. بنابراین اخذ عوارض شهرداری مضاعف بر وجوه مذکور عادلانه و قانونی نیست…» رای بر منع وضع عوارض از وکلای دادگستری صادر کرده است. رابعاً: در مانحن فیه سند مالکیت دفتر وکالت اینجانب نوعاً مسکونی است نه تجاری یا اداری تا بر این اساس مشمول پراخت عوارض کسب و پیشه و غیره شناخته شوم . بنا علی هذا چه به اعتبار نوع کاربری ملک و چه به اعتبار نوع فعالیتی که در آن جریان دارد و چه به اعتبار رویه قضایی این جانب به عنوان مالک مشمول پرداخت عوارض یاد شده نیستم و مطالبه هر گونه وجهی از این جانب از ناحیه شهرداری تهران فاقد توجیه قانونی و من غیر حق و محکوم به رد است فلذا با عنایت به مراتب عرض شده صدور حکم بر الغای جواز مطالبه وجوه مذکور از وکلا ( ظاهراً مصوبه شورای شهر تهران) و ابطال قبوض صادر شده و معافیت این جانب از پرداخت عوارض یاد شده مورد استدعاست. " در پاسخ به اخطار رفع نقص صادر شده از سوی دفتر اداره کل هیات عمومی دیوان عدالت اداری اعلام کرده است که: " احتراماً، عطف به اخطاریه رفع نقص واصل شده به تاریخ 1387/12/10 به استحضار می رساند که خوانده به موجب قبوض ارسالی به دفاتر بعضی از وکلای دادگستری از جمله نگارنده وجوهی را تحت عنوان عوارض کسب و پیشه و امثالهم مطالبه کرده است بدون آن که شماره و تاریخ مصوبه و یا مبنای قانونی عمل خویش را متذکر شود ( به استثنای عوارض نوسازی دفاتر مشابه بقیه املاک مستمراً پرداخت شده و می شود) از آن جا که مطالبه و وصول هرگونه وجهی از افراد قاعدتاً می باید متکی به تجویز قانونی بوده باشد و شهرداری و شورای شهر صرفاً با بیان صلاحیت عام و مصوبه کلی شورای شهر تهران عمل خود را توجیه می کند و این امر با عنایت به موارد قبلی با مقررات جاریه مغایر و خارج از اختیارات شورای شهر و یا شهرداری بوده و فاقد منشاء قانونی است لذا ابطال آن را مستدعی و یاد آور می شود که مستند این گونه مطالبات می باید از مشتکی عنهم مطالبه شود و اما در رابطه با سایر نکات ذیلاً عرض می شود: به موجب تبصره 1 ماده 2 قانون نظام صنفی ( …. صنوفی که دارای قانون خاص هستند از قبیل وکلای دادگستری ….. از شمول این قانون مستثنی هستند). 1- به موجب رای وحدت رویه عرض شده قبلی، دفاتر وکلا و مطب پزشکان و غیره از تعلق حق کسب پیشه به اعتبار قایم به شخص بودن حرفه آنان محروم می باشند در نتیجه اماکنی که قانوناً فاقد حق کسب و پیشه شناخته میشوند چگونه می توانند عوارض حق کسب و پیشه ای را پرداخت کنند که اساساً وجود نداشته و قانوناً بلاوجه شناخته شده است (قبوض مدرکیه موید مطلب است). 2- به موجب مقررات خاص لایحه قانونی استقلال کانون وکلا، وکالت و کانون وکلا به عنوان یک نهاد مدنی حقوقی مستقل شناخته شده و مقررات قانونی خاصی بر آن حاکم است و نه قواعد عمومی شهرداریها (مگر در مورد عوارض نوسازی که پرداخت می شود) به همین اعتبار حق عضویت سالیانه – حق تعاون – سهم صندوق بازنشستگی وکلا همه ساله و در مقطع تمدید اعتبار پروانه وکلا علاوه بر مالیات از آنان دریافت می شود به عبارت دیگر برای این گونه اشتغال عوارض قانونی متعلقه آن به کانونی که مستقل بوده و دارای مقررات خاص است پرداخت می شود و مطالبه مجدد آن از ناحیه ارگانی دیگر چون شهرداری فاقد وجاهت قانونی است. شایان توجه است که در پاره ای از استانها این گونه مطالبات متوقف شده و در تهران هم برای تعداد اندکی از وکلا این قبوض ارسال شده است اتخاذ تصمیم به شرح دادخواست تقدیمی مورد استدعاست. " در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر تهران به موجب لایحه شماره 3236/160-1388/3/3 توضیح داده است که: " 1- ایراد شکلی: همان گونه که مستحضرید موضوع شکایت به شرح ستون مربوطه از جمله تصمیمات موردی شهرداری است و از مصادیق ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 نیست. 2- ایرادات ماهوی: در خصوص عوارض کسب و پیشه و بهای خدمات مدیریت پسماند مربوط به ملک شاکی به استحضار می رساند: 1-2- عوارض کسب و پیشه: 1-1-2- به استناد ماده 1 تعرفه و آیین نامه دریافت عوارض کسب و پیشه ابلاغی به شماره 3525- 372/160-1367/7/9 قایم مقام وزیر کشور در شهرداری تهران، وکلای دادگستری مشمول پرداخت عوارض کسب و پیشه اند. عوارض مذکور بر اساس فرمول و پارامترهای معین شده از قبیل مساحت و عوارض پایه محاسبه می شود. 2-1-2- در خصوص مورد مصوبه شماره 124-1383/10/29 شورای اسلامی شهر تهران از ابتدای سال 1385 ملاک عمل قرار گرفت و لذا تغییراتی در عوارض کسب و پیشه به وجود آمد. شایان ذکر این که، از سال 1385 تا 1387 عوارض فوق بدون هیچ تغییری به صورت یکنواخت محاسبه می شود. شایسته ذکر است مساحت واحد شاکی 25/152 متر مربع و عوارض سال موصوف، سالیانه 418044 ریال است. 3-1-2- رای صادر شده در کمیسیون ماده 77 به شماره 1199/ک77 -1387/2/10 مبنای محاسبه عوارض را خالی از اشکال دانسته و اعتراض مودی مشابه را غیر وارد تشخیص و مردود اعلام و رای به پرداخت عوارض قانونی در حق شاکی صادر کرده است. 2-2- بهای خدمات مدیریت پسماند: 1-2-2- به استناد بند 2-1 آیین نامه اجرایی تبصره (3) ذیل ماده واحده مصوبه بودجه سال 1381 شهرداری تهران ابلاغی به شماره 108859 -1381/11/15 وزیر محترم کشور (جانشین شورای اسلامی شهر تهران) بهای خدمات شهری برای سال 1381 به میزان 50% عوارض کسب و پیشه تعیین شد. 2-2-2- به استناد بند 2 ذیل ماده واحده مصوبه « مجوز اخذ بهای خدمات شهری در شهر تهران در سال 1382» ابلاغی به شماره 18595/486/160-1382/12/21 شورای اسلامی شهر تهران، بهای خدمات شهری سال 1382 به میزان 25% عوارض کسب و پیشه تعیین شد. 3-2-2- به استناد بند 2 ذیل ماده واحده مصوبه « مجوز اخذ بهای خدمات شهری در شهر تهران در سال 1385» ابلاغی به شماره 21154/701/160 -1384/12/21 شورای اسلامی شهر تهران، بهای خدمات شهری سال 1385 به میزان 25% عوارض کسب و پیشه تعیین شد. 4-2-2- پس از تصویب قانون مدیریت پسماند توسط مجلس شورای اسلامی و ابلاغ دستورالعمل مربوطه توسط سازمان شهرداریها و دهیاریهای وزارت کشور، مصوبه « مجوز چگونگی محاسبه واحد بهای خدمات مدیریت پسماند» توسط شورای اسلامی شهر تهران تصویب که طی نامه شاره 6235/898/160 مورخ 1386/4/19 به شهرداری تهران ابلاغ شد. به استناد بند «ب» مصوبه فوق، بهای خدمات مدیریت پسماند از سال 1386 تاکنون به میزان 50% عوارض کسب و پیشه تعیین و محاسبه می شود. شایسته ذکر است، بهای خدمات مدیریت پسماند، جایگزین بهای خدمات شهری شد. همان گونه که ملاحظه می فرمایند، عوارض و بهای خدمات مورد اعتراض، تماماً بر مبنای مستندات قانونی تعیین و به مودی ابلاغ شده است. با توجه به مراتب عرض شده، رد شکایت موضوع دادخواست تقدیمی مورد استدعاست. " هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت میکند.
رای هیات عمومی
با توجه به تبصره ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولید کنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب سال 1381 و بندهای 26 و 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375، با موضوع جواز تصویب و یا افزایش عوارض محلی و تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض بهای خدمات شهری و رعایت مقررات و تشریفات قانونی مربوط توسط شوراهای اسلامی شهرها و با لحاظ آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه های 428-1386/6/18 و 1058-1386/9/27 و 134-1390/3/30 مصوبه های مورد اعتراض شوراهای اسلامی تعدادی از شهرهای کشور به شرح مندرج در گردش کار مبنی بر تجویز اخذ عوارض کسب و پیشه و بهای خدمات از دفاتر وکلاء با قانون مغایرتی ندارد و قابل ابطال به نظر نمی رسد.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری – علی مبشری
