بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 284
تاریخ دادنامه: 1390/7/18
کلاسه پرونده: 88/932
شاکی: آقای مهدی بهآبادی
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شمارۀ 33/3/1/20768 مورخ 1384/2/21 وزارت کشور
گردش کار: آقای مهدی بهآبادی به موجب دادخواست تقدیمی، ابطال مصوبۀ شماره 33/3/1/20768 مورخ 1384/2/21 وزارت کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته خویش اعلام کرده است که: " با احترام، در اجرای اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، به استحضار میرساند، استاندار وقت استان گلستان طی نامه شماره 1/20 مورخ 1384/1/7 خطاب به وزیر وقت کشور، تایید نقشه حریم شهر گرگان را، در اجرای ماده 99 قانون شهرداریها درخواست کرده است، که وزیر کشور نیز طی مصوبه شماره 33/3/1/20768 مورخ 1384/2/21 با این امر موافقت و نقشه حریم شهر گرگان را تاییدکرده است و پس از تصویبِ نقشه مزبور، طی نامه شماره 2818 مورخ 1384/2/28 معاون امور عمرانی استاندار به شهرداری گرگان برای اجرا ابلاغ شد، نظر به این که محدوده حریم مزبور در تناقض آشکار با محدودۀ تصویبی حریم در نقشه طرح جامع شهر گرگان مصوب 1375/2/21 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است و باعث کاهش شدید محدوده حریم شهر در طرح جامع شهر گرگان شده است و این امر موجب پدید آمدن دو محدوده حریم در شهر گرگان و تناقض آشکار در بین نظر سازمان مسکن و شهرسازی استان گلستان متولی اصلی این امر و شهرداری گرگان در اجرای قانون در محدوده حریم شهر گرگان شده است، چرا که سازمان مسکن و شهرسازی حریم مصوب شورای عالی شهرسازی در نقشه طرح جامع شهر را قانونی و لازم الاجرا میداند و شهرداری و استانداری گلستان حریم مصوب وزارت کشور را ، که این امر ناصواب، باعث بروز مشکلات و تبعیضات فراوانی برای شهروندان گرگانی شده است، لذا با توجه به این که بنا به دلایل مستدل و قانونی ذیل اقدام وزارت کشور در تصویب حریم شهر گرگان در اجرای ماده 99 قانون شهرداریها، اقدامی خلاف قانون و خارج از اختیارات قانونی وزارت کشور در تصویب آن بوده است، لذا در اجرای بند 1 ماده 19 و 20 قانون دیوان عدالت اداری، استدعای ابطال مصوبه مذکور را از تاریخ تصویب تمنا دارد. اولاً: به استناد بند 2 و 3 ماده 2 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 1351 و تعریف مقرر در بند 2 ماده 1 و ماده 3 قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوب 1353، اظهار نظر و بررسی و تصویب نهایی طرحهای جامع شهری و تغییرات آنها از وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است که متشکل از 9 وزیر و رییس سازمان محیط زیست است و در اجرای قانون فوق، شورای عالی مذکور در مورخ 1375/2/31 طرح جامع شهر گرگان را تصویب کرده است که در طرح مزبور محدوده استحفاظی که همان حریم شهر گرگان است، مشخص و مصوب شده است و به استناد ماده 7 قانون یاد شده شهرداریها مکلف به اجرای مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران هستند، لذا با توجه به موارد قانونی فوق، شهر گرگان دارای حریم مصوب قانونی بوده است و اقدام شهرداری گرگان در تهیه نقشه اصلاح حریم مشخص شده در طرح جامع و تصویب نهایی آن توسط وزارت کشور به استناد ماده 99 قانون شهرداریها، اقدامی عبث و خلاف قانون و فاقد اعتبار و خارج از اختیارات قانونی آن مرجع در تصویب آن بوده است. ثانیاً: استناد وزارت کشور به ماده 99 قانون شهرداریها در تصویب حریم مذکور، فاقد وجاهت قانونی است، چرا که این قانون در شهرهایی اجرا میشود، که فاقد طرح جامع شهر سازی مصوب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بودهاند، که در تبصره ماده 98 قانون شهرداریها و بند 2 ماده 1 آییننامه مربوط به استفاده از اراضی احداث بنا و تاسیسات در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها مصوب 1355 هیات وزیران نیز، به آن اشاره صریح شده است، لذا مطمیناً اقدام وزارت کشور در تصویب حریم شهر گرگان، بر خلاف قانون و خارج از اختیارات قانونی وزارت کشور نیز بوده است که این امر در ماده 6 قانون یاد شده تعاریف محدوده و حریم و … مصوب 1385 نیز، مورد تاکید و اهتمام مجدد قرار گرفته است. ثالثاً: به موجب تبصره 1 ماده 4 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، نحوه تعیین محدوده جغرافیایی استانها و شهرستانهای کشور و مراجع و مقامات ذیصلاح در تعیین و تصویب محدوده نقاط مزبور مشخص شده است، هر چند که در حال حاضر قانون یاد شده با توجه به تصویب قانون جدید تعاریف محدوده و حریم و. … مصوب 1385 منسوخ شده است، ولی با توجه به زمان تصویب مصوبه معترضٌبه وزارت کشور که قبل از قانون یاد شده است و در زمان تصویبش، قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری حاکم بوده است، مصوبه مورد دعوا که بدون توجه به رعایت قانون فوق و عدم تصویب وزارت مسکن و شهرسازی انجام پذیرفته است، خلاف قانون و مقررات و خارج از حدود اختیارات قانونی تصویب شده است. ریـاست محترم دیوان عـدالت اداری، بـا توجـه بـه مـراتب قـانونـی یـاد شده، نظر بـه ایـن کـه مصوبـه شماره 33 /3/1/20768 مورخ 1384/2/21 وزارت کشور، مبنی بر تصویب حریم شهر گرگان در اجرای ماده 99 قانون شهرداریها، بدون کسب موافقت وزارت مسکن و شهرسازی که متولی اصل این امر قانونی است، اقدام شده و با توجه به این که شهر گرگان دارای حریم مصوب شورای عالی شهرسازی در طرح جامع بوده است، لذا این اقدام وزارت کشور در تصویب مجدد حریم شهر گرگان که در واقع اصلاح نقشه حریم مصوب قبلی بوده است، بر خلاف قانون و خارج از اختیارات قانونی آن مرجع در تصویب آن بوده است و هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز سابقاً، طی آراء شماره 193 مورخ 1379/6/6 در پرونده کلاسه 78/199 و 154 مورخ 1380/5/14 در پرونده کلاسه 79/273 و 322 مورخ 1380/10/9 در پرونده کلاسه 79/254 در موارد مشابه، این اقدام وزارت کشور را مغایر قانون تشخیص و رای به ابطال آن مصوبات داده است، لذا در اجرای قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی و ماده 1 و بند 1 ماده 19 و قسمت اخیر ماده 20 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385، استدعای ابطال مصوبه مذکور را از تاریخ تصویب تمنا دارم ." در ارتباط با شکایت مذکور، وزارت کشور دفاعی به عمل نیاورده است اما شهردار گرگان به موجب لایحه دفاعیه شماره 9/19152 مورخ 1390/4/18 در پاسخ به شکایت شاکی، توضیح داده است که: " به استناد ماده 99 قانون شهرداری که اعلام داشته است شهرداریها مکلفند در مورد حریم شهر اقدامات زیر را انجام دهند. 1- تعیین حدود حریم و تهیه نقشه جامع شهرسازی با توجه به توسعه احتمالی شهر 2- تهیه مقرراتی برای کلیه اقدامات عمرانی از قبیل قطعه بندی و .. الی آخر و در ادامه آمده است که حریم و نقشه جامع شهرسازی و مقررات مذکور پس از تصویب انجمن شهر و تایید وزارت کشور برای اطلاع عمومی، آگهی و به موقع اجراء گذاشته خواهد شد واضح است که در ماده قانون و بندهای ذیل آن تکلیف شهرداری راجع به حریم مشخص و مراجع ذیصلاح تصویب کننده حریم نیز تعیین شدهاند و این که شاکی اعلام کرده است که حریم شهر گرگان که توسط وزیر کشور تصویب شده و در سال 1384 به شهرداری ابلاغ شده است با حریم موجود در طرح جامع کاملاً مغایرت دارد و باعث کاهش شدید حریم شده است کاملاً غیر منطقی و ناصحیح است چرا که تغییراتی در حریم وجود ندارد و اساساً حریم مذکور که به تصویب وزیر کشور رسیده است همان حریم موجود در طرح جامع است و تغییراتی وجود ندارد و تعاریفی که شاکی در دلایل خود از جمله بندهای یک و دو لایحه که راجع به بند 2 و 3 ماده 2 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 1351 و تعاریف مقرر در بند 2 ماده 1 و ماده 3 قانون تغییر نام وزارت آبادی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن آورده است اساساً هیچ ارتباطی به موضوع مورد درخواست شاکی ندارد چرا که در مواد استنادی صرفاً به تعاریف بعضی از اصلاحات پرداخته و فقط در ماده 99 و بندهای ذیل آن راجع به تکلیف شهرداری جهت تعیین وضعیت حریم آمده است و همان طوری که شاکی بیان داشته است شهرداری پس از تهیه طرح حریم و ضوابط آن موضوع را در شورای اسلامی شهر مطرح و شورای اسلامی شهر نیز آن را تصویب و شهرداری نیز به منظور اجرای قانون مراتب را طی نامه شماره 2818 مورخ 1384/2/28 به وزارت کشور ارسال کرده است که وزیر وقت پس از بررسی، حریم شهر گرگان را مصوب و طی نامه شماره 33/3/1/20768 مورخ 1384/2/21 به استانداری ابلاغ و در ادامه آن معاونت عمرانی به شهرداری ابلاغ کرده است و شهرداری نیز به موجب قسمت اخیر بند 2 ماده 99 آن را آگهی کرده و به اطلاع عموم رسانده است. واضح است که سیر مراحل تهیه طرح حریم و تصویب آن کاملاً در راستای قانون صورت پذیرفته است و هیچ اقدام غیر قانونی در آن مشاهده نمیشود و موارد و استناداتی که شاکی بیان داشته صرفاً راجع به خارج از حریم است و ارتباطی به موضوع یاد شده ندارد. بنابراین با توجه به مراتب فوق به واهی بودن شکایت شاکی درخواست رد شکایت مطرح شده را دارد." همچنین مدیرکل سازمان مسکن و شهرسازی استان گلستان به موجب لایحه دفاعیه شماره 18788 مورخ 1390/4/23 توضیح داده است که: " تا قبل از تصویب قانون تعاریف محدوده و حریم شهر – روستا و شهرک و نحوه تعیین آن مصوب 1384/10/14 مجلس شورای اسلامی، دو مرجع قانونی برای تعیین و تصویب حریم شهرها (به طور همزمان) وجود داشته است یکی مرجع مندرج در قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب اسفند 1351 و دیگری مرجع مندرج در بند یک ماده 99 قانون شهرداریها مصوب 34 و اصلاحات بعدی آن. با این توضیح محرز است که در فرایند قانونگذاری، مقنن اختیار تعیین و تصویب نقشه حریم شهر را به طور توامان و همزمان به دو مرجع (تاسیس قانونی) تفویض و اعطاء کرده است. این موضوع باعث بروز اختلاف و مناقشات بسیاری در حوزه شهرسازی شد تا این که در تاریخ 1384/10/14 قانونگذار در مقام حل و فصل این اختلافات برآمده و اقدام به تصویب قانون تعاریف محدوده و حریم الی الاخر … کرده است که به موجب قانون یاد شده صرفاً نقشه حریمی که در طرح جامع تعیین وتصویب شده و یا میشود ملاک عمل و اعتبار قلمداد شده است. با گذر از این مقدمه و در مقام دفاع نیز عارض است: الف: شاکی ابطال مصوبه وزارت کشور و شورای اسلامی شهر گرگان را در ستون خواسته تقدیمی درخواست کرده و این در حالی است که اداره کل مسکن و شهرسازی و به معنای کلی وزارت مسکن و شهرسازی در فرایند تایید و تصویب آن هیچ گونه نقشی (اعم از ماهوی یا شکلی) نداشته است. لذا دعوا از این حیث که موضوع خواسته ارتباطی با مسکن و شهرسازی ندارد مشمول بند (ب) ماده 20 قانون آیین دادرسی دیوان عدالت اداری است و مستدعی است نسبت به این اداره کل قرار رد شکایت صادر فرمایند و به عبارت سادهتر از آن جا که اداره کل مسکن و شهرسازی تاثیری در تهیه و تصویب موضوع خواسته نداشته است، لذا فارغ از هرگونه دفاع خواهد بود. ب: آن گونه که در بالا عرض شده، شورای اسلامی شهر گرگان و پس از آن وزارت کشور در تهیه و تصویب نقشه حریم شهر با اختیار ناشی از بند یک ماده 99 قانون شهرداریها اقدام کرده است، فلذا به نظر این اداره کل از ناحیه این دو مرجع نیز خلاف قانون رخ نداده است. ج: موضوع خواسته اساساً مشمول قاعده (سالبه به انتفای موضوع) است زیرا همان گونه که در مقدمه گفته شد مصوبهای که شاکی در مقام ابطال آن برآمده از تاریخ تصویب قانون تعریف حرایم (مصوب مورخ 1384/10/14 مجلس شورای اسلامی) عملاً نقض و بلااثر شده است و آن مصوبه هم اکنون فاقد اثر اجرایی و حقوقی و اداری و غیره.. است از سوی دیگر مطابق ماده 20 قانون دیوان عدالت اداری اصل بر این نهاده شده است که اثر ابطال مصوبه از تاریخ صدور رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری است (مگر در موارد استثناء) با این وصف نظر به این که اساساً اثر ابطال از تاریخ صدور رای ابطال است و از سویی این مصوبه (معترضٌبه) هم اکنون فاقد اثر و بار حقوقی است، لذا به نظر این اداره کل خواسته شاکی فاقد نفع عقلایی و منطقی است زیرا نامبرده درخواست ابطال مصوبهای را دارد که از تاریخ 1384/10/14 عملاً نقض شده است (ماده 5 قانون تعاریف). علیایحال از آن جا که شهر گرگان دارای طرح جامع مصوب است که در این طرح حریم شهر نیز پیشبینی و به تصویب شورای عالی معماری و شهرسازی نیز رسیده است و آن چه امروز ملاک اعتبار و عملکرد مراجع قانونی و من جمله شهرداری قرار دارد مستنداً به ماده 5 قانون تعاریف همانا حریم مصوب طرح جامع است، لذا مراتب جهت استحضار و صدور تصمیم شایسته به حضور تقدیم میشود." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت میکند.
رای هیات عمومی
مطابق بند یک ماده 99 قانون شهرداری مصوب 1334/4/11، تعیین حدود حریم و تهیه نقشه جامع شهرسازی از جمله وظایف شهرداریها مقرر شده است و به موجب ذیل بند 2 این ماده، نقشه جامع شهرسازی پس از تصویب انجمن شهر (شوراهای اسلامی شهر) و تایید وزارت کشور به موقع اجرا گذاشته خواهد شد. نظر به این که وزیر کشور به موجب نامه شماره 33/3/1/20768 مورخ 1384/2/21 و با استناد به مقررات مذکور حریم شهر گرگان را تایید کرده است، مغایرتی با قانون یاد شده ندارد و خارج از حدود اختیار نیز تشخیص داده نمیشود، لذا قابل ابطال نیست.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری- محمدجعفر منتظری
