مدیر
۱۳۸۹/۱۰/۲۰

رای شماره ۴۵۵ مورخ ۱۳۸۹/۱‍۰/۲‍۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

تاریخ: 20 دی 1389

کلاسه پرونده: 88/149

شماره دادنامه: 455

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سندیکای بیمه‎گران ایران به شماره ثبت 832 به نمایندگی آقای غلامرضا تاج گردون

موضوع شکایت و خواسته: تقاضای ابطال مصوبات مورخ 4/6/87 و 23/8/87 و 14/12/87 و 28/11/88 و 12/12/88 و دستورالعمل شماره 46974/88 مورخ 15/12/88 بیمه مرکزی ایران

گردشکار: خانم طیبه رجایی و آقای سیدمحمود حسنی بهابادی با وکالت از سندیکای بیمه‎گران به شماره ثبت 832 به نمایندگی آقای غلامرضا تاج گردون دادخواستی به طرفیت بیمه مرکزی ایران و شورای عالی بیمه تقدیم و ابطال مصوبات مورخ 4/6/87 و 23/8/87 و 14/12/87 و 28/11/88 و 12/12/88 و دستورالعمل شماره 46974/88 مورخ 15/12/88 بیمه مرکزی ایران را خواستار گردیده‎اند و در توضیح بیان داشته‎اند: شورای عالی بیمه یکی از ارکان بیمه مرکزی ایران می‎باشد که بدون مجوز قانونی و خارج از اختیار وظیفه خود اخیراً مبادرت به صدور مصوبه مورخ 28/11/88 و 12/12/88 نموده است و متعاقباً نیز بیمه مرکزی ایران مستند به همان مصوبه دستور پرداخت 10% حق بیمه نامه‎های شخص ثالث شماره 46974/88 مورخ 15/12/88، صادر نموده است. نظر به اینکه اخذ هرگونه وجهی تحت هر عنوان مستند و متکی به قانون باشد و در مانحن فیه مجوز قانونی لازم وجود نداشته است به علاوه قانونگذار و یا هیچ مرجع ذیصلاح دیگری برای شورای عالی بیمه و بیمه مرکزی ایران نیز ماموریت و وظیفه‎ای در این خصوص تقریر و تجویز ننموده است. لذا اقدام شورای عالی بیمه و بیمه مرکزی جمهوری اسلامی ایران در خصوص تصویب پرداخت 10درصد حق بیمه شخص ثالث توسط شرکت‎های بیمه و توزیع و سهم بندی آن برای هر یک از شرکت‎ها طی دستور شماره 46974/88 مورخ 15/12/88، کلاً خارج از اختیار قانونی و طبعاً فاقد وجاهت قانونی می‎باشد. لذا بدایتاً تقاضای صدوردستور موقت دایر بر جلوگیری از اجرای دستور شماره 46974/88 مورخ 15/12/88 می‎شود. در ماهیت امر و در تبیین موضوع و دلایل غیر قانونی بودن مصوباتی که ابطال آن‎ها درخواست گردیده مراتب زیر معروض می‎شود:

1- براساس بند (ز) تبصره 13 قانون بودجه سال 1386 کل کشور مقرر شده: «کلیه شرکت‎های بیمه تجاری مکلفند از ابتدای سال 1386، ده درصد از حق بیمه شخص ثالث، سرنشین و مازاد دریافتی مصوب تا مبلغ یک هزار میلیارد ریال را به حساب درآمد عمومی موضوع ردیف 160111 مندرج در قسمت سوم این قانون واریز نمایند. معادل صددرصد وجوه واریزی از محل ردیف 503938 قسمت چهارم این قانون در اختیار وزارت کشور قرار می‎گیرد تا به منظور ارتقای کیفیت خدمات رسانی نیروی انتظامی در امر حمل ونقل عمومی در قالب اعتبارات هزینه‎ای و تملک دارایی‎های سرمایه‎ای به مصرف برسانند. سهم هر یک از شرکت‎های بیمه حداکثر ظرف مدت یک ماه پس از ابلاغ توسط شورای عالی بیمه تعیین و ابلاغ خواهد شد». وضع و تصویب این بند در قانون بودجه سال 1386 کل کشور راجع به رشته بیمه شخص ثالث و تخصیص 10% حق بیمه این رشته به نیروی انتظامی (آن هم در حالتی که نه تنها این رشته در مجموع سودآور نبوده، بلکه هر ساله مبالغ قابل توجهی زیان نصیب هر شرکت بیمه می‎شود که به نحوی در برخی سال ها ضریب خسارت به 120% نیز رسیده) جای تعجب و تامل داشته ولی به هر حال از آن جایی که حکم قانون بوده، شرکت‎های بیمه علیرغم وجود ایرادات و اعتراضات کمی و کیفی، از قانون تمکین و متابعت نموده و آن را اجراء نموده‎اند. به طوری که ملاحظه می‎شود این بند شامل سه قسمت و به عبارتی سه حکم می‎باشد. اول اینکه حکم قانونی برای پرداخت 10% حق بیمه توسط شرکت‎های بیمه برای هزینه در نیروی انتظامی داده شده است. دوم اینکه ردیف درآمدی و ردیف هزینه‎ای آن نیز معین و مشخص گردیده و سوم اینکه شورای عالی بیمه مسیول تعیین سهم هر یک از شرکت‎های بیمه در این رابطه شده است. بدین ترتیب هرچند که از لحاظ ماهیتی این حکم قانونی توجیه پذیر نبوده و زیان مضاعف را به صنعت بیمه تحمیل نموده که خواه ناخواه اثرات منفی بر توسعه و تعمیم بیمه‎گری در کلیه ابعاد و زمینه‎ها داشته، معهذا چون حکم لازم‎الاجراء قانونی بوده، شرکت‎های بیمه آن را اجرا نموده‎اند. 2- در قانون بودجه سال های 1387 و 1388 کل کشور بدون اینکه حکم قانونی برای چنین پرداختی (مشابه بند (ز) تبصره 13 قانون بودجه سال 86 کل کشور) وضع گردد، صرفاً اقدام به پیش‎بینی درآمد برای نیروی انتظامی به مبلغ مذکور از محل حق بیمه، بیمه نامه شخص ثالث شده است در حالی که استحضار دارند مطابق ماده 37 قانون محاسبات عمومی، صرف پیش‎بینی درآمد و یا سایر منابع تامین اعتبار در بودجه کل کشور مجوزی برای وصول از اشخاص تلقی نمی‎شود و در هر مورد احتیاج به مجوز قانونی دارد. بدین ترتیب ردیف‎های پیش‎بینی شده در قانون شده و مورد بحث در آن قانون، قابل وصول نبوده است متاسفانه شورای عالی بیمه بدون توجه به این موانع قانونی مبادرت به صدور مصوبه مبنی بر تعیین سهم هر یک از شرکت‎های بیمه برای سال 87 نموده و بیمه مرکزی ایران نیز به صدور مصوبه مبنی بر تعیین سهم هر یک از شرکت‎های بیمه برای سال 87 نموده و بیمه مرکزی ایران با صدور بخشنامه و دستورالعمل دستور اجرای مصوبه شورای عالی بیمه و پرداخت وجوه را صادر کرده است و شرکت‎های بیمه نیز علیرغم عدم اعتماد به موضوع و داشتن اعتراض اضطراراً برای سال 87 اقدام به پرداخت نیز نموده‎اند. متاسفانه همین وضعیت در خصوص سال 88 نیز در حال انجام است بدین ترتیب که علیرغم نبودن مجوز قانونی مندرج در بند 46 قانون بودجه 88 شورای عالی بیمه مجدداً درصدد تخصیص وجوه مشابه سال‎های 86 و 87 برای پرداخت به نیروی انتظامی برآمده و مصوبه‎ای به تاریخ 12/12/88 به تصویب رسانیده و بیمه مرکزی ایران نیز این مصوبه را طی دستور شماره 46974/88 مورخ 15/12/88 جهت اجرا به شرکت‎های بیمه ابلاغ کرده است.

3- علاوه بر نبودن هرگونه مجوز قانونی برای وصول وجوه مورد نظر در سال‎های 87 و 88، اصل دخالت و اقدام بیمه مرکزی ایران و شورای عالی بیمه در این رابطه و گذرانیدن مصوبه توسط شورای عالی بیمه راجع به تعیین سهم هر شرکت بیمه و ابلاغ این مصوبه توسط بیمه مرکزی ایران نیز خلاف قانون و عاری از اختیار و بدون مجوز قانونی است زیرا صرفاً در قسمت اخیر بند (ز) تبصره 13 قانون بودجه سال 86 کل کشور چنین وظیفه‎ای برای شورای عالی بیمه مقرر شده بود و در سال‎های بعد نه مصوبه قانونی برای وصول وجوه مورد بحث وجود داشته و نه تکلیف و وظیفه قانونی نسبت به تودیع آن برای شورای عالی بیمه معین شده بوده است. بنابراین اقدامات شورای عالی بیمه و بیمه مرکزی ایران از هر دو جهت و هر دو منظر خلاف قانون می‎باشد.

4- با این فرض که در قانون بودجه سال 87 و یا به موجب قانون جداگانه وصول وجوه موضوع این شکواییه تجویز شده بود، با تصویب قانون جدید بیمه شخص ثالث (قانون اصلاح قانون بیمه مسیولیت مدنی دارندگان وسایل نقلیه موتوری زمینی مصوب 87 که از تاریخ 20/6/87 لازم‎الاجراء شده) براساس ماده 27 قانون مرقوم به حکم قطعی و نهایی و یکپارچه راجع به نحوه وصول هرگونه وجوه از محل بیمه شخص ثالث داده شده و تکلیف وضع وجوه نسبت به این حق بیمه را به صورت مطلق روشن نموده است و غیر از آنچه در ماده 27 قانون مرقوم (اختصاص 20% سود عملیاتی این رشته برای بهبود امور ترافیکی) آمده، هیچ گونه وجه دیگری از این حق بیمه قابل مطالبه و وصول نمی‎باشد و نامه شماره 50982/50 مورخ 10/10/88 کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی این مراتب را به وضوح و روشن بیان کرده است. بدین ترتیب اقدامات شورای عالی بیمه و بیمه مرکزی ایران از این جهت و منظر و از باب حکم ماده 27 قانون بیمه شخص ثالث نیز فاقد وجاهت قانونی بوده و می‎باشد.

5- توجه کامل و دقیق به متن مصوبه جلسات مورخ 28/11/88 و 12/12/88 شورای عالی بیمه نیز به خوبی تبیین و تثبیت می‎نماید که مصوبه شورای مذکور فاقد هرگونه مجوز قانونی بوده و آن شورا به موجب بند یک مصوبه مذکور به جای مجلس شورای اسلامی مبادرت به قانونگذاری نموده و در بند 2 برای این قانونگذاری به مصوبه مجمع عمومی بیمه مرکزی ایران اشاره کرده و در بند 3 نیز خود را صالح و صاحب اختیار برای تسهیم و توزیع وجوه دانسته است در حالی که:

1-5- حسب متن صریح بند 46 قانون بودجه سال 87 وماده 37 قانون محاسبات عمومی کشور، مرجع صدور مجوز برای درآمدهای پیش‎بینی شده در قوانین بودجه سنواتی، صرفاً مجلس شورای اسلامی است که یا در همان قانون بودجه سال مربوطه مبادرت به صدور مجوز می‎نماید (مانند بند (ز) تبصره 13 قانون بودجه سال 86) و یا به دولت تکلیف می‎کند برای وصول اعتبارات پیش‎بینی شده بعداً از مجلس مجوز بگیرد (مانند بند 9 قانون بودجه سال 87 و بند 46 قانون بودجه سال 88 که در هیچ کدام از آن موارد دولت مجوز اخذ نکرده)، بدین ترتیب مصوبه جلسات مورخ 28/11/88 و 12/12/88 شورای عالی بیمه از کلیه جهات فاقد اعتبار است. زیرا که نه ذاتاً مرجع قانونگذاری بوده و نه اجازه تقنین به آن داده شده است.

2-5- شورای عالی بیمه در بند 6 مصوبه جلسات مورخ 28/11/88 و 12/12/88 بعد از تقنین غیر قانونی به شرح بند یک، خود را صالح برای تسهیم و تعیین سهم هر یک از شرکت‎های بیمه برای پرداخت وجوه موصوف دانسته است و حال آنکه این وظیفه و اختیار نیز مستلزم مجوز قوه مقننه است که صرفاً در قانون بودجه سال 87 (بند (ز) تبصره 13 قانون بودجه سال 86) داده شده در قوانین بودجه سنوات بعد این حکم تکرار نشده و این امر تجویز نگردیده، بنابراین طبیعی است که شورای عالی بیمه نمی‎تواند راساً برای خود چنین اختیاری را قایل شود.

3-5- شورای عالی بیمه در بند 3 مصوبه مذکور به مصوبه جلسه مورخ 14/10/88 بیمه مرکزی ایران اشاره کرده که صرف نظر از کم و کیف آن مصوبه، همان طوری که استحضار دارند مجمع عمومی بیمه مرکزی ایران نیز همانند دیگر مجامع عمومی شرکت‎های بیمه، دارای اختیارات و وظایف در رابطه با شرکت متبوع خود (بیمه مرکزی ایران) می‎باشد و حق تعیین تکلیف برای سایر شرکت‎های بیمه را ندارد، چون هر یک از شرکت‎های بیمه (اعم از دولتی و غیر دولتی) خود دارای شخصیت مستقل و مجمع عمومی جداگانه هستند. مضافاً با توجه به صراحت بند 46 قانون بودجه سال 88، مجمع عمومی بیمه مرکزی نیز مانند شورای عالی بیمه صلاحیت تقنین و اعطای اختیار در این رابطه نداشته و این حق به شرح بند 9 قانون بودجه سال 87 و بند 46 قانون بودجه سال 88 مخصوص قوه مقننه بوده که در صورت تقدیم لایحه از سوی دولت راجع به اجازه وصول اعتبارات پیش‎بینی شده، در آن خصوص رسیدگی و اتخاذ تصمیم می‎نمود از آن جا که اساساً چنین درخواستی از سوی دولت در سال‎های 87 و 88 به مجلس واصل نگردیده و طبعاً مجلس نیز به موضوع رسیدگی و اتخاذ تصمیم ننموده است، اعتبارات پیش‎بینی شده در جداول منضم به قوانین بودجه سال‎های 87 و 88 در رابطه با اخذ عوارض از حق بیمه شخص ثالث، منتفی شده است. علیهذا با عنایت به مراتب معروض و با امعان نظر به اینکه از یک سو برای سال‎های 87 و 88 مجوز قانونی برای عوارض مورد نظر از مجلس شورای اسلامی اخذ نگردیده است (هرچند اصولاً ماده 27 قانون بیمه شخص ثالث مصوب تیر ماه 87 امکان اخذ چنین مجوزی را نیز منتفی ساخته است) و از سوی دیگر با فرض وجود و اخذ مجوز قانونی نیز شورای عالی بیمه و بیمه مرکزی ایران وظیفه و تکلیف و اختیاری برای تصویب چنین مصوبه ندانسته‎اند.

لذا بدین وسیله تقاضای رسیدگی و صدور رای بر ابطال مصوبه مورخ 28/11/88 و 12/12/88 شورای عالی بیمه و دستور مورخ 15/12/88 بیمه مرکزی ایران مورد استدعا می‎باشد.

بیمه مرکزی جمهوری اسلامی ایران در پاسخ به شکایت شاکی طی لایحه دفاعیه شماره 175/4ح مورخ 31/3/89، اشعار داشته:

الف- سابقه قانونی موصوع در بند (ز) تبصره 13 قانون بودجه 1386 مقرر شده است:

ز- کلیه شرکت‎های بیمه تجاری مکلفند از ابتدای سال 1386، ده درصد(10%) از حق بیمه شخص ثالث، سرنشین و مازاد دریافتی مصوب تا مبلغ یک هزار میلیارد (1،000،000،000،000) ریال را به حساب درآمد عمومی موضوع ردیف 160111 مندرج در قسمت سوم این قانون واریز نمایند. معادل (100%) وجوه واریزی از محل ردیف 503928 قسمت چهارم این قانون در اختیار وزارت کشور قرار می‎گیرد تا به منظور ارتقای کیفیت خدمات رسانی نیروی انتظامی در امر حمل و نقل عمومی در قالب اعتبارات هزینه‎ای و تملک دارایی‎های سرمایه‎ای به مصرف برساند. سهم هر یک از شرکت‎های بیمه حداکثر ظرف مدت یک ماه پس از ابلاغ توسط شورای عالی بیمه تعیین و ابلاغ خواهد شد.

بر این اساس شورای عالی بیمه در سال 86 برای تعیین سهم شرکت‎های بیمه اقدام نمود. در این سال ردیف 160111 در ذیل وزارت امور اقتصادی و دارایی به عنوان ردیف درآمدی با مبلغ 000/000/1 میلیون ریال برای درآمد حاصل از موضوع این بند در نظر گرفته شد و ردیف 503928 در ذیل وزارت کشور برای ارتقای کیفیت خدمات رسانی نیروی انتظامی و حمل و نقل عمومی موضوع بند فوق با اعتبار 000/50 میلیون ریال برای اعتبارات هزینه‎ای و رقم 000/950 میلیون ریال برای اعتبارات عمرانی لحاظ شد.

از سال 1387 به بعد با توجه به تغییر سیاست های دولت ومجلس محترم در تدوین لوایح بودجه و به منظور عدم تکرار تبصره‎های دایمی در قوانین بودجه سالانه و درج آن‎ها صرفاً در جداول ضمیمه، موضوع درآمد فوق در بندهای ذیل ماده واحده لایحه بودجه به تصریح اشاره نگردید لکن در ردیف های مربوطه و عیناً به همان شماره ردیف درآمدی با عنوان «درآمد حاصل از اخذ 10% حق بیمه شخص ثالث، سرنشین و مازاد توسط شرکت‎های بیمه تجاری بابت ارتقای کیفیت خدمات رسانی در امر حمل و نقل» درج گردید و در ردیف های هزینه‎ای در ذیل جزء 30 ردیف 530000 ردیف های متفرقه در سال 87 اعتبار 000/250 میلیون ریال برای هزینه‎ای و 000/750 میلیون ریال برای عمرانی و در سال 88 اعتبار 000/500 میلیون ریال هزینه‎ای و 000/500 میلیون ریال عمرانی در نظر گرفته شد. بنابراین بر خلاف ادعای شاکیان هیچ تفاوت ماهوی در خصوص موضوع در سال‎های 86 و 87 و 88 وجود ندارد و در واقع قانونگذار به جای درج صریح حکم در بندهای ماده واحده قانون بودجه، همان حکم 10% حق بیمه شخص ثالث را برای همان موضوع یعنی ارتقای کیفیت خدمات رسانی در امر حمل و نقل عیناً در ردیف‎ها درج نموده است که با توجه به اینکه جداول ردیف های درآمدی نیز عیناً به تصویب مجلس شورای اسلامی می‎رسد، در واقع جزیی از قانون بودجه است و در ماهیت امر تقنین مجلس و اراده قانونگذار در تصویب این ردیف درآمدی و هزینه‎ای هیچ تفاوتی وجود ندارد و هر دوی آنها قانون مصوب مجلس شورای اسلامی تلقی می‎شوند. در واقع هر آنچه در ردیف‎های درآمدی درج شود به عنوان تکلیف قانونی بر واریز وجه تلقی می‎شود خصوصاً آنکه قانونگذار فقط به درج اعداد و ارقام در ردیف درآمدی شماره 160111 جداول ضمیمه، بسنده نکرده است بلکه در ذیل ردیف درآمدی حکم وصول آن را هم با درج عبارت درآمد حاصل از اخذ 10% حق بیمه شخص ثالث، سرنشین و مازاد توسط شرکت‎های بیمه تجاری بابت ارتقای کیفیت خدمات رسانی در امر حمل و نقل ذکر نموده است که مبین اراده قانونگذار است. ظاهراً شاکی به این عبارت صریح قانونگذاری توجهی نداشته و آن را به معنای اراده قانونگذار تلقی ننموده است و در واقع نظر بر آن دارد که علاوه بر ردیف درآمدی باید مجوز دیگری بر اخذ درآمد در سایر قوانین آورده شود، حال آنکه این برداشت نادرست است. به علاوه در بند 2 قانون بودجه سال‎های 1387 و1388 به «دولت اجازه داده شده است درآمدها و سایر منابع عمومی موضوع این قانون را به شرح عناوین و ارقام مندرج در جدول شماره 6 وصول نماید و تصریح شده است عدم وصول به موقع و صحیح درآمدها و سایر منابع عمومی موضوع این قانون توسط دستگاه اجرایی تصرف در وجوه عمومی تلقی می‎شود» و با توجه به آنکه مبلغ یک هزار میلیارد ریال نیز در ردیف 160111 جدول شماره 6 درج شده است بنابراین الزام قانونی وصول آن برای دولت و دستگاه‎های اجرایی مربوط وجود داشته و تخلف از انجام این الزام قانونی موجب محکومیت دستگاه مربوطه به تصرف در وجوه عمومی خواهد شد، لذا ضروری است برای تحقق وصول این درآمد از شرکت‎های بیمه، سهم آن‎ها مشابه سال 1386 توسط مرجع ذیصلاح و آگاه به تمامی اطلاعات مربوط تعیین شود که شورای عالی بیمه نیز دقیقاً بر همین مبنا رفتار کرده است.

ب- ایرادات شکلی:

اولاً، با توجه به مفاد مواد 13 و 19 قانون دیوان عدالت اداری، سندیکای بیمه‎گران ایران (شاکی) فاقد سمت برای طرح شکایت حاضر است زیرا از یک طرف موضوع مورد شکایت هیچ گونه ارتباطی با اساسنامه مربوط (مصوب شورای عالی بیمه) به دقت احصاء گردیده و در هیچ یک از بندهای مذکور، سندیکا اختیار یا تکلیفی در خصوص احقاق حقوق (احتمالی) شرکت‎های بیمه ندارد. کما اینکه اکثریت شرکت‎های بیمه در سال‎های 1387 و 1388 حکم مندرج در ردیف 160111 جدول شماره 6 قانون بودجه را اجرا کرده و سهم خویش از مبلغ یک هزار میلیارد ریال را طبق ارقام تعیین شده توسط شورای عالی بیمه به حساب خزانه واریز نموده‎اند. ثانیاً، خواسته شاکی در دادخواست، ابطال دستورالعمل شماره 46974 مورخ 15/12/1388 بیمه مرکزی جمهوری اسلامی ایران درج شده است در حالی که نامه مذکور ماهیت تصمیم نداشته بلکه همان گونه که ملاحظه می‎فرمایند صرفاً ابلاغ مصوبات جلسات مورخ 28/11/1388 و 12/12/1388 شورای عالی بیمه توسط رییس شورای عالی بیمه به شرکت‎های بیمه در راستای ایفای وظیفه قانونی است. لذا نامه مورد نظر فاقد ماهیت «آیین‎نامه، نظامات، مقررات، تصمیمات و اقدامات» موضوع بند یک ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری است و قابلیت طرح در دیوان عدالت اداری را ندارد. ضمن آنکه لغو فرضی آن از سوی دیوان نیز در رفع تکلیف قانونی شرکت‎های بیمه به اجرای احکام قانون بودجه بی‎تاثیر است. ثالثاً، شکایت شاکی ناشی از نظامات و مقررات دولتی مغایر قانون واحدهای اداری نبوده بلکه نتیجه تفسیر و استنباط متفاوت شاکی از مفاد قوانین بودجه و قانون اصلاح قانون بیمه شخص ثالث و فی‎الواقع مبین ادعای وی در خصوص تعارض احتمالی قوانین بودجه با قانون محاسبات و یا قانون جدید بیمه شخص ثالث می‎باشد که تصدیق می‎فرمایند جز در صورت صدور حکم صریح مبنی بر بی‎اعتبار بودن حکم مقرر در ردیف 160111 جدول شماره 6 ضمیمه قانون بودجه توسط مراجع صالح برای تفسیر قوانین، تکلیف شرکت‎های بیمه در پرداخت مبالغ مذکور ساقط نخواهد شد. لذا موضوع از صلاحیت رسیدگی آن دیوان خارج بوده و هرگونه ادعا در این خصوص باید به مراجع صالحه در تفسیر و تشخیص تعارض قوانین تقدیم گردد.

ج- دفاعیات ماهوی

اولاً، مجلس محترم شورای اسلامی در تصویب قانون بودجه سال‎های 1387 و 1388 و جدول شماره 6 ضمیمه آن با توجه کامل به مفاد ماده 37 قانون محاسبات عمومی، در بند 2 ماده واحده قانون بودجه «به دولت اجازه داده است درآمدها و سایر منابع عمومی موضوع این قانون را به شرح عناوین و ارقام مندرج در جدول شماره 6 قانون وصول نماید و تصریح نموده است عدم وصول به موقع و صحیح درآمدها و سایر منابع عمومی توسط دستگاه اجرایی تصرف در وجوه عمومی تلقی می‎شود.» ثانیاً، با توجه به استناد شاکی به ماده 27 قانون اصلاح قانون بیمه شخص ثالث خاطر نشان می‎نماید به دلایل عدیده تکلیف مندرج در ماده مذکور رافع تکلیف شرکت‎های بیمه برای پرداخت مبلغ مندرج در ردیف 160111 جدول شماره 6 ضمیمه قانون بودجه سال‎های 1387 و 1388 نمی‎باشد از جمله:

1- محل پرداخت مبالغ موضوع ماده 27 سود عملیات بیمه‎ای شرکت‎های بیمه در بخش بیمه شخص ثالث است در حالی که محل پرداخت مبالغ جدول شماره 6 ضمیمه قانون بودجه، حق بیمه دریافتی شخص ثالث، سرنشین و مازاد می‎باشد.

2- مبالغ موضوع ماده 27 باید به حساب بیمه مرکزی جمهوری اسلامی ایران واریز شود حال آنکه مبلغ موضوع جدول شماره 6 قانون بودجه باید به حساب درآمد عمومی واریز شود.

3- مبالغ موضوع ماده 27 باید با همکاری وزارت راه و ترابری و راهنمایی و رانندگی در اموری که موجب کاهش حوادث رانندگی می‎شود هزینه گردد در حالی که مبالغ موضوع جدول شماره 6 قانون بودجه باید توسط وزارت کشور در امر حمل و نقل عمومی به مصرف برسد.

4- ماده 27 قانون بیمه شخص ثالث در سال 1387 توسط کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده است. حال آنکه قانون بودجه سال 1388 در صحن علنی مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده است و بدیهی است هیچ گاه کمیسیون های محترم مجلس در مصوبات خویش، اختیار قانونی مجلس برای تصویب قانون در آینده (به ویژه قانون بودجه) را از مجلس سلب نخواهند نمود. لذا منظور از عبارت پایانی ماده 27 قانون اصلاح قانون بیمه شخص ثالث، قطعاً سلب اختیار قانونی از مجلس شورای اسلامی نبوده بلکه منظور عوارضی است که توسط مراجع دیگری از قبیل شهرداری‎ها، شوراهای اسلامی و غیره وضع و مطالبه می‎شود.

5- علیرغم لازم‎الاجراء بودن قانون اصلاح قانون بیمه شخص ثالث در تاریخ تصویب قانون بودجه سال 1388، رقم ردیف 160111 جدول شماره 6 قانون بودجه همانند سال‎های گذشته به تصویب مجلس محترم شورای اسلامی و شورای محترم نگهبان رسیده است.

6- قانون اصلاح قانون بیمه شخص ثالث در سال 1387 در کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی به صورت آزمایشی به تصویب رسیده و در صحن علنی مجلس مطرح نشده است. لذا بدیهی است کمیسیون محترم اجتماعی مجلس در جریان مفاد قانون مذکور و اهداف مورد نظر کمیسیون اقتصادی نبوده و نظریه صادره صرفاً جنبه مشورتی داشته و مبین اراده کمیسیون محترم اقتصادی در تصویب ماده 27 قانون شخص ثالث نمی‎باشد. بنابراین با توجه به وجود مجوز خاص و صریح در بند 2 قوانین بودجه سال‎های 1387 و 1388 برای وصول به موقع درآمدهای مندرج در جدول شماره 6 ضمیمه قانون بودجه واضح است که دولت تکلیفی برای اخذ مجدد مجوز از مجلس برای وصول آن نداشته ومفاد بندهای 9 و 46 قوانین فوق شامل احکام مندرج در جدول شماره 6 نبوده و استناد شاکی به بندهای مذکور، بلاوجه است.

خاطرنشان می‎نماید الزام شرکت‎های بیمه به پرداخت سهم خویش از مبلغ مندرج در ردیف 160111 قانون بودجه سال‎های 1387 و 1388 در نظریات واصله از معاونت حقوقی ریاست جمهوری، دیوان محاسبات عمومی کشور و معاون هزینه و خزانه‎دار کل کشور و مدیرکل نظارت بر اجرای بودجه نیز مورد تایید قرار گرفته است.

ثالثاً، طبق تصمیم جلسه مورخ 27/8/1388 شورای عالی بیمه که با حضور دو تن از مدیران عامل شرکت‎های بیمه به عنوان اعضای شورای عالی بیمه و نمایندگان سندیکای بیمه‎گران ایران تشکیل گردید. بررسی موضوع چگونگی اتخاذ تصمیم در خصوص پرداخت مبالغ موضوع ردیف 160111 جدول شماره 6 ضمیمه قانون بودجه به بررسی کارشناسی سه نفر صاحب نظر به عنوان نمایندگان شورای عالی بیمه و سندیکای بیمه‎گران ایران واگذار شد. که نظریه تشریحی و مستدل هر سه عضو منتخب بالاتفاق، لزوم پرداخت مبالغ موضوع ردیف 160111 و تکلیف شورای عالی بیمه برای تعیین سهم شرکت‎های بیمه را تایید نمود و لذا شورای عالی بیمه پس از دریافت نظریه مذکور، در جلسات مورخ 28/11/88 و 12/12/1388، مبادرت به تعیین سهم شرکت‎های بیمه نموده و مراتب طی نامه شماره 46974/88 مورخ 15/12/88 رییس شورای عالی بیمه به شرکت‎های بیمه ابلاغ گردیده است.

رابعاً، با عنایت به نکات فوق تردیدی نیست که 10% حق بیمه شخص ثالث بر طبق قانون بودجه باید وصول شده و در اختیار نیروی انتظامی قرار گیرد. حال این سیوال مطرح است که سهم شرکت‎های بیمه در این باره چگونه تعیین می‎شود؟ مستحضر می‎باشند که در سال 86 طبق حکم صریح بند (ز) تبصره 13 قانون بودجه این رقم از سوی شورای عالی بیمه تعیین شده است و با توجه به اینکه در هر حال سقف این اعتبار در ردیف درآمدی تعیین شده است بنابراین لازم است در سال‎های 87 و 88 نیز سهم شرکت‎های بیمه برای توزیع عادلانه این رقم بین شرکت‎های بیمه تعیین شود که با توجه به ماده 17 قانون تاسیس بیمه مرکزی ایران و بیمه‎گری در مورد وظایف شورای عالی بیمه این امر در صلاحیت شورای عالی بیمه قرار دارد. ضمن آنکه هیچ نهاد دیگری به علت عدم اطلاع از حق بیمه‎های عایدی شرکت‎های بیمه در رشته شخص ثالث، توان و امکان تعیین سهم هر یک از شرکت‎های بیمه از رقم فوق را ندارد.

خاطر نشان می‎نماید در سال‎های 1387 و 1388 مصوبه شورای عالی بیمه توسط غالب شرکت‎های بیمه اجرا و سهمیه ابلاغی به حساب درآمد عمومی کشور واریز گردیده است و صرفاً تعدادی از آن‎ها به استناد دستور موقت صادره از سوی شعبه 16 دیوان (که متاسفانه بدون رعایت مفاد ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری و بدون آنکه موضوع از سوی آن هیات محترم به شعبه مذکور ارجاع شده باشد، صادر گردیده است) از پرداخت قسمتی از سهمیه خودداری نموده‎اند.

جمع بندی: با عنایت به نکات مطروحه، شکایت شاکی که بدون توجه به مبانی قانونی تصمیم شورای عالی بیمه طرح شده است قابل پذیرش نیست زیرا براساس بند 2 قانون بودجه سال‎های 1387 و 1388، حکم قانونی مندرج در ذیل ردیف 160111 جدول شماره 6 ضمیمه قانون بودجه سال‎های 1386 و 87 و 88، مجوزی برای تکلیف دستگاه‎ها بر تحقق درآمد فوق تلقی می‎شود و بر همان مبنا برای نحوه هزینه کردن آن هم برای نیروی انتظامی در ذیل ردیف‎های هزینه‎ای تعیین تکلیف شده است و اگر بنا باشد مصوبه شورای عالی بیمه برای تسهیم سهم شرکت‎های بیمه در تحقق این ردیف درآمدی غیرقانونی تلقی شود، این امر به معنای عدم تحقق درآمد فوق یعنی کسر بودجه دولت و مالاً به معنای فقدان منابع اعتباری برای اجرای تکالیف نیروی انتظامی خواهد بود که در واقع این ادعا به معنای مجوزی بر نقض و تخلف از قانون بودجه می‎باشد. لذا مصوبه شورای عالی بیمه دقیقاً مبتنی بر قانون بودجه و در راستای تکالیفی است که قبلاً نیز در سالهای 86 و 87 اقدام شده است و در سال 88 نیز بر طبق جداول پیوست قانون بودجه که به تصویب مجلس رسیده است باید ادامه داد. بر این اساس رد درخواست شاکی که از لحاظ شکلی و ماهوی فاقد هرگونه دلیل و مستند قانونی است مورد تقاضا می‎باشد.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور روسا، مستشاران و دادرسان علی‎البدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بـه شرح آتی مبادرت بـه صدور رای می‎نماید.

رای هیات عمومی

نظر به اینکه به موجب بند 2 قانون بودجه سال‎های 1387 و 1388 کل کشور به دولت اجازه داده شده درآمدها و سایر منابع عمومی موضوع قانون را به شرح عناوین و ارقام مندرج در جدول شماره 6 و پیوست شماره 2 قانون با رعایت قوانین و مقررات مربوط در سال‎های 1387 و 1388 وصول نماید و عدم وصول به موقع و صحیح درآمدها و سایر منابع عمومی قانون توسط دستگاه‎های اجرایی بدون عذر موجه قانونی و سایر قیود دیگر مندرج در قانون، تصرف در وجوه عمومی تلقی می‎شود و در جدول شماره 6 پیوست شماره 2 قانون بودجه سال‎های1387 و1388 و در ردیف 160111 با عنوان درآمد حاصل از اخذ ده درصد حق بیمه شخص ثالث، سرنشین و مازاد توسط شرکت‎های بیمه تجاری بابت ارتقاء کیفیت خدمات رسانی در امر حمل و نقل پیش‎بینی گردیده که ردیف و عنوان آن‎ها عیناً ردیف و عنوان بند (ز) تبصره 13 ماده واحده قانون بودجه سال 1386 کل کشور بوده، لذا اقدام شورای عالی بیمه به موجب مصوبات معترض‎عنهم با توجه به بند 5 ماده 17 قانون تاسیس بیمه مرکزی ایران و بیمه‎گری مصوب 30/3/1350 که تصویب آیین‎نامه‎های لازم برای هدایت امر بیمه و فعالیت موسسات بیمه را از جمله وظایف شورای عالی بیمه مقرر داشته است در حدود اختیارات آن مرجع بوده و به جهات فوق‎الذکر مغایرتی با قوانین مورد استناد ندارد و قابل ابطال نمی‎باشد.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری – منتظری