تاریخ دادنامه: 7 دی 1388
شماره دادنامه: 714
کلاسه پرونده: 87/735
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای رضا دانیالی پویا
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 20 تصویبنامه شماره 18808/ت28542 مورخ 10/2/1382 هیات وزیران
مقدمه: شاکی به شرح دادخواست تقدیمی اعلام داشته است، هیات وزیران در بند 2 مصوبه شماره 18808/ت28542 ه مورخ 10/2/1382 بنابه پیشنهاد مشترک وزارت امور اقتصادی و دارایی و دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی مقرر نموده است. «به منظور حمایت دولت از جذب و جلب جریان ترانزیت کالا از کلیه مناطق آزاد، تا مرزهای خروجی کشور، عوارض ترانزیت حمل و نقل داخل کشور این قبیل کالاها با هماهنگی و همکاری وزارت راه و ترابری بخشوده میشود». مقررات این بند در حالی است که مصوبه معترضعنه در حکومت قانون برنامه سوم توسعه وضع و مفاد آن با بند (ب) ماده 132 قانون برنامه سوم توسعه در تعارض است، چرا که به موجب صدر این ماده مقرر گردیده است، «به منظور تامین منابع مالی مورد نیاز جهت توسعه، نگهداری و بهرهبرداری امور حمل و نقل جادهای به سازمان حمل و نقل جادهای و پایانههای کشور اجازه داده میشود. الف- از جابجایی کالا و مسافر در جادههای کشور بر اساس تن – کیلومتر و نفر- کیلومتر عوارض وصول کند. میزان این عوارض همه ساله با پیشنهاد مجمع عمومی سازمان حمل و نقل جادهای و پایانههای کشور و تصویب شورای اقتصاد تعیین میگردد. ب- حداکثر معادل 50 ریال برای هر تن- کیلومتر حمل و نقل کالا در داخل کشور از شرکتهای حمل و نقل بینالمللی که مبادرت به حمل و نقل کالای ترانزیتی میکنند با تایید وزیر راه و ترابری از طریق دفاتر مرزی خود دریافت کند. ج- بند (الف) و (ب) ماده 132 قانون برنامه سوم توسعه به موجب ماده 29 قانون برنامه چهارم نیز تنفیذ گردیده و نظر قانونگذار دایر بر ضرورت اخذ عوارض مزبور در طول اجرای برنامه چهارم توسعه و صرف آن در مواضع مقرر بوده است. همچنین مغایرت قانونی این بند از مصوبه معترضعنه در موارد ذیل نیز محرز و مسلم است. 1- مغایرت آن با ماده یک قانون موسوم به تجمیع عوارض. توضیح اینکه در حالی که این مـاده در مستثنیات مقررات عوارض لغو نشده بند (الف) و (ب) ماده 132 قانون برنامه سوم توسعه را ذکر و اخذ این عوارض را کمافی السابق مجاز اعلام مینماید. بخشودگی آن توسط مصوبه معترضعنه مغایر با اهداف قانونگذار است. 2- قانون اخیرالتصویب مالیات بر ارزش افزوده نیز در ماده 52 خود قانون برنامه چهارم توسعه وعوارض موضوع مواد این برنامه را از موارد تنفیذی اعلام و اخذ عوارض موضوع ماده 29 قانون برنامه چهارم توسعه و اجرای این ماده (بند الف و ب ماده 132) کمافی السابق لازمالرعایه و لازمالاتباع است. علیهذا با عنایت به 1- مغایرت فاحش مصوبه معترضعنه دایر بر بخشودگی عوارض ترانزیت کالا با حکم مقرر در بند (ب) ماده 132 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران. 2- تضاد مصوبه با حکم مقرر در ماده 29 قانون برنامه چهارم توسعه و ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده موید لازمالاجراء بودن عوارض مقرر در بند (ب) ماده 132 قانون برنامه سوم توسعه. 3- ایجاد مشکلات اجرایی معتنابه و موانع اساسی در انجام اهداف قانونگذار در زمینه توسعه، نگهداری و بهرهبرداری امور حمل و نقل جادهای در نتیجه بخشودگی عوارض مبحوث عنه، تقاضای ابطال مصوبه فوقالذکر هیات وزیران را دارد. مشاور و مدیرکل دفتر امور حقوقی دولت در پاسخ به شکایت شاکی طی نامه شماره 139248/6425 مورخ 13/7/1388 ضمن ارسال تصویر نامههای شماره 6210/12/87/ص مورخ 30/11/1387 حوزه مشاورت رییس جمهور در امور مناطق آزاد تجاری و ویژه اقتصادی و شماره 10345/91 مورخ 14/2/1388 وزارت اقتصادی و دارایی، اعلام نموده است، با توجه به ادعاهای شاکی بر فرض آنکه «عوارض ترانزیت کالا از مناطق آزاد تا مرزهای خروجی» موضوع بند 20 مصوبه مورد اعتراض با «عوارض حمل و نقل کالای ترانزیتی» موضوع بند (ب) ماده 132 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران یکی باشد، این نکته قابل توجه است که دولت و به تبع آن وزارت راه و ترابری و سازمان حمل و نقل و پایانههای کشور مکلف به اخذ عوارض نشدهاند تا اختیار معافیت از پرداخت و عدم اخذ عوارض را نداشته باشند، بلکه مطابق ماده 132 اختیار وصول عوارض خاص تحت شرایط خاص داده شده است. بنابراین چون اخذ عوارض یا عدم اخذ آن قانوناً از اختیارات دولت میباشد، لذا بند 20 تصویبنامه مورد اعتراض مغایر قانون نمیباشد. در نـامه حـوزه مشـاورت رییس جمهـور در امـور منـاطق آزاد و ویـژه اقتصادی آمده است، 1-آنچه موضوع بند (ب) ماده 132 قانون برنامه سوم توسعه است، صرفاً ناظر بر اجازه قانونگذار (و نه تکلیف) به سازمان راهداری و حمل و نقل جادهای برای وصول عوارض به منظور تامین منابع مالی مورد نیاز جهت توسعه، نگهداری و بهرهبرداری امور حمل و نقل جادهای با تصویب شورای اقتصاد میباشد. بنابراین نه تکلیفی برای سازمان راهداری مبنی بر وصول عوارض مقرر گردیده بلکه صرفاً اجازهای داده شده است. ثانیاً، اجازه مذکور نیز اطلاق ندارد بلکه تنها در صورت تصویب شورای اقتصاد قابل اعمال خواهد بود. به موجب ماده 2 قانون برنامه و بودجه 15/12/1351 هنگامی که مصوبهای توسط هیات وزیران به تصویب میرسد نه تنها مضموناً تایید و تصویب اعضای شورای اقتصاد را نیز در بطن خود دارا میباشد بلکه چنین مصوبهای نسبت به مصوبات شورای اقتصاد راجح و اولی نیز خواهد بود، زیرا هم واجد تایید و تصویب اعضای شورای اقتصاد است و هم سایر اعضای هیات دولت. در نتیجه هرگاه شورای اقتصاد و به طریق اولی هیات وزیران بنابر منویات و دیدگاههای کارشناسانه حاکم بر سیاستگذاریهای خود بدین نتیجه نایل آیند که عوارض وصول گردد یا نگردد، طبعاً سازمان نمیتواند نسبت به اصل سیاستگذاری مربوط متعرض گردد. لذا شکایت شاکی و استنباط بر مغایرت بند 20 مصوبه هیات وزیران با مقررات استنادی شاکی در دادخواست تقدیمی موجه نمیباشد و درخواست رد شکایت بعمل میآید. در نامه مدیرکل دفتر حقوقی وزارت امور اقتصادی و دارایی آمده است، علیرغم ادعای مغایرت بند 20 مصوبه با ماده یک قانون معروف به تجمیع عوارض، مشاهده میشود که به صراحت عدم شمول قانون موصوف نسبت به قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1372 در آن قید گردیده است که در واقع دلیلی در جهت رد ادعای شاکی است نه اثبات آن، بر همین مبنا ادعای مغایرت با ماده 29 قانون برنامه چهارم که در واقع تنفیذ ماده 132 قانون برنامه سوم میباشد، نیز ادعای جدیدی محسوب نمیشود. همچنین ادعای مغایر آن با ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده که صرفاً در جهت اثبات اعتبار ماده 132 قانون برنامه سوم وضع گردیده است. در مجموع باید عنوان نمود با توجه به اینکه بخشودگی عوارض ترانزیت مورد بحث موکول به هماهنگی و همکاری وزارت راه و ترابری گردیده و از سویی بند (ب) ماده 132 قانون برنامه سوم توسعه مقرر داشته اجازه دریافت حق ترانزیت از حمل و نقل کالا در داخل کشور منوط بـه تایید وزیر راه و ترابری میباشد. لـذا چنانچه تایید وزیر راه و ترابری تحصیل گردد، ارکان شرایط لازم حاصل گردیده و مغایرت مصداق ندارد. مضافاً اینکه بند (الف) ماده 132 قانون برنامه سوم توسعه راجع به عوارض جابجایی کالا و مسافر میباشد که با عوارض ترانزیت بند (ب) تفاوت ماهوی دارد. هیات عمومی دیوان در تاریخ فوق با حضور روسا و مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
نظر به اینکه مقررات ماده 132 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در مقام تجویز اخذ عوارض تحت شرایطی از جمله پیشنهاد مجمع عمومی سازمان حمل و نقل و پایانههای کشور و تصویب شورای اقتصاد بوده که سیاق الفاظ و عبارات مستعمل در متن ماده مرقوم و نحوه پیشنهادو تصویب به هیچ وجه افاده الزام و تکلیف نمینماید و اصولاً مستنبط از مفهوم و مدلول و منطوق کلمه تجویز تفویض اختیار میباشد و بدین جهت اقدام براساس تشخیص و انتخاب مغایر اختیار مفوضه نخواهد بود و هر چند عوارض موضوع ماده 132 قانون برنامه سوم با عوارض موضوع بند 20 مصوبه 18808 مورخ 1/4/1382 عنواناً متفاوت بوده لیکن مغایرتی با قوانین استنادی شاکی ندارد و در محدوده اختیارات قانونی مرجع تصویب میباشد، بنابراین موجبی برای ابطال مصوبه مورد شکایت وجود ندارد.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری – مبشری
