تاریخ: 28 تیر 1388
شماره دادنامه: 351
کلاسه پرونده: 87/961
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای غلامرضا اسماعیلی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 25889/1 مورخ 30/4/1387 وزیر تعاون
گردشکار: شاکی به شرح دادخواست تقدیمی اعلام داشته است، به موجب تبصره یک ماده 23 آییننامه اجرایی تبصره 3 ماده 3 اساسنامه شرکتهای تعاونی مسکن «عضویت اعضاء با تحویل قطعی و رسمی زمین یا واحد مسکونی از شرکت لغو میگردد…» ولیکن با بخشنامه وزیر تعاون مفاد تبصره یک مذکور به شرح ذیلالذکرتغییر یافته است. «عضویت اعضاء با تحویل زمین یا واحد مسکونی (نیمه تمام و یا تکمیل شده) از شرکت لغو میگردد.» اینک با امعان نظر به تغییرات اعمال شده مذکور و تناقض آن با اصول حقوقی و بدیهیات اولیه قانونی موارد زیر معروض میگردد. 1- مستند به تبصره 2 ماده 12 قانون بخش تعاونی در صورتی که خروج عضوی از اعضاء سبب ورود خسارت و زیان به شرکت تعاونی گردد وی ملزم به جبران است. این تبصره که ناشی از قاعده مترقی فقهی لاضرر و لاضرار فیالاسلام میباشد، متضمن حقوق اعضاء بوده و مانع ورود ضرر به منافع اعضاء شرکت میگردد. در حالی که با اجرای بخشنامه وزیر، عضویت کلیه اعضاء تعاونیهای مشمول لغو میگردد و بخش مهمی از حقوق مالی و مادی اعضاء با لغو عضویت دسته جمعی اعضای تعاونیهای مسکن با انحلال تعاونی دچار مخاطره گردیده و در معرض ضرر و زیان فاحش قرار میگیرد. 2- از آنجایی که آییننامههای اجرایی قوانین عادی به تصویب هیات وزیران میرسد، در بخشنامه اصدار یافته وزیر تعاون اشارهای به مرجع تصویب نشده است که این امر به منزله مصوب نبودن آن در هیات دولت است در این صورت بخشنامه مذکور فاقد اعتبار خواهد بود. 3- یکی از اصول حقوقی عطف بهماسبق نشدن قوانین است که مطابق آن باید اثر قانون را نسبت به آتیه دانست و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد. از مهمترین نتایجی که از این قاعده به دست میآید آن است که چنانچه حقوق ثابتی در زمان حکومت قانون قبلی به وجود آمده باشد، قانون جدید نمیتواند آن را از بین ببرد. از این حقوق ثابت تحت عنـوان حقوق مکتسبه یـاد میگردد، یعنی حقوقی کـه تحت شرایط قانونی معینی بـه دست آمده و آن شرایط عوض شده باشد، با این حال آن حقوق به اعتبار شرایط زمان حدوث آنها معتبر شناخته میشود، لذا اگر در موردی که تحت شرایط و ضوابط خاص اساسنامه قانونی یک شرکت تعاونی نیز حقوق ثابتی برای اشخاص به وجود آمده و این شرایط بعداً تغییر نماید، اصلاحات و تغییرات بعدی نمیتواند موجب زوال حقوق مکتسبه قبلی گردد، زیرا این حقوق تحت شرایط قانونی وقت بوجود آمده و از منشاء صحیح و مشروع برخوردار است. 4- با توجه به اینکه با اجرای بخشنامه وزیر تعاون کلیه اعضاء دفعتاً لغو عضویت میگردند، در نتیجه موجبات انحلال شرکت تعاونی حادث میگردد و از آنجایی که این نوع انحلال در قواره مقررات حاکم بر انحلال تعاونیهای مسکن خصوصاً ماده 54 قانون بخش تعاونی نمیباشد، نوعی بدعت و قانون شکنی در نحوه مدیریت برتعاونیهای مسکن کشور میباشد، زیرا قانونگذار در مقوله انحلال و چارچوبهای آن تمهیدات منطقی لازم را در جهت رعایت غبطه اعضاء و حفظ منافع و پیشگیری از ضرر و زیان مالی آنها پیشبینی کرده است، در نتیجه انحلال تعاونیهای مسکن فقط با اعمال مفاد ماده 54 قانون بخش تعاونی میسور و مقدور خواهد بود نه با رویههای غیر قانونی و فاقد وجاهت. لذا درخواست ابطال بخشنامه مورد شکایت را دارد. مدیرکل دفتر حقوقی وزارت تعاون در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 80414 مورخ 27/12/1387 اعلام داشتهاند، 1- در خصوص بخشنامه مورد شکایت (موضوع اصلاح تبصره یک ماده 23 آییننامه اجرایی نمونه تبصره 3 ماده 3 اساسنامه شرکتهای تعاونی مسکن) نظر به اینکه اصل آییننامه اجرایی مربوطه از مقررات الحاقی به اساسنامه تعاونی محسوب میشود و پس از تصویب در مجمع عمومی شرکت، قابلیت اجرایی مییابد، لذا هرگونه تغییر و اصلاح بعدی مقررات آن نیز محتاج تصویب مجمع عمومی میباشد. بنابراین بخشنامه صادره قطع نظر از ماهیت تغییرات اعمال شده بر مقررات آییننامه مذکور، حکم الزام آور یا قاعده آمرهای را وضع نموده تا به مثابه بخشنامههای صادره از دستگاههای اجرایی به توان نسبت به ابطال آن در دیوان عدالت اداری اقدام نمود. 2- در خصوص ایراد بند یک دادخواست مطروحه مبنی بر ورود ضرر به اعضاء شرکتها اولاً، اصلاحات موضوع بخشنامه معترضعنه در صورتی قابلیت اجرا دارد که در مجمع عمومی شرکت به تصویب رسیده و اعضاء با آن توافق نمایند. بنابراین هر شرکتی به فراخور حال خود عمل خواهد کرد. ثانیاً، هدف تعاونی مسکن با احداث و واگذاری واحد مسکونی به اعضاء محقق میشود و پس از بهرهمندی عضو از خدمات تعاونی استمرار عضویت توجیه منطقی و قانونی ندارد. بدیهی است طبق تعریف ماده 2 قانون شرکتهای تعاونی مصوب سال 1350 ملاک عضویت در تعاونی احتیاج به خدمات شرکت است و پس از رفع احتیاج دلیلی بر ادامه عضویت وجود ندارد. از سوی دیگر چنانچه عضویت فرد پس از تحویل واحد مسکونی استمرار یابد، حقوق مترتب بر عضویت از جمله شرکت در مجامع عمومی تعاونی و امکان تصدی سمت هیات مدیره نیز ادامه یافته و امور شرکت مختل میگردد. در تبصره یک قبلی ماده 23 آییننامه یاد شده ملاک قطع رابطه عضویت انتقال رسمی ملک است که در حالت جدید، انتقال رسمی تبدیل به یک تعهد میشود و تعاونی مکلف است طبق تعهد و با فراهم آمدن شرایط ومقدمات انتقال رسمی، ماننداخذ پایان کار ساختمانی و تنظیم صورتمجلس تفکیکی، اقدامات لازم را بعمل آورد. 3- بر خلاف اظهار شاکی در بند 2 دادخواست مطروحه آییننامه اجرایی نمونه تبصره 3 ماده 3 اساسنامه تعاونیهای مسکن آییننامه اجرایی قانون محسوب نمیشود تا محتاج تصویب هیات وزیران باشد، بلکه از مقررات الحاقی به اساسنامه تعاونی است که صرفاً پس از تصویب در مجمع عمومی هر تعاونی قابلیت اجرایی میباید. بدیهی است وفق بند 2 ماده 66 قانون بخش تعاونی یکی از وظایف وزارت تعاون تهیه اساسنامهها و آییننامههای تعاونی است و آییننامه مذکور نیز بر حسب همین وظیفه تدوین و جهت تصویب در مجمع عمومی به شرکتهای تعاونی مسکن ابلاغ شده است و اصلاحات بعدی آن نیز تابع همین تشریفات است. 4- در مورد ایراد مبنی بر تعارض بخشنامه با حقوق مکتسبه افراد، قطع نظر از اینکه تبصره 2 مـاده 16 اساسنامه مورد عمل تعاونی موصوف متضمن حق مکتسبهای نیست و تفاوت آن با مفاد تبصره یک اصلاحی ماده 22 آییننامه اجرایی، صرفاً اخذ سند است و تعاونی در هر حال متعهد به انتقال رسمی ملک به اعضاء ذینفع است، معهذا تعاونیها در اعمال بخشنامه معترضعنه و اعمال اصلاحات در آییننامه مصوب خود مختار هستند. 5- در خصوص ایراد دایر بر اینکه اجرای بخشنامه موجب لغو عضویت اعضاء دفعتاً میگردد، باید گفت در صورت صحت این ایراد تبصره یک ماده 23 آییننامه اجرایی فعلی نیز متضمن آن است، زیرا وفق این تبصره همچنین تبصره 2 ماده 16 اساسنامه مورد عمل تعاونی، عضویت اعضاء با اخذ سند لغو میگردد. اما آنچه شاکی مورد توجه قرار نداده است، اینکه تحویل واحـد مسکونی یا انتقال رسمی ملک هر دو بـه صورت بطیی و به مرور زمان صورت میگیرد. بنابراین تعاونی طبق روال عادی و پایان ماموریت خود و با تصمیم مجمع عمومی فوقالعاده متشکل از اعضای موجود منحل گردیده و ماده 54 قانون نیز اجراء میشود. علیهذا با عنایت به مراتب فوقالذکر و تاکید بر این نکته که اصل آییننامه اجرایی و به تبع آن بخشنامه معترضعنه صرفاً پس از طرح در مجمع عمومی تعاونی و تصویب اعضاء نفوذ و اعتبار حقوق یافته و قابل اجراء خواهد بود و هیچ حکم الزام آوری در آن وضع نگردیده است، لذا صدور حکم شایسته مبنی بر رد دعوی مطروحه مورد استدعا است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور روسا و مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بـه شرح آتی مبادرت بـه صدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
در ماده 54 قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب 1370 موارد انحلال شرکتهای تعاونی تبیین و احصاء شده است. نظر به اینکه انحلال شرکتهای تعاونی مستلزم انجام تشریفات و تحقق و اجتماع شرایط خاص میباشد، بنابراین بخشنامه شماره 25889/1 مورخ 30/4/1387 که با وضع قاعده آمره موارد لغو عضویت اعضاء شرکت تعاونی را اعلام داشته مغایر حکم مقنن است و مستنداً به قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی و ماده یک و بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال میگردد.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری – رهبرپور
