تاریخ دادنامه: 15 اردیبهشت 1388
شماره دادنامه: 102
کلاسه پرونده: 87/422
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شورای اسلامی شهر کرج
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 8 بخش (ب) از فصل اول دستورالعمل بودجه سال 87 شهرداریهای کشور
مقدمه: شاکی به شرح دادخواست تقدیمی اعلام داشته است، وزارت کشور طی دستورالعمل صادره به استناد ماده 25 آییننامه مالی شهرداریها مصوب 25/1/1355 هر ساله چگونگی تخصیص بودجه شهرداریهای کل کشور را مشخص و ابلاغ مینماید. در بند 8 بخش (ب) از فصل اول دستورالعمل ابلاغی مربوط به سال 1387 در تعیین ضوابط مالی تهیه و تنظیم بودجه، وزارت کشور در اقدامی ناصواب مبادرت به تعیین میزان اعتبارات قابل برآورد برای هزینههای وظیفه خدمات اداری شورای اسلامی شهرها نموده، برای شهرهای با جمعیت بیش از یک میلیون نفر به جز تهران، بودجهای معادل 126/0 کل بودجه مصوب شهرداری همان شهرها تا سقف 000/882/716/1 ریال را تعیین نموده است ، همانطور که مستحضرید تنظیم بودجه برای هر دستگاه اعم از دولتی یا غیر دولتی و هر موسسهای از اهم اموری است که مستلزم انجام کار کارشناسی توام با تدقیق و بررسی نکات موثر و ملحوظ داشتن واقعیتها، بایدها و نبایدهای حاکم بر دستگاه مربوطه میباشد و عدم توجه به پارامترها و فاکتورهای موثر در موضوع و بیتوجهی به واقعیتهای موجود، میتواند لطمات جبران ناپذیری را به دستگاه مربوطه وارد نماید. لذا وزارت کشور در دستورالعمل معترضعنه صرفاً درصدد بیان طرز تنظیم برنامه و بودجه و تفریغ و انطباق بودجه با برنامه و طرز برآورد درآمد و هزینه بوده و هرگز در مقام برآورد تعیین میزان بودجه حتی برای شهرداریها نبوده است، اما چگونه و چرا آنهم صرفاً در قالب یک بند اقدام به تعیین بودجه برای شوراهای اسلامی شهر نموده است، محل تامل است. وزارت کشور به این مقدار نیز بسنده ننموده و تنها فاکتور و معیار مذکور در بخشنامه خود را که میزان جمعیت شهرها است و تنها مبنای اختصاصی درصدی از بودجه شهرداری به شورای آن شهر نیز بوده است را با تعیین سقف ریالی مخدوش وبرهم زدهاست، لذا اقدام وزارت کشور درتعیین بودجه برای شوراهای اسلامی شهرهای کشور علاوه بر آنکه فاقد هرگونه کار کارشناسی است از جایگاه قانونی نیز برخوردار نمیباشد و در تغایر آشکار با قوانینی صورت پذیرفته است که صراحتاً اجازه تعیین بودجه را به خود شوراهای اسلامی شهرها واگذار نموده است که به برخی از آنها اجمالاًً اشاره میشود. – در بند 12 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1375 و اصلاحیه مورخ 27/8/1386 قانونگذار در بیان وظایف شوراها به صراحت اجازه تصویب بودجه، اصلاح و متمم بودجه شورا را در عهده خود شورا بر شمرده چنین مقرر داشته است، «تصویب بودجه، اصلاح و متمم بوجه و تفریغ بودجه سالانه شهرداری موسسات و شرکتهای وابسته به شهرداری با رعایت آییننامه مالی شهرداریها و همچنین تصویب بودجه شورای شهر…». – در ماده 19 آییننامه اجرایی، قانون تشکیلات، انتخابات داخلی و امور مالی شوراهای اسلامی شهرها مصوب 11/1/1378 شوراها موظف شدهاند، «همزمان با بررسی شهرداری، با توجه به برنامههای چهار ساله دوره خود، بودجه سال آینده شورا را با عنایت به اعتبارات پیشبینی شده در بودجه شهرداری، برای شورا تنظیم و تصویب نمایند…». – حسب بند 11 ماده 6 آییننامه اجرایی اخیرالذکر، تایید بودجه شورا که توسط خزانهدار شورا تنظیم میشود و طرح آن در صحن علنی برای تصویب را از وظایف رییس شورای شهر دانسته است، علیهذا، با عنایت به مراتب معروض و با توجه به اینکه اقدام وزارت کشور در تعیین و برآورد میزان بودجه برای شوراهای شهرهای کشور فاقد وجاهت قانونی و خارج از حدود اختیارات مذکور در ماده 25 آییننامه شهرداریها است، متقاضی نقض و ابطال آن میباشد. سرپرست دفتر امور حقوقی وزارت کشور در پاسخ به شکایت فوقالذکر طی نامه شماره 155967 مورخ 12/11/1387 مبادرت به ارسال تصویر نظریه پاسخ سازمان شهرداریها، به شماره 01/133/54365 مورخ 30/10/1387 نموده است. در نامه اخیرالذکر آمده است، موارد ذیل را در مورد شکایت مزبور به آگاهی میرساند: 1- مطابق مفاد ماده 19 آییننامه اجرایی تشکیلات، انتخابات داخلی و امور مالی شورای اسلامی شهرها مصوب 1378 شورا موظف است بودجه سال آینده خود را با عنایت به اعتبارات پیشبینی شده در بودجه شهرداری برای شورا تنظیم و تصویب نماید. لذا ملاک تصمیم شوراهای اسلامی شهر در زمینه پیشبینی و تامین بودجه خویش، اعتبار پیشبینی شده توسط نهاد شهرداری در بودجه پیشنهادی میباشد. 2- براساس حکم ماده 22 قانون تشکیلات، شوراهای اسلامی کشور با اصلاحات بعدی مصوب 1361 منابع تامین بودجه شوراها شامل زکوات- درآمدهای محلی، وضع عوارض در مقابل خدمات ارایه شده و نیز کمکهای دولت میباشد. فلذا روشن است که منابع مالی (بودجه) شهرداری در قالب درآمد محلی، یکی از منابع تامین بوجه شوراهای اسلامی محسوب شده و بدین سان کسری بودجه احتمالی شورا باید از سایر منابع مشخص شده در قانون اخیرالذکر (به ویژه کمکهای دولتی) تامین گردد. در نتیجه بودجه شوراهای اسلامی در چارچوب آییننامه سازمانی و تشکیلاتی مربوطه موضوع بند (ب) ماده 42 قانون اصلاح موادی از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات مصوب 1386 به تصویب میرسد اما شهرداری به عنوان یکی از منابع بودجه شورا نسبت به پیشبینی اعتبار که سقف آن در بخشنامه بودجه سنواتی مشخص میگردد، اقدام مینماید. لذا با عنایت به عدم وجود الزام قانونی برای شهرداری در تامین تمامی (100درصد) بودجه مورد نیاز شوراهای اسلامی در آییننامه اجرایی تشکیلات و … در صورت وجود کسری اعتبار ناشی از افزایش هزینهها، شوراهای اسلامی میتوانند از سایر منابع پیشبینی شده در قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور استفاده نمایند. لذا موارت مربوط به بودجه شوراهای مندرج در بخشنامه بودجه شهرداریها هیچگونه مغایرتی با قوانین موضوعه نداشته و فقط میزان سهم شهرداری را در تامین بودجه شورا مشخص و تصریح مینماید. هیات عمومی دیوان در تاریخ فوق با حضور روسا و مستشاران و دادرسان علیالبدل در تاریخ فوق تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
با عنایت به ماده 22 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور مصوب 1361 که منابع تامین بودجه شوراها را شامل زکوات، درآمدهای محلی، وضع عوارض در مقابل خدمات ارایه شده و نیز کمکهای دولت اعلام داشته است و نظر به مراتب مندرج در لایحه جوابیه سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور و وظایف و مسیولیتهای وزارت کشور در خصوص مورد، بخشنامه بودجه سال 1387 شهرداریهای کشور در حد مورد اعتراض مغایرتی با قانون ندارد.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری – رشیدی
