تاریخ: 23 فروردین 1388
شماره دادنامه: 16
کلاسه پرونده: 87/909
شاکی: آقای ژوزف باباخان
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 4/6637/810 مورخ 4/6/1385 مدیرکل حقوقی آموزش و پرورش
گردشکار: شاکی به شرح دادخواست تقدیمی اعلام داشته است، در فراز اول از نامه شماره 4/6637/810 مورخ 4/6/1385 در خصوص چگونگی اجرای ماده واحده قانون تعطیل موسسات و واحدهای آموزشی و تحقیقاتی و فرهنگی چنین آمده که، «در رابطه با مسایل حقوقی، بر اساس مستند امضاء صادره توسط وزیر به روسای سازمانها اجازه شکایت داده شده است.» در تالی آن و در فراز دوم از همان نامه، در مقام استنتاج برآمده و درباره قانون خاص مارالذکر به شرح ذیل اقدام به تعیین قواعدی جدید، جهت چگونگی اجرای آن، نموده است. (در صورتی که آموزشگاهی بدون اخذ مجوز از ادارات آموزش و پرورش فعالیت نماید، با صدور دستور انحلال توسط ادارات آموزش و پرورش، چنانچه آموزشگاه منحل شده به فعالیت خود ادامه دهد، به استناد قانون تعطیل موسسات و واحدهای آموزشی و تحقیقاتی و فرهنگی که بدون اخذ مجوز قانونی دایر شده و میشود، مصوب 7/10/1372 مجلس شورای اسلامی، در حکم کلاهبردار بوده و سازمان آموزش و پرورش مکلفند به طرح دعوی در مراجع قضایی موضوع را تا حصول نتیجه پیگیری نمایند.) که این موضوع بنابه دلایل ذیل خلاف قانون و شایسته ابطال میباشد. در ابتدا قانونگذار از حیث اجرای قانون و وظایف محوله، در موارد عدیدهای بین (وزارتخانه) و (سازمان یا ادارات وابسته) تفاوت قایل شده است، که وحدت ملاک آن در موارد متعددی و از جمله موارد زیر دیده میشود، در بند (ی) از تبصره 9 قانون بودجه سال 1385 چنین آورده شده، (به وزارت آموزش و پرورش و سازمانهای وابسته اجازه داده میشود …» و نیز ماده 60 قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (مصوب 15/8/1384) مشعر بر، (وزارت آموزش و پرورش و واحدهای تابعه آن در استان موظفند …» یا در لایحه قانونی مربوط به اعتبارات اسنادی سال 1358 وزارت آموزش و پرورش (مصوب 29/8/1358 شورای انقلاب)که در آن آمده (… وزارت آموزش و پرورش موظف است ترتیبی اتخاذ نماید که در سال جاری، ادارات کل آموزش و پرورش استانها آمادگی لازم را برای اجرای …) لذا، قانونگذار چون قایل به تفکیک وظایف و اختیارات (وزارتخانه) از واحدهای تابعه (که بنا به سیاق عبارت، ادارات و سازمانهای استانی است) بوده، در هنگام تنظیم قانون، عنداللزوم، هر دو عبارت (وزارتخانه) و (واحدها یا سازمان وابسته) را ذکر نموده تا هر دو را مکلف به اجرای قانون نموده باشد و در مواردی که منظر نظر قانونگذار، تحدید وظایف یا اختیارات در سطح اداره و سازمان وابسته بوده، آن را نیز صراحتاً در متن قانون انشاء نموده است، کما اینکه در تبصره 3 از ماده 12 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1381 بدون اشاره به وزارتخانه، چنین آورده شده که، (به سازمان آموزش و پرورش استانها اجازه داده میشود…) قابل امعان نظر است که در ماده واحده قانون تعطیل موسسات و واحدهای آموزشی و تحقیقاتی و فرهنگی که بدون اخذ مجوز قانونی دایر شده و میشود مصوب 1372قانونگذار حسب قانون مذکور، صراحتاً مرجع صالح جهت اقدام و ذینفع در طرح شکایت را، به طور علی الاطلاق (وزارتخانه) احصاء نموده و نه (سازمان یا ادارات وابسته آن) – نتیجه نصوص قانونی موارد فوقالذکر آن است که، مقنن بین عبارات (وزارتخانه) و (سازمانهای وابسته)، علیرغم داشتن شخصیت حقوقی واحد، از حیث تکالیف محوله و وظایف سازمانی، تفاوت قایل شده، چه در غیر این صورت نیازی به تصریح هر دو عبارت نمیبود و این مهم به معنای آن است که (وزارتخانه) دارای عنوان و وظایف قانونی مستقل از (سازمانهای وابسته) میباشد و تنها به صلاحدید خود مقنن است که اجرای وظایف محوله، به یک یا هر دو آنها تفویض میگردد. لذا انجام تکالیف تعیین شده در قانون مارالذکر، در صلاحیت مرجع پیشبینی شده در همان قانون یعنی (وزارتخانه) بوده و در غیر آن مجوز ندارد. بنابراین حکم مقرر در قانون تعطیل موسسات که بطور علی الاطلاق بر اقدام توسط (وزارتخانه) تاکید نموده است، مفید جواز تفویض اختیار (صدور دستور انحلال یا طرح شکایت) به ادارات و سازمانهای وابسته وزارتخانه نبوده و اگر مراد قانونگذار در تصویب قانون پیش گفته، متضمن اقدام و طرح شکایت توسط سازمانهای وابسته نیز بود، با توجه به اصل حکیم بودن قانونگذار، یقیناً حکم آن را نظیر قوانین صدرالذکر در متن قانون تصریح نموده، مورد توجه خود قرار میداد و به جای عبارت (وزارتخانه) عبارتی نظیر (وزارتخانه و سازمانهای وابسته) را قید مینمود. بنابراین واژه (وزارتخانه) مفید و مفهوم (سازمان و ادارات وابسته) نمیباشد و اطلاق لفظ مذکور چنانچه به معنی تسری آن به (سازمانها) تلقی شود، موافق هدف و حکم صریح مقنن نیست. لذا از آنجا که قانون تعطیل موسسات که مقنن در مقام بیان بوده، اراده حصر داشته و از باب صدور دستور انحلال یا طرح شکایت مبین افاده محدودیت امور مذکور از سوی وزارتخانه است، و از آوردن عبارت (ادارات یا سازمانهای وابسته) صرفنظر نموده است، بنابراین تعمیم و تسری اختیار به سازمانهای وابسته که توسط مدیرکل حقوقی وزارتخانه مذکور صورت گرفته، محمل قانونی نداشته و با وضع قاعده خاص در مقابل قانون خاص مذکور، از حدود اختیارات خود خارج شده و منجر به تقدم و غلبه اختیارات سازمانها بر وزارتخانه شده که با منطوق قانون و آییننامه اجرایی آن مغایرت تامین اجتماعی دارد. مضافاً، اساساً صدور دستور انحلال خطاب به موسسات غیر مجاز، به معنای رای لازمالاتباع، مستلزم رسیدگی قضایی و احراز و اثبات تخلف و تحقق و اجتماع عناصر مادی و معنوی جرم میباشد که آن هم از وظایف قوه قضاییه است، با عنایت به اینکه مطابق تبصره 3 قانون تعطیل موسسات، آییننامه اجرایی قانون مذکور میبایست توسط هیات وزیران به تصویب برسد که در مورخ 18/3/1373 توسط هیات دولت نیز به تصویب رسیده است و هیات وزیران در ماده 2 همان آییننامه، در مقام مرجع صالح در تعیین چگونگی اجرای قانون موصوف و به تبعیت از نص صریح قانون و بدون مصلحت اندیشی منحصراً (وزارتخانه) را موظف به انجام تکالیف مقرره نموده است، نامه مدیرکل حقوقی جهت تفویض اختیار، (صدور دستور انحلال یا طرح شکایت) به (سازمانها و ادارات وابسته) متضمن تحقق هدف مقنن نمیباشد، و علی القاعده موضوع شناسایی آموزشگاههای غیر مجاز که میبایست توسط سازمانهای وابسته نیز صورت گرفته، منجر به معرفی آنها به وزارتخانه جهت اجرای قانون مبحوث عنه شود و در حالت کلی، انجام مقدمات اجرای قانون یا تسهیل و تسریع در اجرای قانون موصوف مفید جواز الزام آنان به اینکه سازمانها، خود راساً اقدام به صدور دستور انحلال یا طرح شکایت نیز نمایند، نمیباشد. لذا از آنجا که نمیتوان بر خلاف قانون، اقدام مدیرکل حقوقی وزارت آموزش و پرورش که اقدام به تفویض اختیار (وزارتخانه) به (سازمانها) را نموده، مفهم وضع آییننامه جدید چگونگی اجرای قانون موصوف، آنهم توسط مرجع غیر صالح (یعنی مدیرکل حقوقی وزارتخانه) میباشد را، مشمول همان قانون دانست و بـا امعان نظر به اینکه قانون تعطیل موسسات به عنوان قانون خاص، همچنان معتبر بوده و تغییر نیز نیافته است و مـرجع وضع آییننامه اجرایی آن نیـز کماکان هیات دولت است، خصوصاً باید توجه داشت کـه انتقال وظایف قانونی، از سازمانی به سازمان دیگر و نیز تعیین مرجع صالح جهت انجام این انتقال، خود نیازمند قانون است که وحدت ملاک آن در قانون تشکیل سازمان پژوهش و نوسازی آموزشی ملاحظه میشود که به تجویز ماده 7 آن وزیر آموزش و پرورش به عنوان مرجع صالح میتواند وظایف ادارات آموزش و پرورش را به سازمان مذکور محول نماید، که در مانحن فیه ضمن آنکه اذن قانونگذار در این خصوص مشاهده نمیشود، بلکه فراز اول از نامه مورد اعتراض صراحتاً دلالت بر تفویض اختیار به سازمان وابسته بر اساس مستند صادره توسط وزیر دارد. لذا چون به اتکاء قانون نبوده، معتبر نمیباشد، لذا قواعد نامه مورد اعتراض مبنی بر تعمیم و تسری اختیار (صدور دستور انحلال و طرح شکایت) از وزارتخانه به سازمانهای وابسته، با استناد به قانون عام بحث در اطراف آثار قضایی قانون عام نسبت به قانون خاص خواهد بود که زاید میباشد. لذا به دلیل مخالفت مدلول نامه مذکور با قانون و تجاوز از حدود اختیارات خود که مشتمل بر ادله غیر قانونی بودن آن میباشد لذا به استناد مواد 19 و 42 قانون دیوان عدالت اداری استدعای رسیدگی و ابطال آن را مینمایم. مدیرکل دفتر حقوقی، املاک و حمایت قضایی وزارت آموزش و پرورش در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 3/14797/810 مورخ 21/11/1387 اعلام داشتهاند، 1- نامه مذکور به عنوان یک اظهارنظر حقوقی و در پاسخ به نامه شماره 14/3171/310 مورخ 11/5/1385 دفتر پشتیبانی و توسعه مدارس غیر دولتی صادر شده و به عنوان بخشنامه یا نامه کلی به سایر سازمانهای آموزش و پرورش صادر نگردیده است. لذا استنباط و برداشت شاکی مبنی بر اینکه مفاد نامه به کلیه سازمانها صادر گردیده مبتنی بر برداشت ناصحیح و عدم توجه و دقت به اصل نامه بوده است. بنابراین موضوع مشمول موارد مصرح در ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری نمیباشد. 2- با توجه به قانون تعطیل موسسات و واحدهای آموزشی و تحقیقاتی و فرهنگی که بدون مجوز قانونی دایر شده یا میشوند، عبارت وزارتخانه به عنوان لفظ عام و کلی مطرح شده لذا شامل کلیه واحدهای تابعه و سازمانهای وابسته نیز میشود و در مواردی که نیاز به تفکیک وظایف اجرایی بوده قوانین مربوطه آنها را مجزا عنوان نموده است. 3- در نامه مورد اعتراض شاکی انشاء حکم جدید یا قواعد و عباراتی بر خلاف قوانین و مقـررات بیان نگردیده است و صرفاً یـادآوری قانون و اقـدام از طریق سازمانهای آموزش و پرورش استانها مورد تاکید قرار گرفته است.4- هر چند براساس مستندات مورد اشاره شاکی وظایف و اختیارات وزارتخانه و واحدهای تابعه در برخی نصوص به تفکیک احصاء گردیده است ولی بر اساس ماده 32 قانون آیین دادرسی مدنی اجازه طرح هرگونه دعوا یا دفاع یا تعقیب دعاوی به وزارتخانه داده شده که وزارتخانه نیز براساس مستند امضاء مقام عالی وزارت انجام امور مذکور را به سازمانهای آموزش و پرورش و واحدهای تابعه تفویض نموده است. 5- براساس بند 3 از قسمت (ب) ماده یک قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور و ماده 154 برنامه چهارم از جمله وظایف و اختیارات شورای عالی اداری تفکیک وظایف اجرایی از حوزه ستادی وزارتخانهها و انتقال وظایف اجرایی به واحدهای استانی و شهرستانی میباشد که شورای مذکور نیز براساس مصوبه 168409 مورخ 20/7/1381 در بند 11 قسمت وظایف واحدهای استانی آموزش و پرورش در سطح استان در دادگاه ها و مراجع ذیربط را به ادارات کل تفویض نموده است، لذا اقدام این دفتر در صدور نامه مورد اعتراض شاکی قانونی میباشد و لذا رد دادخواست شاکی مورد استدعا است.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور روسا و مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بـه شرح آتی مبادرت بـه صدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
علاوه بر اینکه نامه شماره 4/6637/810 مورخ 4/6/1385 اداره کل حقوقی وزارت آموزش و پرورش متضمن وضع قاعده آمرهای نیست، اساساً مفاد آن مبین متن ماده واحده قانون تعطیل موسسات و واحدهای آموزشی و تحقیقاتی و فرهنگی که بدون مجوز قانونی دایر شده و میشود در باب تکلیف سازمان های وزارت آموزش و پرورش به انحلال و تعطیل موسسات و واحدهای آموزشی و تحقیقاتی و فرهنگی بدون مجوز قانونی و انجام سایر مسیولیتهای مقرر در قانون فوقالذکر است. بنابراین مفاد نامه مورد اعتراض مغایرتی با قانون ندارد.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری – رهبرپور
