تاریخ: 23 فروردین 1388
شماره دادنامه: 11
کلاسه پرونده: 87/398
شاکی: آقای جواد ابراهیمی
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال قسمتهای بند (ب) و (ج) عوارض مازاد بر تراکم- عوارض بر تفکیک اراضی و ساختمانها – عوارض حذف پارکینگ مصوبه شماره 5143/ش/ف مورخ 3/11/1386 و تبصره (ج) مصوبه شماره 5871/ش/ق مورخ 12/11/1384 شورای اسلامی قم
گردشکار: شاکی در دادخواست تقدیمی اعلام داشته است، 1- طبق مصوبه شماره 5143/ش/ق مورخ 3/11/1386 شورای اسلامی شهر قم، موارد خلاف قانون و مقررات به شرح ذیل مشهود است، الف- بند (ب) مصوبه ناظر به عوارض مسکونی (صدور پروانه – ساخته شده)، اولاً به استناد بند 2-10 بند (د) تبصره 6 قانون بودجه سال 1386 خارج از حدود اختیارات و صلاحیت شوراهای اسلامی میباشد، ثانیاً، ماده 5 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی مبنی بر اجازه افزایش نرخ به میزان 10درصد رعایت نگردیده است، همچنین هیچ یک از بندهاب 16 گانه خصوصاً بندهای (الف)، (ب)، (ت)، (ث)، (ج) و (ز) ماده 14 آییننامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش موضوع قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 7/7/1378 هیات وزیران و سیاستهای کلی و برنامههای 5 ساله و قوانین بودجه سنواتی و سیاستهای عمومی دولت مقرر در این ماده لحاظ نگردیده و خلاف آن عوارض تعیین نمودهاند. از طرف دیگر ذیل تبصره 2 بند (ب) ارزش و قیمت منطقهای املاک موقوفه، مشاعی و ملکی واحد و یکسان تعیین گردیده که بدیهی است این موارد ارزش یکسان نداشته و از طرفی دخالت در اختیارات کمیسیونهای تقویم املاک موضوع ماده 64 قانون مالیاتهای مستقیم است و به موجب ماده مذکور خارج از حدود اختیارات و صلاحیت شوراهای اسلامی میباشد. ب- بند (ج) مصوبه مارالذکر ناظر به عوارض پذیره بنای تجاری- اداری- صنعتی- صدور پروانه- ساخته شده همچنین عوارض مازاد بر تراکم، عوارض بر تفکیک اراضی و ساختمانها، اولاً به دلالت و نص صریح بند 2-10 بنـد (د) تبصره 6 قانون بودجـه سال 1386 خارج از حـدود اختیارات و صلاحیت شوراهای اسلامی شهر میباشد. ثانیاً صرفنظر از ایراد فوق ماده 5 قانون برنامه سوم توسعه … و مواد 16 گانه مقرر در ماده 14 آییننامه مارالذکر رعایت نگردیده است. ثانیاً، در فرمولهای محاسبه، ضریب T اضافه گردیده و این، در حالی است که قیمت منطقهای (P) نیز همه ساله توسط کمیسیون تقویم املاک ماده 64 قانون مالیاتهای مستقیم نیز افزایش مییابد. ج- بخش عوارض حذف پارکینگ مصوبه شماره 5143/ش/ق مورخ 3/11/1386 در تبصره (ج) آن ضریب قیمت منطقهای برای هر متر حذف پارکینگ، 25 تعیین گردیده که با توجه به ضریب اولیه که رقم 3 بوده و در سال 1386 بر خلاف قانون 40 تعیین گردیده بود و ظاهراً کاهش مشاهده میشود باز هم اولاً طبق بند 2-10 بند (د) تبصره 6 قانون بودجه سال 1386 خارج از حدود و اختیارات و صلاحیت شوراهای اسلامی شهر است. ثانیاً، صرفنظر از ایراد مذکور جواز قانونی افزایش سالانه 10درصد مقرر در ماده 5 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور و همچنین معیارها و ملاکهای 16گانه مقرر در ماده 14 آییننامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی مذکور و سیاستهای کلی عمومی دولت و سایر مقررات رعایت نگردیده و بر خلاف آنها به ده برابر قیمت موجود یعنی مطابق با صد برابر جواز قانونی افزایش داشته است. 2- عوارض حذف پارکینگ مصوبه شماره 5871ش/ق مورخ 12/11/1384 در قسمت تبصره (ج) ایرادات قانونی آن بدین شرح است، اولاً در زمان وضع ماده 5 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور که اذن افزایش 10درصد را داده است، مرعی نگردیده و از ضریب 3 به ضریب 40 افزایش یافته که مشاهده میگردد صد برابر جواز قانونی میباشد. ثانیاً، این تبصره نیز هیچ یک از موارد 16 گانه ماده 14 قانون نحوه وضع و وصول عوارض مذکور در فوق را نیز نه تنها ملحوظ نظر قرار نداده بلکه بیتوجهی کامل به مقررات و قوانین موجود نیز داشته است. لذا جهت جلوگیری از سوء استنباط، هر چند که تبصره مذکور با مصوبه جدید و خلاف قانون آن فوراً نسخ ضمنی گردیده لکن جهت جلوگیری از سود استنباط و تفسیر مستلزم ابطال و تصریح میباشد. لذا با عنایت به مراتب مذکور تقاضای ابطال مصوبه شماره 5143/ش/ق مورخ 3/11/1386 و تبصره (ج) مصوبه شماره 5871ش/ق مورخ 12/11/1384 مربوط به شورای اسلامی شهر قم را دارد. رییس شورای اسلامی شهر قم در پاسخ به شکایت مذکور ط نامه شماره 3951/د/ش/ق مـورخ 15/7/1387 اعلام داشتهاند، بـه موجب بنـد 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و تبصره یک ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور وضع یا افزایش عوارض محلی از اختیارات شوراهای اسلامی شهر میباشد که این شورا نیز در اجرای قوانین مذکور و با لحاظ سیاستهای کلی و عمومی دولت و در نظر گرفتن شرایط اجتماعی و اقتصادی شهر قم و شهروندان، عوارض محلی را تصویب و به تجویز تبصره یک ماده 5 قانون تجمیع عوارض ضمن اعلان عمومی آن تا 15 بهمن ماه 1386، از ابتدای سال جاری به موقع اجرا گذاشته است. حال با ذکر اینمقدمه به استحضار میرساند، 1- در خصوص استناد شاکی به فراز 2-10 بند (د) تبصره 6 قانون بودجه سال 1386 مبنی بر اینکه تصویب عوارض مسکونی و تجاری و مازاد تراکم خارج از حدود صلاحیت و اختیار شورای اسلامی شهر است که بند (د) تبصره 6 قانون بودجه سال 86 ناظر به تامین مسکن مناسب برای اقشار کم درآمد و تقویت تعاونیهای تولید مسکن و خیرین مسکن ساز بوده که جزءهای مذکور در ذیل این بند نیز در مقام تبیین سیاست گذاری دولت در خصوص حمایت از تامین مسکن اقشار کم درآمد میباشد. به این ترتیب که در جزء یک بند (د) تبصره (6) به تشریح سیاستهای دولت در خصوص عرضه واحدهای مسکونی استیجاری پرداخته و جزء 2 این بند نیز در خصوص کمک به تامین مسکن مردم ساکن در شهرهای زیر یک میلیون نفر جمعیت است که این جزء خود شامل 11 فراز میباشد. بنابراین فراز 2-10 بند (د) تبصره 6 قانون بودجه سال 1386 که مورد استناد شاکی قرار گرفته است ناظر به تبیین سیاستهای دولت در خصوص حمایت از اقشار کم درآمد و در شهرهای زیر یک میلیون نفر جمعیت میباشد به همین دلیل در صدر فراز 2-10 بند (د) تبصره 6 قانون بودجه سال 1386 آمده است «شهرداریهای شهرهای مشمول این جزء …» بنابراین تعیین عوارض ساخت و ساز و تراکم مازاد مورد نظر نیز که از نظر شاکی خارج از حدود صلاحیت شورای اسلامی شهر دانسته شده ناظر به شهرهای با جمعیت زیر یک میلیون نفر میباشد و منصرف از شهر قم میباشد که برابر تایید و گواهی مراجع رسمی این شهر دارای جمعیت بیش از یک میلیون نفر میباشد. علاوه بر این اساساً قوانین بودجه به صورت سالیانه تصویب میگردد و مقررات آن نیز دارای اعتبار یکساله میباشند مگر اینکه به موجب قوانین بعدی تنفیذ و تجویز گردند. بنابراین علی فرض آنکه فراز 2-10 بنـد (د) تبصره 6 قانون بـودجه سال 1386 شامل کلیه شهرها اعـم از شهرهای زیر یک میلیون نفر جمعیت و کلان شهرها گردد، با توجه بـه اینکه اعتبار آن تا پایان سال 1386 بوده منافاتی بـا عوارض مصوب شوراهای اسلامی که از ابتدای سال 1387 لازمالاجراء شده است، ندارد. بنابراین با عنایت به مراتب فوق اساساً استناد شاکی به فراز 2-10 بند (د) تبصره 6 قانون بودجه سال 1386 مردود میباشد. 2- در خصوص استناد شاکی به ماده 5 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور مبنی بر ممنوعیت افزایش نرخ به میزان 10درصد به استحضار میرساند، برنامههای توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی موسوم به برنامههای پنج ساله میباشند و اعتبار مقررات مندرج در این برنامه نیز علی الاصول در همان دوره 5 ساله معتبر میباشد، مگر اینکه به موجب قوانین خاص برای بعد از دوره 5 ساله نیز تنفیذ گردیده و یا در برنامه 5 ساله بعدی تکرار شوند. بنابراین صرفنظر از شمول یا عدم شمول ماده 5 قانون برنامه سوم نسبت به موضوع مبحوث عنه، اساساً با توجه به اینکه دوره عمل قانون برنامه سوم سالهای 79 تا 83 بوده است و عوارض مصوب این شورا که مورد اعتراض شاکی قرار گرفته در سال 1386 و در زمان حاکمیت قانون برنامه چهارم توسعه به تصویب رسیده است و در قانون برنامه چهارم نیز حکمی مشابه ماده 5 قانون برنامه سوم به تصویب نرسیده است، بنابراین کاملاً روشن و بدیهی است که نمیتوان قانون برنامه سوم را که دوره اجرای آن سپری گردیده است، در دوره حاکمیت قانون برنامه چهارم، مستند اعتراض به وضع عوارض قرارداد و آن را ابطال نمود. ثانیاً، در خصوص ماده 5 قانون برنامه سوم توسعه ذکر این نکته ضروری است که ماده مذکور صرفاً ناظر به دستگاهها و شرکتهای دولتی است چرا که در صدر این ماده تصریح شده است «افزایش قیمت کالاها و خدمات توسط دستگاهها و شرکتهای دولتی سالیانه بیش از 10درصد مجاز نیست…». 3- شاکی مدعی گردیده است شورای اسلامی شهر قم در وضع عوارض مورد اعتراض هیچ یک از بندهای 16گانه خصوصاً بندهای (الف، ب، ت، ث، ج، ز) ماده 14 آییننامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر را رعایت ننموده است، اگر چه مشارالیه هیچ دلیلی دال بر عدم توجه شورای اسلامی شهر قم به سیاستهای مندرج در ماده 14 آییننامه مذکور اقامه ننموده و به کلی گویی بسنده کرده است، این نکته قابل ذکر است که این شورا به عنوان نمایندگان منتخب مردم و با لحاظ وضعیت اقتصادی شهر و شهروندان اقدام بـه وضع و تعیین عـوارض نموده است و بـر خلاف ادعای شاکی در بخشهای مختلف تعرفه عـوارض مصوب عنداللزوم و متناسب باشرایط اقشارمختلف اعم از اقشارکم درآمد، اشخاص تحت پوشش کمیته امداد امام(ره) و بهزیستی و … معافیت و تخفیف در نظر گرفته شده است. 4- عوارض مانحن فیه با رعایت جمیع جهات از جمله صرفه و صلاح شهروندان مستند به بند 16 ماده 71 قانون شوراها و ماده 77 این قانون و تبصره یک ماده 5 قانون موسوم به تجمیع و همچنین آییننامه اجرایی وضع و وصول عوارض و با لحاظ توان پرداخت شهروندان وضع و به تصویب رسیده و برای سیر مراحل تصویب به مراجع ذیربط از جمله کمیسیون تطبیق قوانین و مقررات با مصوبات شورای اسلامی شهر مستقر در فرمانداری ارسال و ظرف مهلت قانونی، عدم مغایرت این مصوبه با قوانین رسماً به شورا اعلام و سپس طبق ضوابط آگهی و با اطلاع عموم شهروندان رسیده است و از ابتدای سال جاری اجرایی گردیده است. لذا با عنایت به مراتب فوق و عدم وجاهت مستندات شاکی و عدم ارایه دلایل مقنن و معتبر از سوی مشارالیها از یک سو و انطباق عوارض مصوب این شورا با قوانین و آییننامههای معتبر از سوی دیگر، رد شکایت شاکی را استدعا دارد. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور روسا و مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بـه شرح آتی مبادرت بـه صدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
به موجب قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ماده یک و بند یک ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 تصویبنامهها و آییننامهها و سایر مقررات دولتی معتبر و لازمالاجراء از حیث مغایرت مدلول آنها با احکام شرع و یا مخالفت با قوانین و یا خروج از حدود اختیارات قوه مجریه در وضع آنها با رعایت مقررات مربوط قابل رسیدگی و اتخاذ تصمیم در هیات عمومی دیوان است. نظر به مراتب فوقالذکر و مندرجات لایحه جوابیه و اینکه مصوبات مورد اعتراض واجد تحقق و اجتماع کلیه شرایط قانونی مذکور نیست و منتفی نشده است بنابراین اعتراض سالبه به انتفاء موضوع محسوب میشود و موردی برای رسیدگی و امعان نظر در قلمرو ماده 43 قانون فوق الاشعار وجود ندارد.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری – رهبرپور
