کلاسه پرونده: 772/87
شاکی: آقای محمدحسن احمدی
موضوع: تقاضای ابطال اساسنامه جدید سازمانهای تامین اجتماعی – بازنشستگی کشوری و خدمات درمانی موضوع تصویب نامههای شماره 147448 ت37309 ه مورخ 22/8/1387 و 847427 ت37296 مورخ 22/8/87 و 147416 ت38833 ه مورخ 23/8/1387 هیات وزیران
تاریخ رای: یکشنبه 22 دی 1387
شماره دادنامه: 689
گردشکار: شاکی به شرح دادخواست تقدیمی اعلام داشته است، هیات وزیران اخیراً اساسنامه سازمانهای تامین اجتماعی و خدمات درمانی و صندوق ذخیره بازنشستگی کشوری را به تصویب رسانده است که از جهات زیر مغایر قانون است، 1- به موجب اساسنامههای یاد شده، صندوق خدمات درمانی و بازنشستگی کشوری در سازمان تامین اجتماعی تجمیع و ادغام شده است (ماده 2 و بند ح) ماده 13 اساسنامه جدید تامین اجتماعی و ماده 7 اساسنامه جدید خدمات درمانی و ماده 7 اساسنامه صندوق بازنشستگی کشوری، در حالی که این اقدام مغایر قانون است، زیرا اولاً ماده 17 قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی ترکیب مجمع عمومی یا هیات امنای صندوق های بیمهای را مشخص کرده و ماده 7 اساسنامه خدمات درمانی و بازنشستگی کشوری مغایر این ماده است و ثانیاً ماده 113 قانون مدیریت خدمات کشوری که مورد استناد هیات وزیران بوده است، اجازه تجمیع و ادغام صندوقها را به دولت نداده است، بلکه مقرر کرده که دولت مکلف است اقدام قانونی لازم را برای تجمیع صندوقها انجام دهد و اقدام قانونی برای این امر ارایه لایحه به مجلس شورای اسلامی است، نه اینکه خود دولت صندوقهای مذکور را تجمیع کند. به علاوه ماده 113 قانون مدیریت اصولاً شامل خدمات درمانی نیست. 2- ماده 6 اساسنامههای جدید سازمان تامین اجتماعی که ترکیب هیات امناء را تعیین نموده است مغایر نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی است، زیرا تعیین قطعی نمایندگان دولت در شورای سازمان تامین اجتماعی و ذکر آن در اساسنامه، بر خلاف بند یک قسمت (الف) ماده 17 قانون فوقالذکر بوده و عملاً پیشنهاد وزیر وقت (مربوط به همه ادوار) رفاه و تامین اجتماعی جهت تعیین نمـایندگان دولت منتفی شـده است. 3- تبصره یـک مـاده 9 اساسنامه تامین اجتماعی موضوع انتخاب رییس هیات مدیره توسط رییس شورا (رییس جمهور) بر خلاف قسمت (ب) ماده 17 قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی است که مقررداشته، رییس هیات مدیره توسط اعضای هیات مدیره انتخاب میشود. این تبصره همچنین در مورد انتخاب مدیرعامل بر خلاف قسمت (ج) ماده 17 فوقالذکر میباشد. 4- ماده 7 اساسنامه خدمات درمانی و اساسنامه صندوق بازنشستگی کشوری باعث سلب امکان مشارکت واقعی خدمت گیرندگان و ذینفعان صندوق و حذف اختیارات وزیر رفاه و تامین اجتماعی در تعیین اعضای شورای این صندوق میباشد. 5- سازمان خدمات درمانی قبل از واگذاری به سازمان تامین اجتماعی، شرکت دولتی بوده و امکان وابستگی یک شرکت دولتی به یک موسسه عمومی غیر دولتی (سازمان تامین اجتماعی) در هیچ یک از قوانین موضوعه پیشبینی نگردیده است. مدیرکل دفتر امور حقوقی دولت در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 184661/6452 مورخ 10/10/1387 در خصوص هر یک از خواستههای شاکی به تفکیک اعلام نموده است، 1- امکان تجمیع صندوقهای بیمهای با تصویب دولت: شاکی استدلال نموده که منظور از تکلیف دولت به انجام اقدامات قانونی لازم برای تجمیع صندوقها، ارایه لایحه به مجلس شورای اسلامی است. در حالی که عبارت «اقدامات قانونی لازم را بعمل آورد» در ماده 113 به هیج وجه دلالت بر آن ندارد که دولت باید به منظور تجمیع صندوقهای بازنشستگی لایحه به مجلس شورای اسلامی تقدیم نماید، زیرا اولاً در هر مورد که قانونگذار نظر به ضرورت ارایه لایحه داشته صریحاً به آن اشاره نموده است. ثانیاً در موضوع مشابه به موجب قانون اصلاح مواد 2 و 4 قانون برنامه سوم توسعه… در مورد «شرکتهای مادر تخصصی» مقرر شده بود که «دولت مکلف است نسبت به اصلاح اساسنامه این گروه شرکتها به نحو مقتضی اقدام قانونی نماید.» بر این اساس دادخواستی به خواسته ابطال اساسنامه سازمان جمع آوری و فروش اموال تملیکی مصوب هیات وزیران تقدیم دیوان عدالت اداری گردید و هیات عمومی دیوان عدالت اداری بر اساس دادنامه شماره 574 مورخ 18/10/1384 تاکید نمودند که اساسنامه یاد شده به اذن مقنن به تصویب هیات وزیران رسیده و مغایرتی با قانون ندارد. ثالثاً تکلیف به اقدام قانونی از سوی خود قانونگذار، ظهور بلکه صراحت در جواز اقدام دولت دارد. زیرا جایی که قانونگذار مجریان را به امری مکلف مینماید، موکول نمودن اجـرای قانون بـه کسب تکلیف مجدد از قانونگذار موجه نیست. 2- شمول ماده 113 بر صندوق بیمه خدمات درمانی: ایراد دیگر شاکی آن است که موضوع ماده 113 قانون مدیریت خدمات کشوری «صندوقهای بازنشستگی» است و صندوق بیمه درمانی، صندوق بازنشستگی نیست تا مشمول ماده 113 قرار گیرد، در حالی که قانونگذار عبارت «صندوقهای بازنشستگی» را به معنی صندوقهایی که موضوع فعالیت آنها صرفاً «بازنشستگی» است بکار نبرده است، بلکه به صراحت، صندوقهای تامین اجتماعی را از مصادیق «صندوقهای بازنشستگی» بر شمرده است و آنچه در ماده 113 مورد حکم قرار گرفته است، عبارت است از «تجمیع کلیه صندوقهای بازنشستگی اعم از کشوری و تامین اجتماعی در سازمان تامین اجتماعی». قانونگذار صندوقهای بازنشستگی را شامل دو دسته (صندوقهای بازنشستگی کشوری و صندوقهای بازنشستگی تامین اجتماعی) دانسته و هر دو دسته را مورد حکم قرار داده است. منظور از صندوقهای بازنشستگی کشوری روشن است و سازمان بازنشستگی کشوری و صندوقهایی مانند صندوق کارکنان صنعت بیمه، صندوق کارکنان شرکت ملی نفت، صندوق کارکنان مخابرات، صندوق کارکنان بانک مرکزی و سایر صندوقهای مشابه را شامل میشود. اما اصطلاح صندوقهای بازنشستگی تامین اجتماعی نیاز به تامل بیشتر دارد. قطعاً منظور از این اصطلاح، سازمان تامین اجتماعی نیست، زیرا غیر منطقی است قانونگذار حکم به تجمیع سازمان تامین اجتماعی در خود سازمان مذکور نموده باشد. بنابراین باید مصادیق این نوع صندوقها روشن شود. از طرفی اصطلاح تامین اجتماعی در اصل 29 قانون اساسی و همچنین در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی از جمله مواد 1 و 2 تعریف شده و شامل بیمه بازنشستگی، فوت (بازماندگان)، از کارافتادگی کلی و جزیی، حوادث ناشی از کار و غیر ناشی از کار، بیکاری و خدمات درمانی است، بنابراین صندوقی که تمام یا قسمتی از خدمات بیمهای تامین اجتماعی را عهدهدار باشد، مشمول حکم ماده 113 خواهد بود. مضافاً اینکه در غیر این صورت باید ملتزم شد که صرفاً صندوقهایی که خدمات بیمه بازنشستگی ارایه میدهند، مشمول ماده 113 قرار میگیرند و این ادعا موجب بلاموضوع ماندن ماده 113 و غیر عقلایی خواهد بود. چراکه فعالیت هیچ صندوقی محدود به بازنشستگی نیست و حتی صندوقهایی که خدمات درمانی ارایه نمیدهند، دست کم خدمات از کارافتادگی، مستمری بازماندگان و غیره را ارایه مینمایند. 3- ادعای مغایرت بند (الف) ماده 6 اساسنامه سازمان تامین اجتماعی با جزء یک بند (الف) ماده 17 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی: شاکی تعیین نمایندگان دولت در شورای سازمان تامین اجتماعی به ترتیب مقرر در بند (الف) ماده 6 اساسنامه سازمان تامین اجتماعی را «تعیین قطعی» (غیر قابل تغییر) قلمداد نموده و بر این مبنا آن را مغایر جزء یک بند (الف) ماده 17 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی دانسته و استدلال نموده است که این حکم، اختیار قانونی وزیر رفاه و تامین اجتماعی برای پیشنهاد اعضا هیات امنا را منتفی میسازد. در حالی که، موقت بودن عضویت اعضای شورا و نیز تصریح به امکان جایگزینی پیش از موعد و نیز تجدید انتخاب آنها به نحو مقرر در ماده 7 در انطباق با ماده 17 قانون ساختار و نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی پیشبینی شده و اختیار قانونی وزیر رفاه و تامین اجتماعی نه تنها نفی نشده بلکه بر اساس این ماده و بند (الف) ماده 17 قانون ساختار و نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی قابل اعمال است. 4- ایراد مندرج در بند 4 دادخواست راجع به ترکیب هیات امنای صندوقهای بازنشستگی کشوری و بیمه خدمات درمانی متفرع بر ایراد مندرج در بند یک و اصل تجمیع صندوقها است، طبعاً با تجمیع صندوقها، شورای سازمان تامین اجتماعی رکن عالی تمامی صندوقهای زیر مجموعه میباشد که کاملاً منطبق با مفاد ماده 17 قانون ساختار و نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی و با عضویت نمایندگان دولتی و غیر دولتی تشکیل میشود. 5- مغایرت وابستگی سازمان بیمه خدمات درمانی به عنوان یک شرکت دولتی به سازمان تامین اجتماعی به عنوان موسسه عمومی غیر دولتی: اولاً شاکی در مورد این ادعا مستند قانونی که مصوبه دولت مغایر با آن باشد، اعلام نکرده است. در حالی که به صراحت ماده 38 قانون دیوان عدالت اداری ذکر ماده قانونی که اعلام مغایرت مصوبه با آن شده ضروری است. ثانیاً، عنایت دارند، شرکتهای دولتی متعددی به سازمان تامین اجتماعی واگذار شده و میشود و طبعاً بعد از واگذاری، وابستگی شرکت دولتی به سازمان تامین اجتماعی موضوعیت ندارد. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور روسا و مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بـه شرح آتی مبادرت بـه صدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
الف- به شرح قسمت اخیر تبصره 2 ماده 11 اصلاحی قانون اصلاح مقررات بازنشستگی و وظیفه قانون استخدام کشـوری مصوب 1380 «اصـلاح» اساسنامه سازمان بازنشستگی کشوری بـه تصویب هیات وزیران موکول شده و در ماده 17 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی مصوب 1383 نیز تصریح گردیده که وزارت رفاه و تامین اجتماعی مکلف است نسبت به بررسی و «اصلاح» اساسنامههای کلیه دستگاههای اجرایی، صندوقها و نهادهای دولتی و عمومی فعال در قلمروهای بیمهای، حمایتی و امدادی نظام و سایر دستگاه هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است، اقدام کند و مراتب را پس از تایید شورای عالی رفاه و تامین اجتماعی به تصویب هیات وزیران برساند و به موجب ماده 113 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1385 دولت مکلف شده است که تا پایان قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در خصوص تجمیع کلیه صندوقهای بازنشستگی اعم از کشوری و تامین اجتماعی در سازمان تامین اجتماعی اقدامات قانونی لازم را به عمل آورد. نظر به اینکه هیات دولت در اجرای احکام مقنن مبادرت به تصویب اساسنامههای مورد اعتراض نموده است و عبارت «اقدامات قانونی لازم» مذکور در ماده اخیرالذکر نیز بر اساس هیچ یک از دلالات منطقی و اصولی، ملازمهای با تهیه لایحه قانونی در جهت تحقق حکم قانونگذار در باب تجمیع صندوقهای بازنشستگی ندارد. بنابراین مصوبات مورد اعتراض از جهات فوقالاشعار مغایرتی با قانون ندارد و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه در وضع مقررات دولتی نمیباشد.
ب- ماده 7 اساسنامه صندوق خدمات درمانی و ماده 7 اساسنامه صندوق بازنشستگی کشوری که مقرر داشته است «اعمال وظایف، اختیارات و مسیولیتهای شورا و رییس آن به ترتیب بر عهده هیات مدیره سازمان و رییس هیات مدیره سازمان یاد شده میباشد.» مبتنی بر احکام قانونگذار در باب تجمیع صندوقهای بازنشستگی کشوری و تامین اجتماعی و خدمات درمانی و اختیارات هیات وزیران در اصلاح و تصویب اساسنامه سازمانهای مزبور است ومغایرتی با قانون ندارد.
ج- ماده 2 اساسنامه سازمان تامین اجتماعی در باب تبیین وظایف و مسیولیتهای آن سازمان از جمله ارایه خدمات درمانی و اداره صندقهای بیمه اجتماعی و درمانی مربوط و ماده 6 اساسنامه مزبور در خصوص ترکیب اعضای شورای سازمان و از جمله مشتمل بر عضویت هشت نفر از نمایندگان دولت موضوع بند (الف) ماده 6 مذکور و همچنین بند (ح) ماده 13 آن اساسنامه که اعمال اختیارات مجمع عمومی شورا یا هیات امناء صندوقهای بیمـهای اجتماعی و درمـانی از جمله صندوق بـازنشستگی کشوری، صندوق خـدمات درمانی و صندوق بیمه روستاییان و عشایر در زمره وظایف و اختیارات هیات مدیره سازمان قرار داده در جهت تحقق اهداف قانونگذار به شرح قوانین فوقالذکر و اعمال اختیارات قانونی قوه مجریه در مقام اصلاح و یا تنظیم اساسنامه سازمانهای مزبور و امر تجمیع آنها به تصویب رسیده است و مغایرتی با قانون ندارد و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه در وضع مقررات دولتی نمیباشد.
د- در قسمت اخیر بند (ب) شق 2 ماده 17 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی تصریح شده است که رییس هیات مدیره توسط هیات مدیره و از بین آنان انتخاب میشود. همچنین حسب بند (ج) شق 2 ماده فوقالذکر مدیرعامل سازمان به پیشنهاد هیات مدیره و تصویب شورا یا مجمع یا هیات امناء مربوطه انتخاب میشود. بنابراین تبصره یک ماده 9 اساسنامه سازمان تامین اجتماعی که انتخاب رییس هیات مدیره و مدیرعامل سازمان را در اختیار رییس شورای سازمان قرار داده است، مغایر حکم مقنن وخارج از حدود اختیارات قوه مجریه در وضع مقررات دولتی میباشد و مستنداً به قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ماده یک و بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 ابطال میگردد.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری- علی رازینی
