تاریخ: 1387/06/24
شماره دادنامه: 432، 433، 434
کلاسه پرونده: 84/819، 85/216، 85/90
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شکات: آقایان غلامحسین جعفری خاکستری، سعید بابایی، احمد و ابوالقاسم داوری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره 9 مصوبه شورای اسلامی شهر اصفهان
مقدمه: شکات به شرح دادخواستهای تقدیمی اعلام داشتهاند، الف- ماده صد قانون شهرداریها و تبصرههای آن حکم تخلفات ساختمانی و بناهای مازاد بر تراکم یا تغییر نوع استفاده از بنا و سایر موارد تخلفات ساختمانی را از لحاظ نحوه رسیدگی، تعیین جریمه میزان و نحوه وصول آن را معین و متخلفین را مکلف به پرداخت جرایم قانونی براساس رای کمیسیون کرده است. بعد از صدور رای از طرف کمیسیون، شهرداری مکلف به وصول جریمه براساس نظر کمیسیون و رفع مشکل است، لکن شورای اسلامی شهر اصفهان بر خلاف موازین قانونی و نقض بند یک ماده 35 قانون تشکیلات شورای اسلامی مصوب 1361 که هیچ دلیلی بر نسخ آن وجود ندارد و بدون اخذ مجوز شرعی و حکومتی از مقام عظمای ولایت، مقررهای را تصویب نموده که براساس آن، متخلفین ساختمانی را مکلف نموده علاوه بر پرداخت جرایم مربوط به رای کمیسیون مبالغ گزاف دیگری تحت عنوان عوارض ارزش افزوده بر تراکم ساختمانی به قیمت روز پرداخت نمایند. این مقرره تحت عنوان تبصره 9 در تاریخ 23/12/1382 به تصویب شورای شهر اصفهان رسیده است. از آنجا که این تبصره بر خلاف نص صریح ماده 14 آییننامه اجرایی قانون تشکیلات شوراها مصوب 1378 هیات وزیران این مصوبه را عطف بماسبق هم میکنند و اجرای رای کمیسیون را موکول به پرداخت مبالغ مربوط به مصوبه مزبور نموده و چنانچه کسی به دلیل غیر قانونی بودن و یا بی ارتباط بودن مصوبه شورای شهر با موضوع تخلفات ساختمانی وجرایم مختلف از پرداخت مبالغ مورد مطالبه شهرداری امتناع نماید بلافاصله موضوع را به کمیسیون ماده صد ارجاع و حکم تخریب ملک را به بهانه عدم پرداخت جرایم قانونی از کمیسیون اخذ مینمایند. در حالی که عوارض موضوع مصوبه شورای اسلامی شهر اصفهان اولاً غیر قانونی و خارج از حدود اختیارات آن مرجع است. ثانیاً هیچ ارتباطی با جرایم قانونی موضوع تبصرههای ماده صد که ضمانت اجرای تخریب را به دنبال دارد، ندارد. کمیسیون مـاده صد هم معمولاً توجه بـه این مبانی ندارد و بـا تمکین خواسته نـاحق شهرداری، و صدور حکم تخریب موجبات تضییع حقوق مردم و تحکم و زورگویی شهرداری و نارضایتی شهروندان را فراهم میآورد، لذا تقاضای ابطال تبصره فوق را دارم. رییس شورای اسلامی شهر اصفهان طی لوایح دفاعیه شماره 2746/100/28 مورخ 18/7/1385 و 2098/100/28 مورخ 11/6/1386 چنین اعلام داشته است، 1- شاکی در شکایت خود ابطال مصوبه عوارض تراکم شورای اسلامی اصفهان را درخواست کرده، در صورتی که تصمیم شورای اسلامی در وضع عوارض تراکم از نوع تصمیمات و آراء واحدهای دولتی و شهرداریها و کمیسیونهای تخصصی مذکور در ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری که قابل رسیدگی در آن دیوان باشد نیست و راه اعتراض به تصمیمات شوراهای اسلامی به طریقی است که در قانون شوراهای اسلامی پیشبینی شده است. به عبارتی شورای اسلامی نهادی است مردمی و نه دولتی و درخواست ابطال تصمیمات شوراها نمیتواند در دیوان عدالت اداری مطرح گردد. 2- براساس ماده 94 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 وزارت کشور مسیول اجرای این قانون شناخته شده و موظف گردیده ظرف دو ماه آییننامه اجرایی مورد نیاز را تهیه و تصویب نماید، بر این اساس آییننامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شورای اسلامی شهر، بخش و موضوع قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب سال 1375 در سال 1378 آییننامه اجرایی ماده 77 و بند 16 ماده 71 قانون یاد شده را تصویب نموده است که به موجب بند یک آییننامه مذکور شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک میتوانند برای تامین بخشی از هزینههای شهر، بخش یا شهرک مربوطه اعم از هزینههای خدماتی اداری و عمرانی با رعایت ضوابط و ترتیبات و سیاستهای موضوع این آییننامه عوارض وضع نمایند و به موجب تبصره ماده 5 به منظور تامین هماهنگی در شیوه محاسبه عوارض در خصوص شوراهای اسلامی شهر دستورالعملهای موضوع ماده 30 آییننامه مالی شهرداریها مراعات میگردد. لذا ادعای شاکی در خصوص اینکه تبصره مزبور خلاف موازین قانونی است بر خلاف واقع میباشد، چرا که قانون نحوه تصویب و وصول عوارض نیز از طرف شورای اسلامی شهر کاملاً بر اساس قانون و آییننامه ذیربط صورت گرفته است و شورا اقدامی خلاف قانون بعمل نیاورده است. 3- متاسفانه شاکی بدون ارایه تمامی مصوبات شورای اسلامی شهر اصفهان تقاضای ابطال نموده، در حالی که مسلماً چنانچه تمامی مصوبات شورای اسلامی شهر راجع بـه عوارض ارزش افزوده بر تراکمهای ساختمانی به آن شعبه ارایه میگردید، واقعیت امر روشن میشد، توضیح اینکه شورای اسلامی شهر اصفهان در جلسه علنی 11/7/1383 نحوه اجرای مفاد مندرج در تبصره 9 دفترچههای عوارض ارزش افزوده بر تراکم های ساختمانی را به تصویب رسانیده و به موجب آن صراحتاً اعلام گردیده که در تبصره 9 دفترچههای تراکم سال 1383 به جای عوارض روز، عوارض زمان ساخت ملاک عمل قرار گیرد و حتی در خصوص کسانی که مشمول تبصره 9 میگردند، چنانچه مودی جرایم ماده صد مربوطه را در زمان خود پرداخت نموده و از بابت آنها با شهرداری تسویه حساب نموده باشد از شمول تبصره 9 معاف میباشد. 4- مطابق ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور انتخاب شهرداران مصوب 1375 قانونگذار وظایف شورای اسلامی شهر را در 34 بند برشمرده و احصاء نموده و از مدلول بندهای 16 و 26 که مبنی بر تصویب لوایح و برقراری و یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت و اعلام آن از سوی وزارت کشور و نیز تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته به آن با رعایت آییننامه مالی و معاملات شهرداریها میباشد، اختیار تعیین و تصویب توسط شورای اسلامی شهر مستفاد میگردد که مبین صحت عمل و قانونی بودن تصمیم اتخاذ شده از ناحیه شورای اسلامی شهر میباشد. 5- اخیراً هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه 587 مورخ 25/11/1383 موضوع دریافت جرایم ماده صد قانون شهرداری و تبصرههای آن و عوارض قانونی متعلقه به زیربنا، پذیره، اضافه تراکم و تغییر کاربری را از یکدیگر تفکیک نموده و بخشنامه وزارت کشور مبنی بر دریافت عوارض متعلقه فوقالذکر علاوه بر جرایم کمیسیون ماده صد را قانونی دانسته و صراحتاً در رای صادره اعلام داشته است، جرایم مندرج در تبصرههای ماده صد قانون شهرداری در واقع به منزله مجازات تخلفات ساختمانی مورد نظر مقنن بوده و انواع مختلف عوارض قانونی در حقیقت از نوع حقوق دیوانی ناشی از اعمال مجاز محسوب و به لحاظ تمایز و تفاوت وجوه عناوین مذکور مصوبه وزارت کشور از جهت اینکه مفید لزوم استیفاء عوارض قانونی است مغایرتی با قانون ندارد که مشخص میگردد دیوان عدالت اداری نیز در خصوص وصول عوارض قانونی و عدم مغایرت آن با قانون به صراحت اعلام نظر نموده است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور روسا و مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
نظر به وجوه تمایز عناوین جریمه تخلفات ساختمانی و عوارض از جهات مختلف و اینکه به حکم قانونگذار جریمه در واقع و نفس الامر در مقام اعمال مجازات تخلف ساختمانی توسط کمیسیونهای ذیصلاح تعیین و برابر مقررات وصول میشود، در حالی که عوارض در جهت تامین هزینههای لازم برای ارایه خدمات شهری و توفیق شهرداری در انجام وظایف و مسیولیتهای مقرر در ماده 55 قانون شهرداری با رعایت مقررات مربوط توسط مرجع ذیصلاح از جمله شورای اسلامی شهر برقرار میشود، وصول آن از مقوله حقوق دیوانی به شمار میرود، بدون اینکه تخلفی صورت گرفته باشد. بنابراین تبصره 9 مصوبه مورخ 23/12/1382 شورای اسلامی شهر اصفهان مستنداً به تبصره یک ماده 5 قانون موسوم به تجمیع عوارض مغایرتی با قانون ندارد و خارج از حدود اختیارات شورای مزبور نمیباشد.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری-مقدسیفرد
