بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 736
تاریخ دادنامه: 1400/03/22
شماره پرونده: 9901841
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای منوچهر اسفندیاری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 60395/037-18/3/1399 اداره کل بازرسی استان کرمانشاه
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره 60395/037-18/3/1399 اداره کل بازرسی استان کرمانشاه را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«1- اداره کل بازرسی استان کرمانشاه خطاب به اشخاص حقوقی و دستگاههای اداری به آنان تکلیف کرد که در موارد ارجاع کارشناسی صرفاً (به معنای الزام) درخواست خود را از طریق مکاتبه با کانون یا مرکز کارشناسان رسمی دادگستری مطرح کنند سپس در ادامه این بخشنامه انجام مکاتبه توسط دستگاه های مورد خطاب با کارشناسان رسمی دادگستری را اقدام خودسرانه و موجب نقض مواد 30 و 31 آیین‌نامه اجرایی قانون کارشناسان رسمی دادگستری تشخیص داده و با استناد به بند (ج) ماده 11 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور و ماده 42 آیین نامه اجرایی آن همکاری مستقیم بین مراجع مورد خطاب با کارشناسان رسمی دادگستری را منجر به وقوع تخلف و بی انضباطی در امـور محولـه و کارشناسی امـور جاری ارزیابی کرده است؛ بر اساس مـواد 1 و 2 قانون تشکیل سازمـان بازرسی کل کشور حیطه ماموریت و صلاحیت این سازمان مشخص شده و بر این اساس سازمان بازرسی حق دخالت در امور شرکتهای خصوصی و تعیین تکلیف برای آنها را ندارد؛ بنابراین خطاب قراردادن مدیران عامل شرکت های غیردولتی و الزام آنها در خصوص نحوه استفاده از خدمات کارشناسی فاقد وجاهت قانونی و برخلاف صلاحیت آن اداره کل است.
2- در هیچ یک از مواد قانون کارشناسان رسمی دادگستری و آیین نامه اجرایی آن هیچگونه تکلیف و اجباری به اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از دولتی و غیردولتی به منظور مراجعه و مکاتبه با کانون کارشناسان برای تعیین کارشناس وجود ندارد و صرفاً تنها تکلیف موجود مربوط به استفاده از خدمات کارشناسان رسمی دادگستری است ضمن اینکه در همین قانون استثناء خاصی برای دستگاه و مراجع قضایی در استفاده نکردن از خدمات کارشناسان رسمی دادگستری پیش بینی شده است؛ بنابراین الزام آنان در خصوص نحوه استفاده از خدمات کارشناسان رسمی دادگستری ناقض حقـوق مخاطبان و همچنین کارشناسان رسمی دارای پروانه معتبر هم از نظر انتخاب کارشناس مـورد وثوق دستگاه‌ها و هم از نظر آزادی ارایه خدمت توسط کارشناسان رسمی دادگستری است.
3- استناد اداره کل بازرسی استان کرمانشاه به بند (ج) ماده 11 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور ناظر به مجوز دخالت آن سازمان در فرآیند رجوع و تعیین کارشناس رسمی نیست و به نوعی تفسیر موسع و مصادره به مطلوب از متن صریح این ماده قانونی است. همچنین هشدار مندرج در ماده 42 آیین‌نامه اجرایی با دخالت در امور جاری و فرایندهای داخلی دستگاه تفاوت دارد. از سوی دیگر نمی‌توان روال ارایه خدمات را بر اساس سیستم سهمیه بندی و ارجاع از جانب اتحادیه یا نظام صنفی مربوطه و غیره استوار کرد چرا که زمینه های خلاقیت و رقابت حرفه‌ای را به شدت کاهش می دهد. بنابراین مستنداً به مواد 18 قانون کارشناسان رسمی دادگستری، مواد 30 و 31 آیین نامه اجرایی قانون کارشناسان رسمی دادگستری، مواد 1 و 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، اصول 22 و 49 قانون اساسی، ماده 11 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، ماده 42 آیین‌نامه اجرای آن و ماده 1 و سایر مواد قانون دیوان عدالت اداری، صدور حکم مبنی بر ابطال بخشنامه مورد اشاره که فاقد وجاهت قانونی و خارج از حدود اختیارات است را دارم.»
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
«مدیران کل محترم دستگاههای اجرایی استان کرمانشاه
مدیرعامل شرکت های دولتی و غیردولتی استان کرمانشاه
روسای محترم دانشگاه های استان کرمانشاه
شهرداران محترم استان کرمانشاه
مدیران محترم امور شعب شبکه بانکی استان
سلام علیکم، احتراماً پیرو نامه های شماره 253253-19/12/1394، 226303-16/10/1396 و 239390-1/11/1396 و بر اساس مقررات مورد اشاره در این نامه ها ضرورت دارد کلیه دستگاههای اجرایی در زمان ارجاع امورات جاری خود به کارشناسی رسمی دادگستری در رشته و تخصص مورد تقاضا به منظور رعایت طرفیت و صلاحیت در ارجاع نظرات کارشناسی بی‌طرفانه و به دور از هرگونه جانبداری مطابق با ماده 18 قانون کارشناسان رسمی دادگستری مصوب 18 فروردین 1381 مجلس شورای اسلامی : « کلیه وزارتخانه ها موسسات دولتی شرکتهای دولتی نهادهای غیر دولتی وسایر دستگاه های دولتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام یا ذکر صریح نام می باشد باید از وجود کارشناسان رسمی استفاده نمایند…» صرفاً موضوع درخواست خود را در این خصوص از طریق مکاتبه با کانون یا مرکز کارشناسان رسمی دادگستری استان مطرح و پیگیری نمایند لیکن با توجه به گزارشات واصله مبنی بر بروز مشکلاتی در زمینه نحوه پرداخت دستمزد کارشناس رسمی دادگستری عدم احراز صلاحیت تخصص کارشناس مورد نظر ممنوعیت و محدودیت های قانونی و قضایی حوزه جغرافیایی و … مشاهده شده است که از برخی دستگاههای اجرایی و یا سایر دستگاههای اشاره شده بدون رعایت قوانین و آیین‌نامه‌های اجرایی قانون اقـدام به مکاتبه خـودسرانه با کارشناسان رسمی نموده و کارشناسان نیز مستقیماً نظریـه خـود را به دستگاه اعـلام می نمایند که این امر موجب نقض مواد 30 و 31 آیین نامه اجرایی قانون کانون کارشناسان رسمی دادگستری نیز شده است از این رو مراتب در اجرای بند (ج) ماده 11 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور و ماده 42 آیین نامه اجرایی آن و با توجه به اینکه این امر منجر به وقوع تخلف و بی‌انضباطی در امور محوله و کارشناسی امور جاری خواهد شد ضروری است کانون یا مرکز کارشناسان رسمی دادگستری استان کاربرگهایی تهیه و تنظیم نمایند تا کلیه کارشناسان محترم موظف به ارایه گزارش برای کاربرگ هایی از قبل تهیه شده باشد لذا به منظور جلوگیری از نقض قانون و ساماندهی امورات کارشناسان دستور فرمایید در اسرع وقت نسبت به تعیین تکلیف و اصلاح وضعیت موصوف اقدام و مستندات نتایج حاصله به این اداره کل ارسال گردد. – بازرس قضایی و بازرس کل استان کرمانشاه»
در پاسخ به شکایت مذکور مدیرکل دفتر امور حقوقی سازمان بازرسی کل کشور به موجب لایحه شماره 223066/302-18/8/1399 توضیح داده است که:
«در سنوات گذشته و اخیر غالباً بانک‌ها و تعدادی از ادارات استان کرمانشاه در انجام امور کارشناسی راساً و بدون اطلاع کانون کارشناسان رسمی و مرکز کارشناسان رسمی دادگستری از کارشناس مورد نظر و بعضاً ثابت استفاده می کردند؛ این شیوه ارجاع به کارشناس باعث تضییع حقوق طرف مقابل علی الخصوص در تملک اموال غیرمنقول می گردید. لذا به منظور اجرای قانون و جلوگیری از سوء جریان و رعایت تخصص امورات کارشناسی و نظارت کامل بر عملکرد کارشناسان و اخذ مالیات بر درآمد و رعایت جغرافیا و محدوده فعالیت کارشناسان و عدالت در تقسیم کارشناسی، در اجرای ماده 11 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور و ماده 42 آیین نامه اجرایی قانون موصوف، نامه مورخ 18/3/1399 توسط بازرسان کل استان مربوطه به دستگاه های مربوط منعکس شده است. در متن نامه مورد شکایت نیز عنوان شده که «مراتب در اجرای بند (ب) ماده 11 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور ماده 42 آیین‌نامه اجرایی آن» صادر شده است بنابراین صدور نامه هشداری فوق اطلاق بر بخشنامـه نداشته و از وظـایف احصایی این سازمـان در راستـای حسن جریان امـور و اجرای صحیح قوانین است و شکایت شاکی در شمار موارد مصرح در ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نیست؛ بنا به مراتب و با توجه به اینکه بازرسی استان این سازمان به وظایف قانونی خود در ارسال نامه مورد شکایت عمل نموده است، لذا رد خواسته مشارالیه مورد درخواست می باشد.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 22/3/1400 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً: مفاد بخشنامه شماره 60395/037-18/3/1399 اداره کل بازرسی استان کرمانشاه به دلیل آن که در قسمت پایانی خود متضمن وضع قاعده آمره عام‌الشمول و لازم‌الاجرا است، از مصادیق مقررات موضوع بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 محسوب می‌شود. ثانیاً: هرچند به موجب بند «ج» ماده 11 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور (با آخرین اصلاحات تا تاریخ 15/7/1393) و ماده 42 آیین‌نامه اجرایی قانون مذکور مصوب 25/3/1398 به مدیران کل نظارت و بازرسی سازمان بازرسی کل کشور اختیار داده شده است تا نسبت به ارایه گزارشهای نظارتی هشداردهنده به هنگام، به مقامات مسیول جهت پیشگیری از وقوع جرم، تخلّف و سوء جریانات احتمالی اقدام کنند، اما اعمال این اختیار متضمن این امر نیست که مدیران یادشده در امور اجرایی دخالت کرده و یا در چهارچوب اعمال این اختیار بتوانند نسبت به صدور بخشنامه لازم‌الاجرا اقدام کنند. بنا به مراتب فوق و با عنایت به اینکه در بخشنامه شماره 60395/037-18/3/1399 اداره کل بازرسی استان کرمانشاه علاوه بر اشاره به قوانین و مقررات مربوطه، در بخش پایانی اقدام به وضع مقرره‌ای شده است که متضمن ایجاد تکلیف برای دستگاههای اجرایی و حتی بخشهای غیردولتی استان کرمانشاه درخصوص روش اجرای قوانین و مقررات مربوطه است و مبنای قانونی برای ایجاد تکلیف فوق وجود ندارد، بنابراین بخشنامه مذکور خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.
محمد مصدق-رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
