شماره دادنامه: 209
تاریخ: 1387/4/2
کلاسه پرونده: 86/599
شاکی : حمیدرضا نشاط
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع شکایت وخواسته ،ابطال مصوبه 11/8/84 شورای اسلامی شهر اصفهان
مقدمه : شاکی در دادخواست تقدیمی خود معنون داشته است، شورای اسلامی شهر اصفهان در جلسه علنی مورخ 11/8/84 اقدام به تصویب لایحه پیشنهادی شهرداری اصفهان (لایحه شماره 75687/1 تحت عنوان برقراری عوارض تفکیک فیزیکی و مستحدثات نموده است. براساس این مصوبه شهرداری ها مکلف به اخذ 25 الی 65 درصد اراضی مورد تفکیک و (بسته به متراژ و نوع کاربری) به عنوان عوارض تفکیک شده اند. با توجه به تعارض آشکار این مصوبه با قوانین جاری و آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری کشور به شرح ذیل ابطال مصوبه مذکور را از آن مرجع محترم تقاضامند است.1- مستندات تعارض مصوبه با اصل تسلیط مورخ در اصل 22 قانون اساسی. 2- تعارض مصوبه شوراء با لایحه نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه های عمومی عمرانی، نظامی، دولت مصوب 1358.، 3- تعارض با ماده واحده قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک اراضی مورد نیاز شهرداری ها مصوب 1370 (که در دو بند فوق شیوه تملیک اراضی توسط شهرداری ها مشخص و معین گردیده است.) 4- تعارض با ماده واحده قانون تعیین تکلیف اراضی واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها که برخلاف این قانون که اعمال کلیه حقوق مالکانه را برای افراد مجاز می شمرد مصوبه جهت اراضی با کاربری مسکونی و دارای اولویت بالای 5 سال قایل به تفکیک شده است. 5- تعارض با مواد قانونی مدنی در باب مالکیت خصوص افراد. 6- تعارض آشکار و صریح با آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری که درکلیه موارد مشابه آن هیات رای به ابطال مصوبات معارض با قوانین فوق و مالکیت خصوصی داده است. از جمله آراء هیات عمومی دیوان، الف- دادنامه شماره 346-23/10/80. ب- دادنامه شماره 210-14/12/72. ج- دادنامه های 386-12/11/78. د- دادنامه های شماره 148-147-146 -5/4/84 ابطال دستورالعمل شماره 1774 مورخ 10/10/80 شورای اسلامی شهر کرمان. هـ – دادنامه 561-11/10/84 . لذا با توجه به مستندات فوق تقاضای ابطال مصوبه فوق را دارد. شورای شهر اصفهان در پاسخ بیان نموده اند،1- عوارض در مقابل انجام کار یا خدمت یک موسسه عمومی به عنوان تامین کننده هزینههای موسسه دریافت می شود و ممکن است مستقیم یا غیرمستقیم از مصوبات مجلس باشد چنانچه عوارض گمرکی غالباً به صورت مستقیم از مصوبات مجلس است شهرداری ها نیز به موجب قانون حق دریافت عوارض دارند و این عوارض صرف هزینه هایی می شود که موجب نظم و تامین نیازمندیها و رفاه اجتماعی درشهرها می گردد.2- ماده 29 آیین نامه مالی شهرداری ها درآمد شهرداری ها را به شش طبقه تقسیم می نماید که ازجمله آنها 1- درآمدهای ناشی از عوارض عمومی (درآمدهای مستمر) 2- درآمدهای ناشی از عوارض اختصاصی و…. می باشد. علاوه براین آیین نامه مبنای قانونی غالب عوارض دریافتی شهرداری ها عبارت است از بند (الف) ماده 43 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت مصوب 1369 و بند 1 ماده 35 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی الحاقی 28/7/64، قانون نوسازی وعمران شهری مصوب 1347، شهرداری ها با استناد قانون مذکور انواع گوناگونی از عوارض را دریافت می کنند علاوه بر این قوانین بند 16 ماده 76 قانون تشکیلات و وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران (بند16 ماده 71 قانون مصوب 1375) یکی از وظایف شوراهای اسلامی شهر را «تصویب لوایح برقراری و لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود می داند ». 3- در اجرای مفاد بند 16 ماده 76 (بند 16 ماده 71 قانون مصوب 1375) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی در تاریخ 7/7/1387 به تصویب رسیده که ماده 1 آییننامه مزبور مقرر می دارد، «شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک می توانند برای تامین بخشی از هزینه های شهر، بخش یا شهرک مربوطه اعم از هزینه های خدماتی، اداری، عمرانی با رعایت ضوابط، ترتیبات و سیاستهای موضوع این آییننامه عوارض وضع نمایند و ماده 2 نیز مقرر می دارد، «وضع عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک در حدود درآمدها، عرضه کالاها و خدمات و سایر موضوع هایی است که مربوط به شهرها، شهرک بخش ذیربط می باشد» و نهایتاً ماده 82 اصلاحی 27/8/86 قانون تشکیلات و وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مقرر می دارد، «شورای اسلامی شهر می تواند نسبت به وضع عوارض متناسب با تولیدات و درآمدهای اهالی به منظور تامین بخشی از هزینه های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر طبق آییننامه مصوب هیات وزیران اقدام نماید.4- شوراهای اسلامی شهر با توجه به اختیاراتی که آیین نامه مالی شهرداری ها و قانون تشکیلات و وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی به تصویب رسانده اند نسبت به وضع عوارض اقدام می نمایند و نمی توانند به دلایل واهی و فاقد وجاهت وضع عوارض قانون شوراهای اسلامی را مورد تعرض قرارداد. دادنامه 346 مورخ 23/10/80 هیات عمومی اشاره کرده موضوع آن تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداری ها مصوب 29/8/1367 و دریافت رایگان 20% اراضی برای استفاده ازمزایای ورود به محدوده توسعه وعمران شهربوده و هیات عمومی آن قسمت از مصوبه را مبنی بر گرفتن رایگان مقدار کمی زمین از صاحبان اراضی که تقاضای به محدوده توسعه و عمران شهری را ندارند غیرقانونی دانسته و ابطال نموده است. 5- شاکی مصوبه را در تعارض با اصل تسلیط نیز دانسته در حالی که این مصوبه هیچ تعارضی با قاعده تسلیط ندارد لازم به ذکر است که دامنه قاعده تسلیط نامحدود نیست و مالک نمی تواند با استناد به این قاعده درملک یا اموال خود هرنوع تصرفی هرچند مغایر با قوانین بنماید. بلکه اعمال هرگونه تصرف باید مبتنی بر قواعد و تحت اصول و ضوابط قانونی باشد که قوانین واضح روشن فراوانی در برخورد با قاعده تسلیط، دایره تسلیط را محدود می کند و اجازه تصرف در ملک را به مالک نمی دهد. مثلاً، ماده 100 قانون شهرداری ها هرگونه ساخت و ساز در محدوده شهر را مستلزم اخذ پروانه ساختمانی از شهرداری دانسته و مالکین نمی توانند با استناد قاعده تسلیط هرگونه اقدامی نسبت به مایملک خود انجام دهند و ماده 124 قانون مدنی اجبار صاحب دیوار مشرف به خرابی را به تخریب آن به علت خوف اضرار به غیر پذیرفته یا به موجب ماده 594 قانون مدنی در تعمیر قنات مشترک اجبار شریک ممتنع را به شرکت در تعمیر یا اجازه یا فروش سهم او اجازه داده است آیا این موارد دلیل برآن نیست که دامنه قاعده تسلیط نامحدود نمی باشد و منابع درآمدی متناسب امکان پذیر نخواهد بود و ضرورتهای اجتماعی، اقتصادی، سیاسی جهت اداره جامعه ونیز ارایه خدمات فراوان به شهروندان این اختیار را به شورای شهر خواهد داد که متناسب با خدمات ارایه شده اقدام به وضع عوارض نموده و آن را از شهروندان دریافت نماید. 6- شاکی مصوبه مورد شکایت را درتعارض با قوانین تملک و نحوه آن دانسته است و نه تنها هیات عمومی با وضع عوارض قانونی مخالفت ننموده بلکه در موارد متعدد آراء مختلف صادره عدم مغایرت مصوبات اخذ عوارض را با قانون اساسی اعلام داشته از جمله دادنامه 66 مورخ 8/8/68 ودادنامه 133 مورخ 4/5/69 و دادنامه 134 مورخ 4/5/69 و دادنامه 141 مورخ 15/6/69 و دادنامه 142 مورخ 15/6/69 و دادنامه 196 مورخ 14/9/71 و دادنامه 144 مورخ 7/5/80 مبنی بر تعیین عوارض قانونی صحه گذاشته و اقدامات شهرداری ها و شوراهای اسلامی شهر را جهت تحقق درآمدهای شهرداری ها مورد تایید قرار داشته است لذا خواهان رد شکایت شاکی می باشد.
هیات عمومی دیوان در تاریخ فوق با حضور روسا و مستشاران و دادرسان علی البدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدوررای می نماید.
رای هیات عمومی
نظر به مادتین 30و31 قانون مدنی در باب اختیار اصل تسلیط و مالکیت مشروع اشخاصی نسبت به اموال و آثار قانونی مترتب برآن و این که تامین نیازمندی های شهرداری ها به استناد، از اراضی و املاک اشخاص به منظور ایجاد تاسیسات عمومی شهری به حکم قوانین مربوط از جمله لایحه قانونی نحوه خرید وتملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب 58 و قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها مصوب 1367 ممکن و مجاز اعلام شده است و سلب قسمتی از مالکیت افراد به عنوان مابه ازاء عوارض تفکیک فیزیکی املاک و مستحدثات و تملک آن به طور رایگان خلاف صریح حکم قانونگذار و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر است و بنابراین مصوبه 84/8/11 شورای اسلامی شهر اصفهان در زمینه اختصاصی قسمتی از اراضی و مستحدثات اشخاصی به شهرداری به طور رایگان به عنوان عوارض تفکیک فیزیکی اراضی و املاک مذکور مستنداً به قسمت دوم اصل یکصد و هفتاد قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ماده یک و بندیک ماده 19 وماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می گردد.
رهبرپور – معاون قضایی دیوان عدالت اداری
