تاریخ: 20/3/1387
شماره دادنامه: 170
کلاسه پرونده: 86/283
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای سیداحمد ابراهیمی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال موادی از آییننامه اجرایی قانون حمایت از حقوق پدید آورندگان نرم افزارهای رایانهای
مقدمه: شاکی به شرح دادخواست تقدیمی اعلام داشته است، قانون حمایت از حقوق پدید آوردندگان نرم افزارهای رایانهای مصوب 4/10/1379 در مواد 2 و 17 تنظیم و تصویب آییننامه مربوط به آن را به عهده هیات وزیران گمارده است، لذا هیات وزیران پس از جری زمانی معتنابه در تاریخ 21/4/1383 آییننامهای مشتمل بر 69 ماده را به تصویب رسانیده و برای اجراء به سازمان مدیریت و برنامهریزی، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، وزارت دادگستری و بازرگانی ابلاغ نموده است. این تصویبنامه هیات وزیران از ماده 32 تا پایان آن از لحاظ مقررات و قوانین با قانون اساسی مغایرت داشته و تقاضای ابطال آن را به دلایل زیر دارد، 1- ملاحظه عنوان قانون که در آن کلمه نرم افزارهای رایانهای تصریح شده، همچنین دقت کافی در مواد 1، 2، 3، 4، 5، 6، 7، 8، 9، 10 و 11 که در هر ماده حداقل یک بار کلمه نرم افزار قید گردیده حاکی از قصد قانونگذار مبنی بر نظم بخشی و ساماندهی فعالیتهای تجاری نرم افزاری، رایانهای است و تسری آن به نحو فراگیر به سایر بخشهای بازار رایانه همچون تولید سخت افزار، ارایه خدمات، واردات مواد اولیه و … به هیچ وجه مقرون به صحت نبوده و توسیعی ناصواب است. همچنین مطابق قواعد مسلم علم اصول فقه، چنانچه به دلیل عدم تصریح قانونگذار در شمول یا عدم شمول حکم به سایر افراد و آحاد شک حادث شود موضوع مرجوع به قراین لفظی یا معنوی خواهد بود. حال در مانحن فیه نه تنها هیچ دلیل لفظی بر شمول قانون به سایر افراد فعال در امور رایانهای (به جز بخش نرم افزار) وجود ندارد، بلکه بالعکس عنوان قانون و تکرار فراوان لفظ نرم افزار بر خلاف آن دلالت کافی دارد. مفاد ماده 17 نیز در این خصوص بسیار موید و قابل اعتنا است. 2- تفسیر معنوی با تمسک به روح قانون و با کشف قصد قانونگذار از طریق صورتمجلس مـذاکرات نمایندگان مجلس شـورای اسلامی است. تامـل در صفحـات 19 و 18 مشروح مذاکرات جلسه 21، صفحات 13، 14، 15 و 16 جلسه 43 و همچنین جلسه 61 سال 1379 نیز مبین این معنا است. بدین شرح که در جلسه 21 ابتدا منشی کمیسیون حقوقی و قضایی گزارش شور اول کمیسیون مزبور را تشریح و بارها بر لزوم حمایت از خالقین آثار نرم افزاری تاکید ورزیده و حتی از باب تقریب ذهن نمایندگان، به قانون حمایت از حقوق مولفان ومصنفان و هنرمندان اشاره مینماید. همچنین در پی گزارش منشی کمیسیون، معاون وقت حقوقی و امور مجلس وزارت دادگستری نیز بر حمایت از حقوق پدید آورندگان نرم افزار تاکید نموده است و خواستار اعلام رای موافق به کلیات لایحه میگردد. متعاقباً در جلسه 43 (مندرج در صفحات 13 – 16) صورت مشروح مذاکرات مجدداً مخبر کمیسیون قضایی و حقوقی به عنوان گزارش شور دوم کمیسیون اعلام میدارد، «از سال 1370 شورای عالی انفورماتیک کشور با تشکیل یک گروه تخصصی به مطالعه پرداخته و لایحه حمایت از حقوق … را تدوین کردهاند و …» این بخش از سخنان مخبر کمیسیون نیز صرفاً حاوی اعلام قصد تهیه کنندگان لایحه در شورای عالی انفورماتیک و سپس کمیسیون قضایی و حقوقی مجلس از حق نشر، پخش، عرضه و بهرهبرداری از آثار نرم افزاری است و هیچ گونه دلالتی بیش از این ندارد. آیا اگر قانونگذار یا تهیه کنندگان لایحه قطعاً در کمیسیون حاضر میشوند، قصد ایجاد قاعده آمره در تمامی بخشهای صنعت رایانهای کشور (علاوه بر بخش نرم افزار را داشتند) نیازی به توضیح و تبیین و تصریح نداشت؟ همچنین در جلسه 61 سال 1379 بار دیگر مخبر کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس برای تامین نظر شورای محترم نگهبان که به بخشهایی از لایحه ایراد نموده بودند، اصلاحات پیشنهادی کمیسیون را به سمع نمایندگان میرساند. ایراد اول مربوط به ماده 2 لایحه بوده که شورای محترم نگهبان اعلان نمودهاند، اگر شرایط مذکور در ماده 2، همان شرایط مقرر در قانون ثبت آثار و علایم و اختراعات مصوب سال 1310 باشد، اشکالی ندارد و اولاً تصویب شرایط جدید توسط هیات وزیران به طور آییننامه قانونگذاری است و به استناد اصل 85 قانون اساسی مجلس نمیتواند تصویب این مورد را به هیات وزیران یا اشخاص واگذار کند و پایان نقل به مضمون نظر شورای محترم نگهبان که این ایراد مورد پذیرش کمیسیون قرار گرفته و ماده 2 با عبارت «در صورت وجود شرایط مقرر در قانون ثبت علایم واختراعات» اصلاح میگردد همچنین مفاد مـاده 12 که مقرر میدارد، «بـه منظور حمایت عملی از حقوق یـاد شده در این قانـون، تنظیم بخشی از ساماندهی فعالیتهای تجاری رایـانهای مجاز، نظام صنفی رایانهای، … نیز مورد ایراد شورای محترم نگهبان این بوده که کلمه «سال» از عبارت در سال 1359، حذف شود که مورد پذیرش کمیسیون قرار گرفته و مطابق نظر شورای نگهبان رفع ایراد میشود. آنچه در مورد این ماده نیز در خور توجه است آنکه قانونگذار مراد از بوجود آمدن نظام صنفی رایانهای را برای حمایت عملی و حفظ حقوق یاد شده در این قانون ذکر نموده است. حال آیا میتوان از فحوای این ماده چنین تلقی نمود که برای حمایت عملی از پدید آورندگان نرم افزار نیازمند تشکیل نظام صنفی برای تمام بخشهای فعال در صنعت رایانه کشور هستیم؟ آیا اصولاً با وجود قانون نظام صنفی کشور مصوب 1359 که در آن زمان هنوز حکومت داشته و متعاقباً در تاریخ 24/12/1382 با تصویب قانون جدید مورد نسخ قرار گرفته، نیازی به تصویب قانون علیحده برای تشکیل نظام صنفی رایانهای وجود داشته است؟ شایان ذکر است که وفق تبصره ذیل ماده 2 نظام صنفی کشور تمام صنوف به نحو عموم و اطلاق تحت شمول این قانون هستند، مگر صنوفی که قانون خاص دارند. نتیجتاً با وجود قانون مذکور علی الاصول تمامی صنوف قابلیت تشکیل داشته و دارند و فقط بنابه ضرورت و با تقنین قانونگذار برای تشکیل و اداره صنف خاص میتوان آن صنف را از دایره شمول قانون نظام صنفی کشور خارج نمود. حال مگر جز این است که انگیزه و مبنای قانونگذار و تهیه کنندگان لایحه، صرفاً حمایت از پدید آورندگان نرم افزار بوده است؟ پس چگونه در مانحن فیه مصوبات هیات وزیران اقدام به توسیع دایره شمول آن نموده و مقررات نظام صنفی رایانهای (مندرج در آییننامه مورد اعتراض) را برای عموم و اطلاق فعالین بخش رایانه کشور تجویز نموده است؟ آیا اصولاً تدوین چنین آییننامهای بنا به تبصره ماده 2 قانون نظام صنفی کشور که خروج صنوف از دایره شمول قانون مذکور را منوط به وجود قانون خاص نموده و همچنین با عنایت به اصل حقوقی مبین، همچون تفاوت ارزش قانون مورد تصویب پارلمان با مصوبات و آییننامههای مصوب هیات وزیران و یا اصل منحصر بودن صلاحیت قانونگذاری به پارلمان و ممنوعیت اعطاء و واگذاری آن به اشخاص و سایر قوا (مگر استثنایات مندرج در ذیل اصل 85 قانون اساسی) موجه و صحیح است؟ 3- مطابق بند یک ماده 134 آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی لوایح قانونی که از طرف دولت به مجلس پیشنهاد میشود باید دارای موضوع وعنوان مشخص باشد» حال آنچه مورد پرسش است آن است که مفاد ماده مذکور که بـه منزله آیین و متد وروش قانونگذاری بوده و حاوی قاعده آمره است چگونه میتواند تفسیر هیات وزیران دال بر تشکیل نظام صنفی کشور (به نحو اطلاق) را برتابد، حال آنکه نه عنوان و موضوع قانون و نه مواد آن هیچ گونه تناسبی با این تفسیر نداشته و ندارد. 4- مطابق اصل 85 قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی میتواند تصویب دایمی اساسنامه سازمانها، شرکتها، موسسات دولتی و یا وابسته به دولت را با رعایت اصل 72 به کمیسیون ذیربط و یا اجازه تصویب آنها را به دولت بدهد. در این صورت مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. عنایت به مفاد اصل فوق این پرسش را متبادر مینماید که آیا نظام صنفی رایانهای، سازمان یا شرکت یا موسسهای دولتی و یا وابسته به دولت است اگر این گونه باشد باید سایر صنوف را نیز چنین پنداشت در حالی که چنین نیست و تامل در قانون نظام صنفی کشور موید این مدعاست و اگر این صنف همچون سایر صنوف نیز قسمتی از بخش خصوصی اقتصاد کشور باشد (که هست) پس سپردن تدوین آییننامه آن به دولت برخلاف اصل 85 قانون اساسی و بی اعتبار است. 5- در برخی موارد همچون تبصره ذیل مندرج از ماده 32 و همچنین تبصره ذیل ماده 39 آییننامه معترضعنه تدوین آییننامه و دستورالعمل مجدداً به عهده مرجع ثالثی نهاده شده است. چنانچه فارغ از ایرادات پیش گفته تدوین و تصویب آییننامه معترضعنه، بنابه تفویض مجلس شورای اسلامی در متن قانون مورد پذیرش قرار گیرد، نمیتوان مقام مفوض الیه را مجاز به اعطاء اختیار و تفویض مجدد به سایر مراجع دانست و اصولاً باید صلاحیت تصویب آییننامه در هیات وزیران را نیز استثنایی و خلاف اصل دانست و جایز نبودن تفویض صلاحیت استثنایی مذکور به غیر نیز بنابه موازین عقلی بدیهی و مبین است. در خاتمه با تاکید بر توضیحات مواد 32 تا 69 آییننامه اجرایی مواد 2 و 17 قانون حمایت از حقوق پدید آورندگان نرم افزارهای رایانهای مصوب 21/4/1383 هیات وزیران را بر خلاف اصل 85 و 57 قانون اساسی قانون متبوع و همچنین برخلاف قواعد آمره مندرج در آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی و اصول مسلم حقوقی دانسته و به لحاظ وضع قواعد آمره خارج از حدود اختیارات قوه مجریه، محدود کننده آزادی اشخاص حقیقی و حقوقی فعال در بخش صنعت رایانه کشور اعم از نرم افزار و سخت افزار و خدمات در عرصه داخلی است. لذا بنابه مراتب فوق ابطال مواد مذکور مورد استدعا است. معاونت حقوقی ریاست جمهوری نیز در مقام پاسخ طی نامه شماره 164972/2262 مورخ 11/10/1386 اعلام داشته است، در دادخواست یادشده (از جمله در بندهای 4 و5 دادخواست موضوع کلاسه86/283 اعطای اختیار به دولت برای وضع آییننامه نظام صنفی مغایر با اصل 85 قانون اساسی تلقی و از این جهت ابطال آییننامه خواسته شده است. حال آنکه اگر واگذاری این اختیار به هیات وزیران مغایر اصل 85 قانون اساسی بود، شورای نگهبان قانون یاد شده را (با توجه به مسیولیتی که از نظر تطبیق مصوبات مجلس با قانون اساسی در اصل 94 قانون اساسی دارد) مورد تایید قرار نمیداد. 2-2- ایراد دیگر شاکی (از جمله در بند یک دادخواست کلاسه 86/283 مطرح شده است) این است که با توجه به قید کلمه «نرم افزار» در عنوان قانون و برخی از مواد آن اختیار دولت محدود به نظام صنفی نرم افزار رایانه بوده است و توسعه آن به سایر بخشهای رایانه خلاف قانون است. حال آنکه قانونگذار صراحتاً در ماده 17 قانون به طور مطلق «نظام صنفی رایانهای» را مورد حکم قرار داده است و مقید کردن آن به نظام صنفی نرم افزار رایانهای خلاف نظر مقنن است. کما اینکه قانونگذار در ماده 12 قانون، دو منظور جداگانه برای ایجاد نظام صنفی را تصریح کرده است، یکی در مورد «حقوق یاد شده در این قانون» و دیگر «نظم بخشی و ساماندهی هیاتهای تجاری و رایانهای» است و در هدف دوم نیز علی الاطلاق ساماندهی تجاری رایانهای بدون قید آن به نرم افزار مورد حکم قرار گرفته است. 3-2- برخی مواد مورد شکایت (مواد 32 تا 69) آییننامه مربوط به تعیین مجازاتهای انتظامی و چگونگی رسیدگی به آنها میباشد. از جمله ماده 51 که در خصوص این مواد نکات نیز قابل ذکر است…. قانونگذار در قسمت اخیر ماده 12 قانون از حقوق پدید آورندگان نرم افزارهای رایانهای صراحتاً مقرر داشته، مجازاتهای تخلفات نظام رایانهای برابر مجازاتهای مقرر در قانون نظام صنفی سال 1359و اصلاحات آن باشد، لذا دولت بر همین اساس مجازاتهای یاد شده را در این آییننامه منظور نموده است. اصولاً تخلفات حرفهای و مجازتهای آن از جمله موضوعاتی نیست که واگذاری آنها به دولت مغایر اصل 85 قانون اساسی باشد والا واگذاری مسیولیت تعیین تخلفات صنفی و نیز مجازاتهای آن در قوانین متعدد به مراجعی غیر از مجلس شورای اسلامی مورد ایراد شورای نگهبان قرار میگرفت. به عنوان نمونه ماده 17 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان قابل ذکر است که صراحتاً مجازاتهای انضباطی و چگونگی تخلفات و طرز تعقیب آن را بـر عهـده دولت محول نموده است. 4- شاکی در بنـد 2 دادخواست بـا استناد به نظریه شورای نگهبان در خصوص ماده 12 قانون (هنگام تصویب آن در مجلس) اعلام داشته، «آیا با توجه به قانون نظام صنفی کشور مصوب 1359 که در آن زمـان حکومت داشته نیازی به قانون علیحده برای تشکیل نظام صنفی رایانهای وجود داشته است؟» حال آنکه شورای نگهبان در نظریه 1269/21/79 مورخ 6/9/1379 که هنگام تصویب قانون مزبور در مجلس اعلام شده اساساً هیچ گونه ایرادی نسبت به ماده 12 از جهت مغایرت با موازین شرعی یا مغایرت با قانون اساسی مطرح ننموده بلکه صرفاً کاربرد کلمه «سال» را در عبارت مصوب سال 1359 اضافه داشته و مجلس نیز با توجه به اینکه 1359 خود مفید سال است در متن نهایی کلمه سال را از این عبارت حذف نموده است. ثانیاً، چنانکه واگذاری اختیار ونحوه تشکیل نظام صنفی رایانهای به دولت مغایر اصل 85 قانون اساسی بود باید ماده 17 قانون را مغایر با اصل 85 قانون اساسی اعلام مینمود که چنین مطالبی در نظریه 1269/21/79 مورخ 6/9/1379 شورای نگهبان مطرح نیست و لذا با توجه به مراتب فوق رد دادخواست را خواستار است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور روسا و مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بـررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بـه شرح آتی مبادرت بـه صدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
مستنبط از ماده 12 قانون حمایت از حقوق پدید آورندگان نرم افزارهای رایانهای مصوب 1379 که ایجاد نظام صنفی رایانهای را به منظور نظام بخشی و ساماندهی فعالیتهای تجاری رایانهای علی الاطلاق (اعم از سخت افزار و نرم افزار) ضروری اعلام داشته و به موجب ماده 17 قانون مذکور نیز تهیه آییننامه اجرایی قانون مشتمل بر صدور گواهی ثبت و تاییدیه فنی و هزینههای مربوط همچنین نحوه تشکیل نظام صنفی رایانهای را به سازمان مدیریت و برنامهریزی با همکاری وزارتخانههای فرهنگ و ارشاد اسلامی و دادگستری و تصویب آن را به هیات وزیران محول کرده است. نظر به مراتب فوقالذکر و شمول عنوان رایانه به هر دو بخش نرم افزار و سخت افزار آن، مقررات آییننامه اجرایی قانون مذکور از ماده 32 تا ماده 69 از جهت اینکه شامل بخش سخت افزار هم میباشد، مغایرتی با قانون ندارد و خارج از حدود اختیارات هیات وزیران نیز نمیباشد.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری- مقدسیفرد
