کلاسه پرونده: 335، 339، 332/85
شاکی:آقای حسن محمدحسن زاده
موضوع:ابطال ماده 4، بند ج ماده 7، بند ج ماده 10 مواد 13، 21، 62، 90 لغایت 101 آییننامه اجرایی قانون نظام مهندسی
تاریخ رای:یکشنبه 8 مهر 1386
شماره دادنامه: 508، 509، 510
مقدمه: 1- پرونده کلاسه 85/332: شاکی به شرح دادخواست تقدیمی اعلام داشته است، قانونگذار در ماده 4 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب 1374، اشتغال اشخاص حقیقی و حقوقی به آن دسته از امور فنی در بخشهای ساختمان و شهرسازی که توسط وزارت مسکن و شهرسازی تعیین میشود را مستلزم داشتن صلاحیت حرفهای دانسته و اعلام داشته است که این صلاحیت در مورد مهندسان از طریق پروانه اشتغال به کار مهندسی احراز میشود. اجبار مهندسان به عضویت در سازمان نظام مهندسی ساختمان استان برای آنکه پروانه اشتغال به کار مهندسی دریافت دارند بر خلاف نظر قانونگذار میباشد. به ویژه اینکه سازمان مذکور یک نهاد صنفی و حرفهای است. در جایی که قانونگذار در ماده 6 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان تاسیس سازمان استان را منوط به داوطلب شدن حداقل 50 نفر برای عضویت دانسته است، احراز میگردد که قید فوقالذکر مغایرت آشکار با ماده یاد شده دارد. بنابه مراتب ابطال بند (ج) ماده 7 و بند (ج) ماده 10 آییننامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان را بدلیل مغایرت با ماده 4 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان و اصل 26 قانون اساسی دارد. 2- پرونده کلاسه 85/335: شاکی طی دادخواست و لایحه تکمیلی آن اعلام داشته است، با توجه به استدلالات ذیل تقاضای ابطال مواد 4 لغایت 13، 21 و 62 آییننامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب 1375/11/17 هیات وزیران را دارد. الف- دلایل مغایرت مواد 4 لغایت 13 و 21 با اصول 22 و 85 قانون اساسی، ماده 4 قانون نظام مهندسی وکنترل ساختمان مصوب 1374/12/22 دلالت بیّن دارد که مهندسان بخش ساختمان جهت ارایه خدمات تخصصی خود باید دارای صلاحیت حرفهای باشند که این ویژگی از طریق پروانه اشتغال به کار مهندسی احراز میشود. هر چند که در قسمت اخیر ماده یاد شده شرایط و ترتیب صدور، تمدید، ابطال و تغییر مدارک صلاحیت حرفهای موضوع ماده مذکور و چگونگی تعیین حدود صلاحیت و ظرفیت اشتغال دارندگان آنها به آییننامه اجرایی محول شده است و در ایـن راستا هیات وزیران در طـی مواد 4 لغایت 13 در خصوص پـروانه اشتغال و حدود صلاحیت و ظرفیت اشتغال ضوابطی را وضع کرده است، لیکن مواد اخیرالذکر مغایرت آشکار با قانون اساسی دارد. شرایط و ترتیب صدور، تمدید، ابطال و تغییر مدارک صلاحیت حرفهای و چگونگی تعیین حدود صلاحیت و ظرفیت اشتغال به کار مهندسان، امری است که ماهیت تقنینی دارد و مستلزم وضع قاعده آمره است. لذا اقتضاء دارد مواد 4 لغایت 13 آییننامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان که متضمن این امر است، مردود و ابطال اعلام شود. ماده 21 آییننامه اجرایی تصریح داشته است که صدور یا تجدید یا تمدید پروانه و همچنین ارتقاء پایه مهندسی میتواند موکول به گذراندن آزمونهای عمومی و تخصصی شود که وزارت مسکن و شهرسازی تعیین میکند. از آنجایی که اساساً شخص دارنده پروانه اشتغال دارای حق مکتسبی است که قانونگذار در اصل 22 قانون اساسی آن را به رسمیت شناخته و تعرض به آن فقط به موجب قانون امکان پذیر است و قطعاً منوط کردن تمدید یا تجدید آن به آزمون مورد نظر مسکن و شهرسازی به معنای محدود و مقید کردن شخص دارای پروانه اشتغال به کار از استفاده از حق مسلم خود که این نیز از مصادیق تعرض به حقوق مسلم اشخاص به شمار میآید لذا ماده 21 آییننامه اجرایی مغایر اصل 22 قانون اساسی بوده و شایسته است ابطال شود. ب- دلایل مغایرت ماده 62 آییننامه اجرایی با ماده 13 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، در ماده 62 مذکور ترتیباتی برای انتخاب اعضای هیات اجرایی انتخابات هیات مدیره سازمان نظام مهندسی ساختمان استانها بیان کرده است که چکیده آن همان انتخاب هیات مذکور توسط وزارت مسکن و شهرسازی میباشد. از آنجایی که وفق نص صریح ماده 13 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، وزارت مسکن و شهرسازی وظیفه نظارت بر انتخابات را تحت عنوان «دستگاه نظارت» بر عهده دارد لذا چنانچه هیات اجرایی انتخابات را نیز همان مرجع انتخاب کند، لازم میآید که مرجع نظارت و کنترل یک شخص باشد و این امر موجب نقض غرض خواهد بود. زیرا بنای عقلا در تعیین ناظر این است که عملکرد مجری را کنترل کند و اگر این دو عنوان در یک مرجع جمع شود نقض غرض شده موجب تناقض خواهد شد. علیهذا چون ماده 62 آییننامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان با نص صریح ماده 13 قانون مذکور و روح آن به ویژه تبصره 2 قانون یاد شده مغایرت دارد از حیث آن که مرجع نظارت و اجرا یکی شده است، لـذا مردود بوده اقتضا دارد که ابطال شود. 3- در پرونده کلاسه 85/339: شاکی بـه شرح دادخواست و لایحه تکمیلی اعلام داشته است، قانونگذار در ماده 17 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب 1374/12/22 مرجع رسیدگی به تخلفات حرفهای انضباطی و انتظامی مهندسان و کاردانهای فنی را شورای انتظامی نظام مهندسی ساختمان استان تعیین کرده است ولیکن در قسمت اخیر آن ماده چگونگی رسیدگی به تخلفات و طرز تعقیب و تعیین مجازاتهای انضباطی و موارد قابل تجدیدنظر در شورای انتظامی نظام مهندسی به آییننامه اجرایی محول شده است. بر همین اساس هیات وزیران در مصوبه 1375/11/17 خود طی مواد 90 لغایت 101 آییننامه اجرایی مبادرت به وضع مقرراتی کرده است که نمیتواند از مصادیق ضوابط اجرایی کردن قانون باشد بلکه جنبه تقنینی یافته و نوعی وضع قانون میباشد. زیرا در ماده 90 مجازاتهای انتظامی را تعیین کرده است و در ماده 91 تخلفات انضباطی و حرفهای و انطباق آنها با مجازات انتظامی را بیان نموده است و در ماده 92 تشخیص اهمیت تخلف و انطباق آن با هر یک از مجازاتهای مقرر در بندهای ماده 90 را به شورای انتظامی استان محول ساخته است. پیرو این اقدام در طی مواد 94 لغایت 101 مرجع تجدیدنظر و چگونگی سازمان و اقدام آن را بیان داشته است. همانگونه که اشاره شد اگر به منطوق و مفهوم مواد مذکور دقت شود احراز میگردد که قوه مجریه در خصوص تعیین تخلفات انضباطی و ضرورت تعقیب انتظامی متخلفین دخالت کرده و به عبارت دیگر مبادرت به وضع قاعده آمره در خصوص موارد گفته شده کرده در حالی که اختیار چنین امری را نداشته و حسب ملاک بند 15 نظریه مرحله اول شورای نگهبان تحت شماره 2005/21/80 مورخ 1380/5/29 مبنی بر اینکه «تخلفات و جرایم بایستی در قانون تعیین شود.» اعطاء اختیار تعیین تخلفات انضباطی و ضرورت تعقیب به آییننامه اجرایی مغایر اصل 85 قانون اساسی میباشد به علاوه که هیات عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره 66 مربوط به کلاسه 81/321 صراحتاً اعلام داشته است که «وضع قاعده آمره در خصوص تعیین تخلفات انضباطی و ضرورت تعقیب انتظامی متخلفین اختصاص به مقنن دارد.» علیهذا با عنایت به توضیحات تقدیمی، مواد 90 لغایت 101 آییننامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مغایر قانون اساسی و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه بوده اقتضای ابطال را دارد. معاون دفتر امور حقوقی دولت در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 99831مورخ1385/9/13 مبادرت به ارسال نظریه شماره 38422/730مورخ1385/8/28، مدیرکل حقوقی و امور مجلس وزارت مسکن و شهرسازی نموده است. در قسمتی از نامه اخیرالذکر آمده است «ماده 33 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مقرر میدارد، اصول و قواعد فنی که رعایت آنها در طراحی، محاسبه، اجرا، بهرهبرداری و نگهداری ساختمانها به منظور اطمینان از ایمنی، بهداشت، بهرهدهی مناسب، آسایش و صرفه اقتصادی ضروری است، به وسیله وزارت مسکن و شهرسازی تدوین خواهد شد. حوزه شمول این اصول و قواعد و ترتیب کنترل اجرای آنها و حدود اختیارات و وظایف سازمانهای عهده دار کنترل و ترویج این اصول و قواعد در هر مبحث به موجب آییننامهای خواهد بود که به وسیله وزارتخانههای مسکن و شهرسازی و کشور تهیه و به تصویب هیات وزیران خواهد رسید. مجموعه اصول و قواعد فنی و آییننامه کنترل و اجرای آنها مقررات ملی ساختمان را تشکیل میدهند». و به موجب ماده 42 همان قانون «وزارت مسکن و شهرسازی مکلف است حداکثر ظرف شش ماه نسبت به تهیه آییننامه اجرایی این قانون اقدام نمایند…» بنابراین مقررات مورد شکایت نه تنها با قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مغایرت و مخالفت و تعارض ندارد، بلکه روش اجرایی قانون را مشخص کرده و با آن انطباق کامل دارد. هیات عمومـی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق باحضور روسا و مستشاران ودادرسان علیالبدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بـه شرح آتی مبادرت بـه صدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
الف- به موجب ماده 4 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب 1374 «از تاریخی که وزارت مسکن و شهرسازی با کسب نظر از وزارت کشور در هر محل حسب مورد اعلام نماید، اشتغال اشخاص حقیقی و حقوقی به آن دسته از امور فنی در بخشهای ساختمان و شهرسازی که توسط وزارت یاد شده تعیین میشود، مستلزم داشتن صلاحیت حرفهای است. این صلاحیت در مورد مهندسان از طریق پروانه اشتغال به کار مهندسی و در مورد کاردانهای فنی و معماران تجربی از طریق پروانه اشتغال به کار کاردانی یا تجربی و در مورد کارگران ماهر از طریق پروانه مهارت فنی احراز میشود. مرجع صدور پروانه اشتغال به کار کاردانی یا تجربی و در مورد کارگران ماهر از طریق پروانه مهارت فنی احراز میشود. مرجع صدور پروانه اشتغال به کار مهندسی و پـروانه اشتغال به کاردانی و تجربی وزارت مسکن و شهرسازی و مـرجع صدور پروانه مهارت فنـی وزارت کار و امور اجتماعی تعیین میگردد. شرایط و ترتیب صدور، تمدید، ابطال و تغییر مدارک صلاحیت حرفهای موضوع این ماده و چگونگی تعیین، حدود صلاحیت و ظرفیت اشتغال دارندگان آنها در آییننامه اجرایی این قانون معین میشود.» نظر به اینکه ماده 4 تا 13 آییننامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان که به تجویز ماده 42 قانون مزبور تهیه و تصویب شده، متضمن شیوههای اجرایی قانون فوقالذکر در باب نحوه تقاضای صدور پروانه اشتغال به کار مهندسی و حرفهای مذکور در قانون و شرایط احراز صلاحیت داوطلبان اشتغال به امور مندرج در قانون و کیفیت اعتبار پروانههای صادره و درجه بندی آنها و اعلام جواز تاسیس دفتر مهندسی به طریق فردی یا جمعی و شرایط تاسیس دفتر فنی مهندسی و مستند به اذن مقنن به شرح قسمت آخر ماده 4 قانون فوقالذکر است، بنابراین مغایرتی با قانون ندارد و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه در وضع مقررات دولتی نیز نمیباشد. ب- مفاد بند (ج) ماده 7 و بند (ج) ماده 10 آییننامه مورد اعتراض که داشتن برگ عضویت در نظام مهندسی استان مربوط را جزو مدارک لازم برای متقاضیان پروانه اشتغال و یا متقاضیان پروانه اشتغال شخص حقوقی قلمداد کرده مستند به حکم مقنن به شرح ماده 25 قانون مزبور است که داشتن کار عضویت نظام مهندسی استان را برای متقاضیان پروانه اشتغال به کار مهندسی ضروری اعلام داشته است و با این کیفیت بند (ج) مادتین 7 و 10 آییننامه نیز مغایر قانون نمیباشد. ج- با توجه به صراحت قسمت آخر ماده 4 قانون فوقالاشعار که تعیین شرایط و ترتیب صدور، تمدید، ابطال و تغییر مدارک صلاحیت حرفهای موضوع ماده مزبور و چگونگی تعیین، حدود صلاحیت و ظرفیت اشتغال دارندگان آنها را منوط به مقررات آییننامه مصوب مرجع ذیصلاح اعلام داشته است، ماده 21 آییننامه مورد اعتراض که مقرر داشته است «وزارت مسکن و شهرسازی میتواند در مورد تمام یا بعضی از رشتهها و تخصصها صدور یا تجدید یا تمدید و همچنین ارتقای پایه مهندسی را موکول به گذراندن آزمونهای عمرانی و تخصصی نماید» مغایرتی با قانون ندارد و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه در وضع مقررات دولتی نمیباشد. د- در ماده 13 قانون فوقالذکر تصریح شده است که «هیات اجرایی انتخابات که حسب مورد در هر استان متشکل از 3 تا 7 نفر از اعضای سازمان است با نظارت وزارت مسکن و شهرسازی وظیفه برگزاری انتخابات را به عهده دارد. چگونگی انتخاب و تشکیل هیـات اجرایی و اختیارات و وظایف هیـات یاد شده به شرح مندرج در آییننامه اجرایی این قانون خواهد بود.» بنابراین ماده 62 آییننامه اجرایی قانون که مبین هدف و حکم قانونگذار و در جهت اجرای آن به تصویب رسیده است، مغایرتی با قانون ندارد و خارج از حدود اختیارات قانون مربوط نیز نمیباشد. ه – قانونگذار به شرح قسمت اخیر ماده 7 قانون مقرر داشته است که «… چگونگی رسیدگی به تخلفات و طرز تعقیب و تعیین مجازاتهای انضباطی و موارد قابل تجدیدنظر در شورای انتظامی نظام مهندسی در آییننامه اجرایی تعیین میشود.» نظر به اینکه مقررات ماده90 تا 101 در باب تبیین انواع تخلفات و شیوه رسیدگی و تعیین مجازات متخلفین از مقررات فوقالذکر متکی به اذن صریح قانونگذار است، بنابراین مغایرتی با قانون ندارد و خارج از حدود اختیارات در وضع مقررات دولتی نمیباشد. بنابه جهات فوقالذکر موردی بر ابطال مقررات مورد اعتراض در اجرای قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری به جهات و دلایل یاد شده وجود ندارد.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری- مقدسیفرد
