بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 707
تاریخ دادنامه: 1400/02/21
شماره پرونده: 9804396
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شرکت پل آرمه
موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 92996-10/4/1398 مدیرکل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری آذربایجان شرقی
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره 92996-10/4/1398 مدیرکل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری آذربایجان شرقی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«با سلام و احترام به استحضار می رساند:
1- مطابق ماده 221 قانون برنامه پنجم توسعه و ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده 5 قانون محاسبات عمومی کشور و ماده واحده مربوط به قانون فهرست نهادهای عمومی غیردولتی شهرداری ها دستگاه اجرایی و مشمول بخشنامه به شمار می روند.
2- مطابق ماده 13 قانون محاسبات عمومی کشور کلیه نقدینه های موسسات عمومی غیردولتی ( شهرداری ها) اعم از منابع داخلی و غیره جزو وجوه عمومی می باشد و قابل دخل و تصرف توسط اشخاص نمی باشد. لذا چون مطابق بند 1-2 دستورالعمل کاربرد فهارس بهای ابلاغی سازمان برنامه و بودجه از نوع دستورالعمل های گروه اول است و رعـایت این دستورالعمل ها به استناد بند 1 مـاده 7 آیین نامـه استانداردهای اجرایی از طرف دستگاه های اجـرایی ضروری و حوزه شمول نظام فنی و اجرایی کشور پروژه های تمامی دستگاه های اجرایی است تقاضای ابطال نامه مورد شکایت را استدعا دارد.»
متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:
«سرپرست محترم شهرداری باسمنج
موضوع: عدم شمول دستورالعمل جبران آثار ناشی از افزایش قیمت ارز در منابع داخلی شهرداری ها
با سلام: بازگشت به نامه شماره 2373-4/4/1398 در خصوص مشمولیت دستورالعمل نحوه جبران آثار ناشی از افزایش قیمت ارز در پیمان های فاقد تعدیل، به آگاهی می رساند مفاد این بخشنامه برای پیمان های که اعتبار آنها از محل وجوه عمومی تامین شده باشد قابل اجراء بوده و مشمول منابع داخلی شهرداری ها نمی باشد.- مدیرکل دفتر امور شهری و شوراها"
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر مدیریت عملکرد، بازرسی و امور حقوقی استانداری آذربایجان شرقی به موجب نامه شماره 23008-8/2/1399 به طور خلاصه توضیح داده است که:
«اولاً: از آنجایی که در ساختار مالی شهرداری ها،دو طیف:
الف- نظام بودجه ریزی سالانه کل کشور
ب- نظام بودجه ای مستقل با ماهیت تقابل درآمد- هزینه، قرار دارد لذا این امر باعث شده منابع درآمدی پیش‌بینی شده شهرداری ها در دو قالب (اعتبارات و منابع حاصل از کمک های اعطای دولت و سازمان های دولتی) و (منابع درآمدی غیر از بودجه کل کشور تحت عنوان منابع داخلی شهرداری ها) صورت گیرد و نظر بر اینکه اعتبار تامین شده در قرارداد فیمابین از محل منابع داخلی شهرداری (منابع غیر بودجه ای) بوده و ملاک عمل شهرداری در این خصوص، آیین نامـه مـالی شهرداری ها می باشد لـذا دستورالعمل هـای ابلاغی سازمان برنامه و بودجه صرفـاً برای اعتباراتی که از بودجه کل کشور تامین می شود مشمول بوده و برای منابـع داخـلی شهرداری ها تسری نمی یابد.
ثانیاً: با توجه به اینکه ماده 2 « آیین نامه اموال» شامل اموال دولتی از جمله تملک اموال به طرق قانونی توسط وزارتخانه ها و موسسات دولتی بوده و ماده 69 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، مصوب سال 1380، مشمول کلیه اراضی، املاک و ابنیه مورد استفاده وزارتخانه ها و موسسات دولتی تملک شده به یکی از طرق قانونی به نام آن وزارتخانه و موسسه بوده لذا تعاریف یاد شده این مطلب را به ذهن متبادر می کند که قانونگذار اموال دولتی را صرفاً معطوف بهاموال وزارتخانه ها و موسسات دولتی دانسته و اموال نهادها و موسساتی همچون شهرداری ها را از شمول این تعاریف خارج دانسته و رسیدگی و نظارت بر این منابع را مطابق مواد 26 و 44 آیین نامه مالی شهرداری‌ها بدواً از طریق مسیولین مربوطه شهرداری و ارایه تفریغ بودجه پس از حسابرسی توسط حسابرسان قسم خورده و سپس به وسیله شورای شهر با بررسی گردش مالی حساب ها و گزارش حسابرسان مذکور وفق بند 30 ماده 80 قانون شوراها میسر دانسته است. بر این اساس و با توجه به تفسیر اصل 55 قانون اساسی شورای نگهبان طی شماره 1116/21/75- 14/9/1374 که دامنه صلاحیت نظارتی دیوان محاسبات را در حد اعتباراتی دانسته که در بودجه کل کشور منظور شده و مجلس شورای اسلامی نیز در 8/10/1398 نظر معاونت قوانین مجلس در خصوص دامنه نظارت دیوان محاسبات کشور در رسیدگی به عملکرد مالی شهرداری ها را در حدود اعتبارات بودجه سالانه کشور تایید و به دیوان محاسبات و مجمع شهرداران ابلاغ نموده است. با عنایت به مصرحات قانونی، رد دعوای شاکی از محضر عالی مورد استدعاست.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 21/2/1400 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اول- مطابق بند 10 ماده 1 قانون برنامه و بودجه کشور مصوب سال 1351 طرح عمرانی مجموعه عملیات و خدمات مشخصی است که بر اساس مطالعات توجیهی فنی و اقتصادی یا اجتماعی که توسط دستگاه اجرایی انجام می شود طی مدت معین و با اعتبار معین برای تحقق بخشیدن به هدفهای برنامه عمرانی پنجساله به صورت سرمایه گذاری ثابت شامل هزینه های غیرثابت وابسته در دوره مطالعه و اجرا و یا مطالعات اجرا می‌گردد و تمام یا قسمتی از هزینه های اجرای آن از محل اعتبارات عمرانی تامین می شود. همچنین مطابق بند 7 ماده 1 قانون یاد شده اعتبارات عمرانی اعتباراتی است که در برنامه عمرانی پنجساله به صورت کلی و در بودجه عمومی دولت به تفکیک جهت اجرای طرح های عمرانی (اعتبارات عمرانی ثابت) و همچنین توسعه هزینه های جاری مربوط به برنامه های اقتصادی و اجتماعی دولت (اعتبارات عمرانی غیر ثابت) پیش بینی می شود.
دوم- سازمان برنامه و بودجه کشور اجرای « دستورالعمل نحوه جبران آثار ناشی از افزایش قیمت ارز در پیمان‌های ریالی فاقد تعدیل» به شماره 376049/97-18/7/1397، دستورالعمل شماره 701059/97-15/12/1397 و دستورالعمل شماره 135585/98-20/3/1398 را مقید به رعایت نظام فنی اجرایی کشور در طرح های عمرانی دستگاه های اجرایی کرده و اساساً مصوبات هیات وزیران و دستورالعمل های سازمان برنامه و بودجه در راستای اعمال اختیار موضوع ماده 23 قانون برنامه و بودجه کشور مصوب سال 1351 در حد اعتبارات عمرانی برای دستگاه های اجرایی لازم الارایه است و مصادیق مذکور در ماده 160 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و ماده 222 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مقید به ماده 23 قانون برنامه بودجه کشور مصوب سال 1351 برای لحاظ رعایت نظام فنی مهندسی کشور و طرح های عمرانی و اعتبارات عمومی مذکور است. نظر به اینکه اجرای دستورالعمل‌های مذکور مقید به الزامات طرح های عمرانی، رعایت نظام فنی اجرایی کشور و اعتبار عمومی است، بنابراین اطلاق عبارت وجوه عمومی مذکور در ماده 13 قانون محاسبات عمومی که نقدینگی‌های مربوط به وزارتخانه‌ها، موسسات، نهادها و موسسات عمومی غیردولتی و شرکت های دولتی را در بر می‌گیرد و برای مصارف عمومی به موجب قانون قابل دخل و تصرف است منصرف به بودجه عمومی با لحاظ مقید بودن به ماده 23 قانون برنامه و بودجه کشور مصوب سال 1351 است و در نتیجه مفاد نامه شماره 92996-10/4/1398 مدیرکل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری آذربایجان شرقی که دستور العمل نحوه جبران آثار ناشی از افزایش قیمت ارز در پیمان های ریالی نامه تعدیل را برای پیمان هایی که اعتبار آنها از محل وجوه عمومی تامین شده قابل اجرا دانسته و مشمول منابع داخلی شهرداری ها ندانسته با قانون مغایرت ندارد و ابطال نشد.
محمد مصدق-رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
