بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 433
تاریخ دادنامه: 1400/03/08
شماره پرونده: 9804203
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای محمد جواد کجوری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال اطلاق مواد 5 و6 آیین نامه اجرایی ماده 11 قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران موضوع تصویب نامه شماره 120660/ت50572هـ-14/10/1393 هیات وزیران
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال اطلاق مواد 5 و6 آیین نامه اجرایی ماده 11 قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران موضوع تصویب نامه شماره 120660/ت50572هـ-14/10/1393 هیات وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است:
«هیات وزیران به موجب ماده 5 آیین نامه اجرایی ماده 11 قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران، هرگونه جابجایی قبور و دفن افراد غیر شهید یا تغییر کاربری و اجرای هرگونه طرح ساماندهی در قطعات و حریم گلزار شهدا با موافقت بنیاد شهید را امکانپذیر دانسته است. همچنین به موجب ماده 6 این آیین نامه بنیاد شهید را موظف به اقدام برای ساخت و ساماندهی گلزارها و یادمان شهدا کرده است. صرف نظر از اینکه مواد یاد شده مغایر با ماده 11 قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران و خارج از حدود اختیار مرجع وضع می باشد، چرا که ماده 11 قانون فقـط در خصـوص چگـونگی نحـوه تامـین مـنابع مـالی کلیه هزینه های خـدمات مـربوط به آبـرسانی، بـرق رسانی،گاز رسانی و جاده مواصلاتی وساخت و ساماندهی و نگهداری گلزارها و یادمان شهدا می پردازد و از نحوه و چگونگی اجرای ساخت و ساماندهی سخنی به میان نمی آورد، این مواد مغایر با شرع مقدس اسلام است.
اطلاق عبارت های «هرگونه جابجایی قبور»، «تغییر کاربری»، «اجرای هرگونه طرح ساماندهی» در قطعات و حریم گلزار و یادمان شهدا در ماده 5، از آن جهت که فقط منوط به اجازه و موافقت بنیاد شهید اعلام شده است و توجهی به جلب رضایت خانواده های شهدا و صاحبان قبور نشده است مغایر اصل تسلیط می باشد. چرا که بخشی از لوازم اجرای طرح مستلزم تخریب سنگ ها و قبور مطهر شهدا و تغییر شکل آن است. کما اینکه در اجرا هم با اینگونه موارد مواجه هستیم. تکلیف موجود در ماده 6 نسبت به ساخت و ساماندهی گلزار شهدا بدون توجه به الزامات و نکات اسلامی و فرهنگی و حفظ هویت دینی آن مغایر با حفظ وظیفه اسلامی در قبال حرمت شهدا و مغایر با سیاست های کلی نظام در امر ترویج و تحکیم و فرهنگ ایثار و مجاهدت ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری می باشد که مغایر شرع است. مقام معظم رهبری در حاشیه حضورشان در گلزار شهدای بهشت زهرا سلام الله علیه کار یکسان سازی قبور شهدا را کار غلطی دانسته و بیان فرمودند: «هیچ لزومی ندارد که ما این علامت ها را صاف کنیم به خیال اینکه می خواهیم زیبا سازی کنیم …» این بیانات نیز دلیلی بر خلاف شرع بودن اطلاق مواد مورد اعتراض می باشد.
شورای نگهبان در نظریه های شماره 10732/102/98-19/4/1398 و 40051/30/89-21/7/1389 ضمن اعلام این مطلب که تخریب سنگ قبور شهدا و تعویض آن در صورت عدم رضایت صاحبان آنها خلاف شرع است، هرگونه اقدامی که باعث عدم رعایت قداست و احترام شهدا و ایثارگران می گردد و به عبارت دیگر موجب تضعیف فرهنگ ایثار و جهاد و شهادت شده را خلاف سیاست های کلی نظام در امور ترویج و تحکیم فرهنگ ایثار و جهاد و ساماندهی امور ایثارگران دانسته و خلاف شرع می داند.
آراء شماره 430-5/10/1390 و 2323-30/7/1398 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز بر همین مبنا صادر شده است. لذا از آنجا که اطلاق مقرره های مورد اعتراض موجب تخریب قبور و از بین رفتن قداست و احترام شهدا می شود و موجب فاصله گرفتن گلزارها و یادمان شهدا از فرهنگ اسلامی می شود خلاف شرع می باشد و با توجه به دلایل فوق الذکر درخواست ابطال آن را دارم.»
شاکی به موجب لایحه تکمیلی مورخ 24/2/1399 اعلام کرده است که:
«از آنجایی که شورای نگهبان به موجب نامه شماره 10732/102/98-19/4/1398 عبارت «دفن افراد غیرشهید» در ماده 5 آیین نامه اجرایی ماده 11 قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران را خلاف سیاست های کلی نظام در امور ترویج و تحکیم فرهنگ ایثار و جهاد و ساماندهی امور ایثارگران ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری دانسته و خلاف شرع اعلام کرده است، اینجانب نیز اعلام می کنم عبارت های «جابجایی قبور»، «یا تغییر کاربری»، «و اجرای هرگونه ساماندهی در قطعات و حریم گلزار شهدا» در ماده 5 و کل ماده 6 آیین نامه مورد شکایت خلاف بیانات مقام معظم رهبری در تاریخ 10/12/1397 مبنی بر کار غلط دانستن یکسان سازی قبور شهدا، سیاست های کلی نظام در امور ترویج و تحکیم فرهنگ ایثار و جهاد و ساماندهی امور ایثارگران ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری و اصل تسلیط می باشد. لذا درخواست دارم از این حیث با شورای نگهبان مکاتبه شود.»
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
«ماده 5: هرگونه جابجایی قبور و دفن افراد غیر شهید یا تغییر کاربری و اجرای هرگونه طرح ساماندهی در قطعات و حریم گلزار شهدا با موافقت بنیاد امکان پذیر است.
ماده 6: بنیاد موظف است نسبت به ساخت و ساماندهی گلزارها و یادمان شهدا اقدام نماید.»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل امـور حقـوقی و معـاضدت قضایی بنیاد شهـید و امـور ایثارگران به موجب لایحه شماره 79133/99/5407 مورخ 9/4/1399 توضیح داده است که:
«به استحضار می رساند که اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصریح نموده «علاوهبر مواردی که هیات وزیران یا وزیری مامور تدوین آیین نامه های اجرایی قوانین می شود، هیات وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تامین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری به وضع تصویب نامه و آیین نامه بپردازد… تصویب نامه ها و آیین نامه های دولت و مصوبات کمیسیونهای مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رییس مجلس شورای اسلامی می رسد تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیات وزیران بفرستد. بنابراین هیات وزیران بر اساس اختیارات حاصله از اصل مذکور (اصل 138) و با طی مراحل قانونی لازم نسبت به تدوین و تصویب آیین نامه اجرایی ماده (11) قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران (تصویب نامه شماره 120660/ت50572هـ مورخ 14/10/1393) اقدام نموده و این اقدام دولت نیز کاملاً منطبق بر قوانین موضوعه از جمله قانون اساسی می باشد و قابل ابطال نیست. لذا خواسته شاکی فاقد وجاهت قانونی بوده، رد دادخواست مشارالیه از آن مرجع مورد استدعاست.»
رییس امور تنظیم لوایح و تصویب نامه ها و دفاع از مصوبات معاونت حقوقی رییس جمهور نیز به موجب لایحه شماره 70906-25/6/1399 توضیح داده است که:
«1- در خصوص ماده 5 آیین نامه مورد شکایت، پیش از این طی پرونده کلاسه شماره 9701005، دادخواست مغایرت مصوبه با موازین شرعی، در آن مرجع مطرح بوده است که با توجه به نظریه شماره 10732/102/98-19/4/1398 شورای نگهبان مبنی بر خلاف شرع بودن اطلاق مصوبه، بنابر دادنامه شماره 2323- 30/7/1398، رای ابطال اطلاق عبارت «و دفن افراد غیر شهید» در اجرای ماده (87) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 از تاریخ تصویب صادر شده است. بنابراین با لحاظ رای صادره قبلی از سوی آن هیات پیرامون ماده 5 آیین نامه اجرایی ماده 11 قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران، شایسته است طبق ماده 85 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به این بند از درخواست شاکی قرار رد صادر شود.
2- در مورد ابطال ماده 6 آیین نامه؛ در این ماده به ساخت و ساماندهی و نگهداری گلزار شهدا با هماهنگی بنیاد شهید و امور ایثارگران، تصریح شده است و وزارتخانه ها برای تامین هزینه های خدمات از جمله ساخت و ساماندهی موظف به همکاری با بنیاد شهید شده اند.
3- به موجب بند (ت) ماده 86 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی و اجتماعی مصوب 1395 نیز، با هدف بهره گیری از دستاوردهای دوران دفاع مقدس و انتقال و ترویج فرهنگ جهاد و مقاومت، وظیفه دولت نسبت به ساماندهی گلزارهای شهدای سراسر کشور با رضایت والدین شهدا مقرر شده است.
بنا به مراتب فوق دولت نیز برای اجرای این وظیفه قانونی و در اجرای اختیارات موضوع اصل یکصد و سی و هشتم 138 قانون اساسی، بنا بر تصویب نامه های شماره 120660/ت50572هـ-14/10/1393 و شماره 24150/ت54299هـ-2/3/1396، بنیاد شهید و امور ایثارگران را به عنوان متولی این امر تعیین نموده و در ماده 6 آیین نامه اجرایی ماده 11 قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران اعلام می دارد: «ماده 6: بنیاد موظف است نسبت به ساخت و ساماندهی گلزارها و یادمان شهدا اقدام نماید.»
4- از جمله مستنداتی که شاکی با تمسک به آن درصدد اثبات ادعای مغایرت آیین نامه با قانون برآمده است، دادنامه شماره 430 مورخ 5/10/1390 آن هیات است که به نظر شماره 40051/30/89-21/7/1389 شورای نگهبان اشاره دارد؛ نظریه مورد استناد شورای نگهبان صراحتاً اعلام می دارد: «اصل ساماندهی که در مصوبه آمده خلاف مـوازین شرع شناخته نشد.» اما اقدام اشخاص و دستگاه ها نسبت به تخـریب سنگ قـبور شهـدا و تعـویض آن در صـورت عدم رضایت صاحبان آنها خلاف موازین شرع می باشد.» مفاد نظر شورای نگهبان نیز، موید عدم ایراد ماده 6 آیین نامه مورد اعتراض است. توضیح آنکه از ماده 6 آیین نامه جواز تخریب قبور شهدا و تعویض آن در صورت عدم رضایت صاحبان استفاده نمی شود و تجویز هماهنگی با بنیاد شهید هیچگونه دلالتی بر عدم لزوم رعایت ضوابط قانونی پیش بینی شده نـدارد و جـواز اعطایی در ماده 6 آیین نامـه، صرفاً در حدود قدر متیقن مورد نظر قانونگذار که در بند (ت) ماده 86 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی مقرر شده، قابل تفسیر و برداشت است. تفسیر ناروا و فراتر از قانون نسبت به یک مقرره، دلالتی بر مغایرت مفاد آن با موازین قانونی نداشته و در نتیجه مبنایی برای درخواست ابطال مصوبه مورد نظر ایجاد نمی کند. بدیهی است در صورت بروز چنین وضعیتی، مراجعه به شعب دیوان عدالت اداری و شکایت موردی نسبت به اقدام خلاف قانون و فراتر از مقررات پیش بینی شده است و طرح شکایت به منظور ابطال مصوبه فاقد وجاهت و مبنا است. نظر به مراتب فوق و با عنایت به اینکه «ساخت و ساماندهی گلزارها و یادمان شهدا» که در ماده 6 مصوبه مورد شکایت مورد حکم واقع شده است، منطبق و در راستای ماده 11 قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران بوده و هیچگونه دلالتی بر تجویز تخریب مزار شهدا ندارد و در نتیجه مغایرتی میان مفاد این مقرره با موازین شرعی قابل تصور نیست، بنابراین اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه مورد تقاضاست.»
در پاسخ به ادعای خلاف شرع بودن مقرره مورد شکایت، قایم مقام دبیرشورای نگهبان به موجب نامه شماره 21814/102/99 مورخ 26/11/1399 اینگونه اعلام کرده است که:
«موضوع عبارت های «جابجایی قبور»، «تغییر کاربری» و «ساماندهی گلزارها و یادمان شهدا» در ماده 5 و ماده 6 آیین نامه اجرایی ماده 11 قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران موضوع تصویب نامه شماره 120660/ت50572 هـ-14/10/1393 هیات وزیران، در جلسه مـورخ 3/10/1399 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:
– اطلاق مـواد (5) و (6) مـورد شـکایت نسبت به مـواردی که مستلزم تصـرف و خسـارت به ملک اشخـاص بدون رضایت آنها و یا نبش قبور اشخاص و یا هتک مومنین و مواردی از این قبیل شود، خلاف موازین شرع شناخته شد.»
هیات عمومی دیـوان عدالت اداری در تاریخ 8/3/1400 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثـریت آراء به شرح زیر به صـدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
با توجه به اینکه قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 21814/102/99-26/11/1399 اعلام کرده است که: «اطلاق مواد 5 و 6 مورد شکایت نسبت به مواردی که مستلزم تصرف و خسارت به ملک اشخاص بدون رضایت آنها و یا نبش قبور اشخاص یا هتک مومنین و مواردی از این قبیل شود، خلاف موازین شرع شناخته شد»، لذا در راستای اجرای حکم مقرر در تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 و از جهت تبعیت از نظر فقهای محترم شورای نگهبان، اطلاق مواد 5 و 6 آیین‌نامه اجرایی ماده 11 قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران نسبت به مواردی که مستلزم تصرف و خسارت به ملک اشخاص بدون رضایت آنها و یا نبش قبور اشخاص یا هتک مومنین و مواردی از این قبیل شود، مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد 13 و ۸۸ قانون مذکور از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
محمد مصدق-رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
