بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 88
تاریخ دادنامه: 21/1/1400
شماره پرونده: 9600779
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: خانم ساعده محمدزاده
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (د) ماده 2، بند (چ) ماده 3، بند (ت) ماده 4 آیین نامه اجرایی هیات های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی (موضوع تصویب نامه شماره 159297/ت51859هـ- 1395/12/15) هیات وزیران
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بندهای (الف، ب، ح، خ، د) ماده 2، بندهای (الف، ب، ج، چ) ماده 3، بند (ب، پ، ت) ماده 4، مواد (5 و 6)، قسمت اخیر ماده 7، قسمت اخیر بند (الف) ماده 10 و ماده 18 از مصوبه شماره 159297/ت51859هـ-15/123/1395 هیات وزیران تحت عنوان آیین نامه اجرایی هیات‌های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" 1- مطابق قسمت اخیر ماده 80 قانون شوراها، مصوبات مورد اختلاف شورا برای تصمیم گیری نهایی به هیات حل اختلاف ذی ربط ارجاع می شود. در تبصره 3 بند 1 ماده 71 همین قانون نیز آمده است که موضوع اصرار بر شهردار معرفی شده توسط شورای شهر به هیات حل اختلاف ذی ربط ارجاع خواهد شد. این هیات ها در بندهای سه گانه ماده
79 مشخص شده اند. لذا بندهای (الف) مواد 2 و 3 آیین نامه که صلاحیت رسیدگی و تصمیم گیری در خصوص اصرار شوراهای اسلامی شهرهای با جمعیت بیش از 200 هزار نفر و مراکز استان ها را در مورد شهردار معرفی شده، از هیات حل اختلاف استان سلب و علاوه بر شهر تهران به هیات مرکزی محول نموده است مغایر با قانون می باشد.
2- طبق ماده 80 و تبصره های 4، 5 و 6 اصلاحی قانون مذکور، اعتراض به شوراهای روستا، بخش، شهر و شهرستان اساساً توسط هیات های تطبیق ذی ربط صورت می گیرد، بنابراین بندهای (ب) مواد 2، 3 و 4 آیین نامه مذکور که کماکان حق اعتراض به مصوبات شوراهای شهر را برای فرماندار یا شورای استان و … محفوظ داشته است مغایر با قانون اصلاح شده است.
3- بند (ح) ماده 2 آیین نامه که ابطال مصوبات مغایر شرع را آن هم مطابق نظر مطلق اعضای شورای نگهبان در صلاحیت هیات مرکزی دانسته، مغایر قسمت اخیر تبصره 6 الحاقی 20/2/1395 ماده 80 قانون می باشد که صلاحیت نظارت شرعی بر مصوبات شوراها صرفاً به فقهای شورای نگهبان محول شده است.
4- بند (خ) ماده 2، بند (ج) ماده 3 و بند (پ) ماده 4 آیین نامه که برای مقامات وزارت کشور اختیار تام و یکسان در پیشنهاد و بالتبع صلاحیت هیات های حل اختلاف در رسیدگی به مطلق موارد ارجاعی وزارت کشور قایل است مغایر تبصره 2 الحاقی ماده 79 و بندهای 2 و 3 ماده 82 مکرر ( قانون مذکور دایر بر پیشنهاد وزیر کشور در مورد اتهامات اعضاء شوراهای استان و عالی استان ها و سایر مقامات وزارت کشور در سایر تخلفات که می توانند با رعایت مقررات مربوط پیشنهاد رسیدگی را به هیات حل اختلاف ذی ربط بنمایند.
5- بند (د) ماده 2، بند (چ) ماده 3، بند (ت) ماده 4 آیین نامه که قایل به صلاحیت کلیه هیات های حل اختلاف در رسیدگی به شکایات مطلق اشخاص در مورد انحراف هر یک از شوراها می باشد، مغایر ماده 81 قانون می باشد که مقرر داشته، شوراهای روستا در صورت انحراف از وظایف، بنا به پیشنهاد کتبی فرماندار توسط هیات حل اختلاف استان و سایر شوراها بنا به پیشنهاد هیات حل اختلاف استان و تصویب هیات مرکزی حل اختلاف منحل می شوند.
6- بر اساس بند (1) ماده 82 مکرر 1 قانون، در مورد اتهامات اعضاء شوراهای اسلامی روستا و بخش، موضوع به پیشنهاد شورای شهرستان و یا فرماندار توسط هیات حل اختلاف استان رسیدگی می شود. لذا بند (ب) ماده 4 آیین‌نامه که اظهار داشته هیات حل اختلاف شهرستان در این خصوص صلاحیت رسیدگی دارد فاقد محمل قانونی است.
7- به موجب قسمت اخیر بند 1 اصلاحی ماده 79 قانون، هیات مرکزی در اولین جلسه، یک رییس و یک نایب رییس از بین خود انتخاب خواهد نمود. لذا ماده 5 آیین نامه دایر بر تعیین هیات رییسه در هیات های استان و شهرستان و قید فعالیت یک ساله در این سمت ها، خارج از حدود اختیارات هیات وزیران بوده است.
8- وفق بند 1 اصلاحی ماده 79 قانون هیات مرکزی حل اختلاف متشکل از نه نفر می باشد که جلسه این هیات با غیبت سه عضو نیز رسـمیت می یابد و ممـکن است رییس یا نایب رییس یکی از سه عضـو غایب باشند لذا ماده 6 آیین نامه که حضور ایشان را برای رسمیت جلسات الزامی می داند، محمل قانونی ندارد.
9- با مراجعه به قسمت اخیر استفساریه ماده 79 قانون ( مصوب 12/8/1395 ) به نظر می رسد علاوه بر آراء مثبت و منفی اعضای هیات نسبت به پیشنهاد مرجع قانونی، آراء ممتنع نیز در تصمیم گیری هیات موثر است. بنابراین قسمت اخیر ماده 7 آیین نامه که اعتبار تصمیمات هیات را با اکثریت مطلق آرای مثبت حاضرین موکول نموده است خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است.
10- قسمت اخیر بند (الف) ماده 10 آیین نامه دایر بر ارسال نسخه ای از پرونده ها برای اعضاء هیات قبل از تشکیل جلسه، قطع نظر از اینکه ممکن است خلاف نشر اسرار خصوصی یا اسناد رسمی و محرمانه دولتی و … باشد مغایر احکام سیاسـت های کلی اصلاح الگوی مصـرف، سیاست های کلی اقتصـاد مقاومتی و … در خصـوص صرفه جویی در هزینه های عمومی است.
11- طبق تبصره 2 ماده 46 قانون، مراجع ذی ربط از قبیل اداره اطلاعات، نیروی انتظامی و … موظف هستند ظرف مدت 10 روز، از تاریخ وصول استعلام، نسبت به موارد استعلام کتباً پاسخ دهند، لذا ماده 18 آیین نامه که مدت مذکور را به یک ماه افزایش داده، صحیح نیست. »
در پی اخطار رفـع نقصی کـه از طرف دفتر هیات عمومی و هیات های تخصصی دیـوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لوایحی که به شماره 1906-21/9/1396 و 2641-22/2/1397 ثبت دفتر هیات عمومی و هیات های تخصصی شده، پاسخ داده است که:
" قانون اساسی، دو نوع نظارت را برای شورای نگهبان برشمرده است: نوع اول « نظارت قانونی» که نظارت بر قوانین و مصوبات از لحاظ عدم مغایرت آن با قانون اساسی است. نوع دوم «نظارت شرعی» که نظارت بر قوانین و مقررات از لحاظ عدم مغایرت آن با احکام شرعی است. به استناد اصل 4 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تشخیص عدم مغایرت قوانین و مقررات با احکام اسلام با اکثریت فقهای شورای نگهبان و تشخیص عدم تعارض آنها با قانون اساسی بر عهده اکثریت همه اعضای شورای نگهبان طبق اصول 72، 85 و 96 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است. همان گونه که در بند 3 دادخواست تصریح گردید بر اساس قسمت اخیر تبصره 6 الحاقی 20/2/1395 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، صلاحیت نظارت شرعی بر مصوبات شوراها صرفاً به فقهای شورای نگهبان محول شده است لکن بند (ح) ماده 2 آیین نامه اجرایی هیات های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی که اولاً: اعلام مغایرت شرعی مصوبات را بر اساس نظر همه اعضای شورای نگهبان مقرر داشته مغایر با قانون اساسی و قانون مذکور است. ثانیاً: بر اساس ماده 19 آیین نامه داخلی شورای نگهبان: « سوال های فقهی دیوان عدالت اداری و قضات درباره مغایرت قوانین و مقررات با شرع حسب مورد از طریق رییس دیوان و رییس قوه قضاییه به شورای نگهبان ارسال می شود». با عنایت به اینکه نحوه وصول مصوبات شوراهای اسلامی و پاسخ به آنها در این آیین نامه مسکوت است لذا ورود هیات وزیران به این حیطه و ایجاد حـق انحصاری اعتراض و ابطال مصوبـات مغایر شـرع صرفاً برای هیات مرکزی حل اختلاف و رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی کشور و تبعاً سلب این اختیارات از سایر مراجع قانونی اعتراض حرمت شرعی دارد. علی هذا ابطال آیین نامه معترض عنه را استدعا دارم. »
متن مقرره های مورد اعتراض به شرح زیر است:
« وزارت کشور – شورای عالی استان ها
هیات وزیران در جلسه 8/12/1395 به پیشنهاد شماره 12397-6/2/1394 وزارت کشور و به استناد ماده 97 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران – مصوب 1375 – با اصلاحات بعدی آن، آیین نامه اجرایی هیات های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی را به شرح زیر تصویب کرد:
آیین نامه اجرایی هیات های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی
ماده 2- هیات مرکزی در موارد زیر صلاحیت رسیدگی و اتخاذ تصمیم دارد:
د- شکایات اشخاص حقیقی و حقوقی مبنی بر انحراف شورا از وظایف و اختیارات قانونی.
ماده 3- هیات استان در موارد زیر صلاحیت رسیدگی و اتخاذ تصمیم دارد:
چ- شکایات اشخاص حقیقی و حقوقی مبنی بر انحراف شورا از وظایف و اختیارات قانونی.
ماده 4- هیات شهرستان در موارد زیر صلاحیت رسیدگی و اتخاذ تصمیم دارد.
ت- شکایت اشخاص حقیقی و حقوقی مبنی بر انحراف شورا از وظایف و اختیارات قانونی»
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت ( معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب نامه شماره 29937/35273-10/3/1397 به طور خلاصه توضیح داده است که:
" 1- در رابطه با ایراد بند 1 شکواییه، با توجه به موقعیت سازمانی اشخاص طرف اختلاف ( وزیر کشور/استاندار/ با شورای شهر ذی ربط )، مرجع صالح برای رسیدگی به این اختلاف در بندهای (الف) مواد 2 و 3 آیین نامه هیات مرکزی حل اختلاف تعیین شده است که مغایرتی با قانون ندارد. در ضمـن عبارت انتهایی تبصـره 3 ماده 71 قانون، دایر بر لازم الاجرا بودن تصمیم اتخاذی برای طرفین ( وزارت کشور و شورای شهر ) نیز مبین دیگری بر صلاحیت هیات مرکزی می باشد.
2- در خصوص بند 2 شکواییه، لازم به توضیح است، به صراحت تبصره 1 ماده 8 قانون که بیان می دارد: « اعتراض در مورد مصوبات شورای روستا و بخش توسط بخشدار یا شورای شهرستان، در مورد مصوبات شورای شهر و شهرستان توسط فرماندار و یا شورای استان … صورت می گیرد. » ایراد شاکی محل تامل است.
3- در رابطه با بند 3 شکواییه، لازم به ذکر است، برابر تبصره 2 ماده 80 قانون « قطعی شدن مصوبات شورا، مانع از طرح رسیدگی آن دسته از مصوبات مغایر قانون در هیات مرکزی حل اختلاف توسط اشخاص نمی باشد. » با توجه به این ماده و اینکه برابر اصول 4 و 105 قانون اساسی، تصمیمات شوراها نباید مخالف موازین اسلام و قوانین کشور باشد، لذا مصوبات مغایر با شرع نیز به جهت مغایرت با اصول یاد شده قانون اساسی، قابل طرح در هیات مرکزی است.
4- در خصوص بند 4 و 5 لایحه شاکی، باید اشعار داشت ماده 81 و بند های 2 و 3 ماده 82 مکرر (1) قانون، به صلاحیت هیات ها در رسیدگی به انحرافات شوراها با شکایت و گزارش اشخاص به صورت کلی تصریح کرده است لذا مغایرتی وجود ندارد.
5- در خصوص بند 6 لایحه، همانگونه که در صدر ماده 82 مکرر 1 آمده، هیات شهرستان نسبت به اتهامات مربوطه بدواً رسیدگی نموده و چنانچه نتیجه رسیدگی هیات منتهی به احراز تخلف گردد، در این صورت جهت صدور حکم مجازات، رعایت قـسمت اخـیر بند (1) ماده 82 مکرر 1 یاد شـده ( تصویب هیات حل اختلاف استان )، ضـروری می گردد. در ضمن با توجه به تبصره 1 ماده 82 همان قانون به صلاحیت این هیات ها در شروع به رسیدگی تصریح شده است. لذا استنباط شاکی در عدم صلاحیت هیات شهرستان در رسیدگی به تخلفات صحیح نیست.
6- در خصوص بندهای 7 و 8 و 9 لایحه، با عنایت به اینکه موضوعات مورد اشاره به لحاظ ضرورت تدوین ضوابط لازم جهت اداره جلسات هیات های موصوف وضع گردیده است با توجه به مـاده 97 قانون ( صلاحیت دولت در وضـع آیین نامه های اجرایی این قانون ) مغایرتی با قانون مشاهده نمی شود.
7- در خصوص بند 10 لایحه نیز ارسال مکاتبات، از موارد بدیهی اتخاذ تصمیمات اداری است که مغایرتی با قانون و سیاست های کلی ندارد.
8- ایراد بند 11 در خصوص مغایرت ماده 18 آیین نامه با تبصره 2 ماده 46 قانون نیز مسموع نیست چرا که مستند قانونی مذکور، منحصر به تکلیف هیات های اجرایی ذی ربط در استعلام صلاحیت داوطلبین عضویت در شوراها از مراجع مربوطه است و در این زمینه قابل استناد نمی باشد. لذا حکم به رد شکایت مطروحه مورد استدعاست. "
در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع می شود و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 1454-3/12/1399 بندهای (الف، ب، ح، خ) ماده 2، بندهای (الف، ب، ج) ماده 3، بند (ب و پ) ماده 4، مواد (5 و 6) قسمت اخیر ماده 7، قسمت اخیر بند (الف) ماده 10 و ماده 18 مصوبه شماره 159297/ت51859هـ-15/12/1395 هیات وزیران تحت عنوان آیین نامه اجرایی هیات های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علّت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
« رسیدگی به بندهای (د) ماده 2، (چ) ماده 3، (ت) ماده 4 آیین نامه اجرایی هیات های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شـوراهـای اسلامی ( مـوضوع تصویب نامـه شماره 159297/ت51859هـ-15/12/1395 هیـات وزیـران) در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 21/1/1400 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
بر مبنای ماده 89 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی، به منظور رسیدگی به شکایات مبنی بر انحراف شوراها از وظایف قانونی، هیات‌هایی به نام هیات های حل اختلاف و رسیدگی به شکایات در سطح کشور، استان و شهرستان تشکیل می‌شوند و مطابق ماده 91 همین قانون: « هرگاه شورا اقداماتی برخلاف وظایف مقرر یا مخالف مصالح عمومی کشور و یا حیف و میل و تصرف غیرمجاز در اموالی که وصول و نگهداری آن را به نحوی به عهده دارد انجام دهد، به پیشنهاد کتبی فرماندار موضوع جهت انحلال شورا به هیات حل اختلاف استان ارجاع می‌گردد و هیات مذکور به شکایات و گزارش ها رسیدگی و در صورت احراز انحراف هر یک از شوراهای روستاها، آن را منحل مینماید و در مورد سایر شوراها در صورت انحراف از وظایف قانونی، بنا به پیشنهاد هیات استان و تصویب هیات حل اختلاف مرکزی منحل می گردند.» نظر به اینکه بر مبنای حکم مقرر در ماده 91 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، اعلام انحراف شوراها از وظایف قانونی خود در صلاحیت فرماندار و هیات حل اختلاف و رسیدگی به شکایات استان است، بنابراین بند (د) ماده 2، بند (چ) مـاده 3 و بند (ت) ماده 4 آیین نامه اجرایی هیات های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی مصوب 8/12/1395 هیات وزیران که صلاحیت مزبور را به کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی تسری داده، خلاف قانون و خارج از اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
محمدکاظم بهرامی-رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
