بسمه تعالی
تاریخ: 12/4/84 شماره دادنامه: 158، 159 کلاسه پرونده: 82/74، 83/201
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: 1- آقای محسن تجویدی 2- قوه قضاییه.
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 7 و ماده 7 اصلاحی از آییننامه اجرایی قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها.
مقدمه: الف- آقای محسن تجویدی طی شکایتنامه تقدیمی اعلام داشته است، در خصوص احداث بنا در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرکها موضوع قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب سال 1374 باستحضار میرساند، 1- طبق تبصره ماده یک قانون مرقوم که مقرر میدارد، مرجع تشخیص اراضی زراعی و باغها در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرکها وزارت کشاورزی است و تغییر کاربری اراضی موضوع این قانون در روستاها طبق ضوابطی که وزارت کشاورزی تعیین خواهد نمود مجاز میباشد و تبصره 3 قانون فوقالذکر ادارات ثبت اسناد و املاک و دفاتر اسناد رسمی را در مورد تفکیک اراضی و تغییر کاربری موضوع قانون مرقوم مکلف به استعلام و اعمال نظر وزارت جهاد کشاورزی مینماید. 2- بر اساس ماده 2 قانون مذکور به این شرح (در مواردی که به اراضی زراعی و باغها طبق مقررات این قانون مجوز تغییر کاربری داده میشود 80% قیمت روز اراضی و باغهای مذکور با احتساب ارزش زمین پس از تغییر کاربری بابت عوارض از مالکین وصول و به خزانهداری کل کشور واریز میگردد. نحوه تقویم ارزش اراضی این قانون توسط وزارت امور اقتصادی تعیین و به تصویب هیات وزیران خواهد رسید.) و تبصره یک ماده 2 مقرر میدارد (اراضی با مساحت کوچک برای سکونت شخصی مشمول پرداخت عوارض موضوع این ماده نخواهد بود) و در ماده 7 قانون مزبور تصریح گردیده است وزارت کشاورزی مسیول اجرای این قانون میباشد. و وزارت مذکور مکلف است آییننامه اجرایی این قانون را ظرف مدت سه ماه تهیه و به تصویب هیات وزیران برساند و در اجرای مفاد قانون فوقالاشعار در تاریخ 24/10/1374 آییننامه اجرایی آن را به تصویب هیات وزیران میرساند و در ماده 7 آییننامه اجرایی قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها اعلام میگردد پس از احراز تخلف موضوع ماده 3 و تبصرههای آن ضمن معرفی متخلفان به مراجع قضایی توقف عملیات و اقدامات را از مراجع یاد شده درخواست میکند … و در صورت محکومیت متخلف به پرداخت جریمه، مرجع قانونی مربوطه موظف است برابر حکم دادگاه پس از وصول جریمه، مجوز بنا و تاسیسات را صادر کند. 3- در ماده 8 قانون مارالذکر تصریح شده کلیه قوانین و مقررات مغایر با این لغو میگردد و لذا در خصوص اراضی مشمول این قانون ماده 99 و بندهای الحاقی به آن نسخ ضمنی گردیده است. 4- در تاریخ 25/12/1380 هیات وزیران بر خلاف قانون و به پیشنهاد وزارت کشور عبارت (مجوز بنا و تاسیسات را صادر میکند) به عبارت (متخلف را به منظور اعمال قوانیـنو مقررات حسب محل وقوع تخلف به شهرداریها و استانداریها معرفی مینماید) اصلاح میگردد. همانطوری که ملاحظه میفرمایید مصوبه سال 1380 هیات وزیران بر خلاف نص صریح ماده 2 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها بوده و عبارت مجوز مصرح در قانون را به عبارت متخلف تغییر داده که اصولاً خارج از حیطه اقتدار هیات وزیران تلقی و هیات مذکور صالح به تغییر و یا نسخ عبارت قانونی نبوده و ضرورت داشت از طریق مجلس شورای اسلامی نسبت به اصلاح قانون اقدام گردد و بر اساس ماده 7 قانون مرقوم مسیول اجرای آن وزارت جهاد کشاورزی بوده و وزارت کشور بر خلاف مقررات قانونی موضوع را به هیات وزیران پیشنهاد و هیات مرقوم نیز بدون توجه به ضوابط قانونی و صلاحیت وزارتخانه پیشنهاد دهنده مبادرت به تغییر قانون و اصلاح آییننامه اجرایی مینماید. لذا با توجه به مراتب فوق تقاضای ابطال مصوبه شماره 3858/23172 مورخ 25/12/1380 هیات وزیران را به لحاظ مغایرت با قانون و خروج از حدود اختیارات مینماید. معاون دفتر امور حقوقی دولت در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 4997 مورخ 21/12/1382 ضمن ارسال تصویر نظریه تفصیلی شماره 61/61857 مورخ 23/6/1382 وزارت کشور اعلام داشتهاند، همانگونه که عنایت دارند ماده 3 قانون صراحتاً از مالکین و متصرفین اراضی زراعی و باغهای موضوع قانون که غیر مجاز کاربری اراضی را تغییر دهند به عنوان متخلفین نام برده است. به علاوه در قانون «صدور مجوز بنا و تاسیسات» برای متخلفین یاد شده مورد حکم قرار نگرفته بلکه صراحتاً در ماده 3 به توقف عملیات توسط دادگاه تصریح شده است. ضمن آنکه در تصویبنامه اصلاحی مقرر شده است «متخلف را به منظور اعمال قوانین و مقررات حسب محل وقوع تخلف به شهرداریها و استانداریها معرفی نماید.» به عبارت دیگر حکم مصوبه اخیر برای «اعمال قوانین و مقررات» بوده و طبیعی است معرفی تخلف برای اعمال قوانین و مقررات موضوعاً قابل شکایت نبوده است زیرا خود این حکم اعمال قوانین ومقررات را خواسته است و شاکی چنانچه ادعا داشته باشد استانداری یا شهرداری مربوط خلاف قوانین و مقررات عمل کرده باید مراتب را به عنوان اقدامات دستگاه ذیربط مورد شکایت قرار دهد. با توجه به موارد فوق رد شکایت را خواستار است. در نامه شماره 61/61857 مورخ 23/6/1382 مدیرکل دفتر امور حقوقی وزارت کشور آمده است، از آنجا که قسمت اخیر ماده 7 آییننامه مزبور متخلف ماده 100 قانون شهرداری بوده است، هیات وزیران به لحاظ رعایت قانون و عدم ایجاد تداخل در وظایف سازمانهای اداری و با نظر کارشناسی وزارت کشور اقدام به اصلاح قسمت اخیر ماده 7 آییننامه مزبور کرده است. بر خلاف ادعای شاکی عبارت تغییر یافته قسمت اخیر ماده 7 آییننامه مذکور هیچ مغایرتی با ماده 2 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها ندارد زیرا، اولاً حکم مذکور در ماده 2 قانون مزبور مربوط به نحوه تغییر کاربری است در حالی که حکم مذکور در ماده 7 آییننامه در خصوص نحوه پیگیری تخلف کسانی است که غیر مجاز اقدام به تغییر کاربری اراضی نمودهاند. ثانیاً مفاد مذکور در ماده 2 قانون مذکور مربوط به مرحله تغییر کاربری و نحوه درخواست آن است که در صلاحیت کمیسیونی است که زیر نظـر وزارت جهاد کشاورزی تشکیل میگردد. در حالی که حکم مذکور در قسمت اخیر ماده 7 آییننامه موصوف مربوط به مرحله اخذ مجوز احداث بنا در ملک تغییر کاربری یافته است که حسب مورد در صلاحیت ذاتی شهرداریها و یا استانداریها است به عبارت دیگر وزارت کشاورزی و کمیسیون مزبور به لحاظ وظایف ذاتی خود فقط مرجع تشخیص اراضی زراعی و باغات خارج از محدوده قانونی و تایید تغییر کاربری آن است نه مرجع صدور مجوز بنا و تاسیسات بر روی آن در حالی که بر اساس ماده 100 قانون شهرداریها، شهرداری مرجع صدور مجوز بنا و تاسیسات میباشد. ب- آقای رازقندی عضو کمیسیون حقوقی و قضایی دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام در نامه مورخ 16/3/1383 به عنوان ریاست محترم قوه قضاییه و رییس کمیسیون حقوقی و قضایی مجمع تشخیص مصلحت نظام اعلام داشتهاند، در قانون حفظ کاربری اراضی و باغها مصوب 31/3/1374 مجلس شورای اسلامی تغییر کاربری اراضی زراعی و باغها و … ممنوع بوده و در ماده 3 قانون مرقوم مجازات مرتکبین آن را جزای نقدی به میزان سه برابر ارزش اراضی فوق به قیمت روز و توقف عملیات اجرایی و حبس تا شش ماه تعیین نموده است. در آییننامه اجرایی قانون مزبور که در تاریخ 24/10/1374 به تصویب هیات وزیران رسیده است در ماده 7 آن به وزارت کشاورزی اجازه داده که پس از صدور حکم محکومیت متخلفین از مقررات قانونی موصوف نسبت به صدور مجوز بنا و تاسیسات برای اراضی مزبور اقدام نمایند. همانطور که استحضار دارید آییننامه مذکور مخالف صریح متن و روح قانون بوده و نقض غرض قانونگذار نموده و به نوعی هم موجب تشویق و تجری مرتکبین فوق گردیده است به نحوی که موجب وهن اقدامات دستگاه قضایی گردیده و رسیدگیهای قضایی و حدود احکام آن را در راستای تغییر کاربری اراضی کشاورزی قرار داده است. مراتب جهت استحضار حضرتعالی و عندالاقتضاء صدور دستورات لازم برای نقض ماده 7 آییننامه اجرایی قانون موصوف اعلام میگردد. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور روسای شعب بدوی و روسا و مستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رای می نماید.
رای هیات عمومی
قانونگذار به صراحت ماده یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب 1374 به منظور حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها و تداوم و بهرهبرداری آنها تغییر کاربری اراضی مزبور در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرکها جز در موارد ضروری را ممنوع اعلام داشته و تغییر کاربری اراضی مذکور را بر اساس ضوابط مربوط به کمیسیون مقرر در تبصره یک آن ماده و همچنین مسیولیت اجرای قانون را علیالاطلاق به وزارت جهاد کشاورزی محول نموده است. نظر به اینکه حکم ماده 3 این قانون موضوع اخذ عوارض از اشخاص به واسطه تغییر غیر مجاز کاربری اراضی زراعی و باغها و محکومیت آنها به پرداخت جزای نقدی و در صورت تکرار جرم به تحمل حبس از یک ماه تا شش ماه دلالتی بر جواز بقاء کاربری غیر مجاز اراضی مذکور ندارد بلکه مفید لزوم حفظ کاربـری اراضـی زراعی و باغها میباشد، بنابراین قسمت اخیر ماده 7 آییننامه اجرایی قانون فوقالاشعار مبنی بر الزام مرجع قانونی مربوط به صدور مجوز بنا و تاسیسات و اصلاحیه مورخ 25/12/1380 آن ماده در خصوص معرفی اشخاص متخلف به شهرداریها و استانداریها جهت اعمال مقررات مغایر هدف و حکم مقنن و خارج از حدود صلاحیت قوه مجریه در وضع مقررات دولتی تشخیص داده میشود و موارد فوقالذکر مستنداً به قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال میگردد./
معاون قضایی دیوان عدالت اداری
مقدسیفرد
