کلاسه پرونده: 133،289،501،162،163،241،250،326،332،425،532/83
شاکی:آقــایـــان 1- عبــدالرضا مهدیه و غیره 2- شرکت آلومینیوم پارس 3- شرکت ماشین آلات صنعتی4- مصطفی عباسی ولدانی 5- علیرضا لاوی 6- محمدرضا تاتاری 7- شرکت ایران ترانسفو 8- اکبر میرزایی 9- شرکت گچسازان 10- کارخانه چینی ایران 11- شرکت ترانسفورماتور 12- شرکت تراکتورسازی ایران
موضوع:ابطال مواد 11 و 15 آییننامه اجرایی بند (5) جزء (ب) ماده واحده قانون اصلاح تبصره 2 الحاقی ماده 76 قانون اصلاح مواد 72 و 77 و تبصره ماده 76 قانون تامین اجتماعی مصوب 54 و الحاق 2 تبصره بماده 76 مصوب 71 مصوب 80 موضوع تصویبنامه شماره58352/ت25960 مورخ 27/12/80 هیات وزیران و بخشنامه شماره 11 کارهای سخت و زیانآور سازمان تامین اجتماعی
تاریخ رای:یکشنبه 29 آذر 1383
شماره دادنامه: 481 الی 492
مقدمه: شکات بشرح دادخواستهای تقدیمی اعلام داشتهاند، 1- جز 5 بند (ب) قانون اصلاح تبصره 2 الحاقی ماده 76 قانون اصلاح مواد 72 و 77 و تبصره ماده76 مصوب 54 و الحاق 2 تبصره به ماده 76 مصوب 71 مصوب 80 مقرر نموده «تشخیص مشاغل سخت و زیانآور و نحوه احراز توالی و تناوب اشتغال، نحوه تشخیص فرسایش جسمی و روحی و سایر موارد مطروحه در این تبصره بموجب آییننامهای خواهد بود که حداکثر ظرف چهار ماه توسط سازمان تامین اجتماعی و وزارتخانههای کار و امور اجتماعی و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی تهیه و به تصویب هیات وزیران خواهد رسید.» در ماده 11 آییننامه اجرایی بند 5 جزء (ب) ماده واحده موصوف آمده است «در صورت تشخیص کمیته استانی مبنی بر قرار گرفتن کار در عداد گروه الف و ب ماده یک این آییننامه، کارفرما موظف است نسبت به حذف یا کاهش عوامل سختی و زیانآوری کار تا حد مجاز و تامین استانداردهای لازم مورد تایید مراجع ذیربط در مهلت مقرر اقدام نماید. در غیر این صورت هرگونه عارضه، حادثه و غرامتهای ناشی از بیماری و از کار افتادگی و غیره به عهده کارفرما خواهد بود.» در ماده 15 آییننامه مورد نظر نیز آمده است «چنانچه فرسایش جسمی و روحی ناشی از اشتغال در کارهای خست و زیانآور در اثر عدم رعایت بندهای یک و 2 جزء الف ماده واحده قانون یاد شده تشخیص داده میشود، سازمان تامین اجتماعی ضمن انجام تعهدات قانونی نسبت به بیمه شده، زیان و خسارت وارده را با توجه به ماده 66 قانون تامین اجتماعی از کارفرمای مربوطه مطالبه و وصول خواهد نمود.» ماده 66 قانون تامین اجتماعی مقرر نموده «در صورتی که ثابت شود وقوع حادثه مستقیماً ناشی از عدم رعایت مقررات حفاظت فنی و بروز بیماری ناشی از عدم رعایت مقررات بهداشتی و احتیاط لازم از طرف کارفرما یا نمایندگان او بوده، سازمان هزینههای مربوط به معالجه و غرامات و مستمریها و غیره را پرداخته و طبق ماده 50 این قانون از کارفرما مطالبه و وصول خواهد نمود.» همانگونه که از مطالعه قانون اصلاحی به ویژه جزء 5 بند ب آن ملاحظه میگردد، دولت مکلف بوده آییننامه اجرایی مربوط را برای «تشخیص مشاغل سخت و زیانآور و نحوه احراز توالی و تناوب اشتغال، نحوه تشخیص فرسایش جسمی و روحی و سایر موارد مطروحه در این تبصره تهیه و تدوین نماید ولی با مطالعه مواد11 و 15 آییننامه درمییابیم که هیات وزیران به وضوح از نحوه تشخیص تعدی نموده و به نحوه تنبیه و مجازات پرداخته و از محدوده اختیارات تعیین شده در قانون فراتر رفته و بر خلاف صلاحیت ذاتی خود مبادرت به تقنین بجای تصویب آییننامه اجرایی نموده است. زیرا مقنن در قانون اصلاحی به هیچ وجه اجازه محکومیت کارفرما به پرداخت خسارت، غرامت و … را به هیات وزیران نداده است در حالی که در انتهای مواد 11 و15 آییننامه کارفرما محکوم به پرداخت «زیان و خسارت وارده و هرگونه عارضه، حادثه ناشی از بیماری و از کارافتادگی و غیره» گردیده است ضمن اینکه ازجاع آییننامه در ماده 15 به اجرای ماده 66 قانون تامین اجتماعی در موارد مورد نظر هیات وزیران نیز عدول از محدوده اختیارات قانونی و ورود به حریم قانونگذاری است. لذا به دلیل اینکه مواد 11 و 15 آییننامه اجرایی هیات وزیران مصوب 22/12/80 فاقد مبنای قانونی بوده و خارج از حیطه اختیارات آنان میباشد. تقاضای ابطال آنرا دارد. 2- سازمان تامین اجتماعی با صدور بخشنامه شماره 11 مستمریها مغایر تبصره 2 الحاقی بماده 76 قانون اصلاح مواد 72 و 77 و تبصره ماده 76 قانون تامین اجتماعی مصوب54 و الحاقی در تبصره ماده 76 مصوب سال 71 تصویب شده در سال80 از تاریخ14/7/82 به بعد اعلام ترک کار و بازنشستگی کارگر شاغل در کارهای سخت و زیانآور منوط به پرداخت خسارات به بیمه نموده است. با توجه به جزء 6 و 4 بند ب تبصره 2 ماده واحده مذکور و مواد 11 و 15 و 16 آییننامه مربوط تکلیف کارفرما از نظر پرداخت کاملاً مشخص میباشد و با اینکه سایر مطالبات سازمان تحت عنوان (خسارت) طبق قانون مذکور محمل قانونی ندارد اما مطالبات اعلامی بر اساس بخشنامه شماره 11 کارهای سخت و زیانآور که در بند 3 آن بطور وضوح به 4% حق بیمه مشاغل سخت و زیانآور و 4% مستمری بازنشستگی «خسارت وارده به سازمان» را نیز اضافه و دستور مطالبه و وصول به ادارات تابعه داده شده است. بنابمراتب ابطال بخشنامه شماره 11 کارهای سخت و زیانآور و همچنین پرسش و پاسخ مندرج در آن مورد استدعا است. 1ـالف- معاون دفتر امور حقوقی دولت در پاسخ به شکایت بخواسته ابطال مواد 11 و 15 تصویبنامه شماره85352/ت25960هـ مورخ27/12/80 هیات وزیران مبادرت به ارسال تصویر نظریه شماره 58761 مورخ 11/7/83 وزارت کار و امور اجتماعی نموده است. در نامه اخیرالذکر آمده است، قسمت اخیر ماده 11 آییننامه اجرایی بند (5) جزء (ب) ماده واحده قانون اصلاح تبصره 2 الحاقی ماده 76 قانون اصلاح مواد 72 و 77 و تبصره ماده 76 قانون تامین اجتماعی مصوب54 و الحاق دو تبصره بماده 76 مصوب71 مصوب 80 مطابق با حکم قانونی وضع شده در بندهای الف و ب ماده واحده نمیباشد حکم موارد مندرج در عبارت «در غیر این صورت هرگونه عارضه، حادثه و غرامتهای ناشی از بیماری، از کارافتادگی و غیره به عهده کارفرما خواهد بود.» در مواد60،61،62، 66 و 70 قانون تامین اجتماعی مشخص شده است بنابراین تعیین تکلیف مضاعف برای کارفرمایان در آییننامه اجرایی و به استناد ماده واحده صدرالذکر فاقد وجاهت قانونی بنظر میرسد. در خصوص مطالبه زیان و خسارت از کارفرمایان توسط سازمان تامین اجتماعی موضوع قسمت اخیر ماده 15 آییننامه اجرایی نیز در ماده واحده فوقالذکر چنین مجوزی به دولت داده نشده است از طرفی فرسایش جسمی و روحی ناشی از اشتغال در کارهای سخت و زیانآور با ماده 66 قانون تامین اجتماعی تفاوت ماهوی دارد. در ارتباط با بخشنامه شماره 11 سازمان تامین اجتماعی مبنی بر مطالبه خسارت از کارفرمایان صرفنظر از اقدام یک جانبه، سازمان تامین اجتماعی بدون توجه و نظر خواهی از شرکای مجری قانون (وزارتین کار و امور اجتماعی و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی) و بدون دلیل منطقی و مجوز قانونی کارگران و کارفرمایان را سردرگم و اجرای ماده واحده در خصوص درخواستهای واصله از تاریخ14/7/82 به بعد را عملاً متوقف نموده است. ب- مدیرکل دفتر امور حقوقی و دعاوی سازمان تامین اجتماعی در خصوص تقاضای ابطال مواد11و15 آییننامه اجرایی مورد نظر طی نامه شماره19138/7100 مورخ21/7/83 اعلام داشتهاند بر خلاف تصور شاکی موارد تفویضی به هیات وزیران مطابق جزء 5 بند ب ماده واحده 80 صرفاً (تشخیص مشاغل سخت و زیانآور – نحوه احراز توالی و تناوب اشتغال – نحوه تشخیص فرسایش جسمی و روحی) نیست بلکه به دلالت صریح عبارت «و سایر موارد مطروحه در این تبصره» اختیار وضع آییننامه در تمام موارد مورد بحث ماده واحده به دولت تفویض شده است از جمله موضوع مذکور در مادتین 11 و 15 آییننامه معترضعنه. ضمانت اجرای مدنی در ماده 11 علاوه بر اینکه ذکر ضمانت اجرای عام تکالیف قانونی میباشد و وضع قانون محسوب نمیشود از مصادیق اختیار دولت برای وضع تصویبنامه «به منظور تامین اجرای قانون» موضوع اصل 138 قانون اساسی نیز میباشد. ماده 15 آییننامه نیز منطبق با احکام قانونی میباشد زیرا اولاً: تکلیف سازمان در قبال بیمه شده منوط به ایفاء یا عدم تعهد از جانب کافرما نمیباشد النهایه چنانچه هزینههای متحمله سازمان در قبال بیمه شده ناشی از تقصیر کارفرما باشد، سازمان حق دارد از باب قایم مقامی و به استناد ماده 66 قانون تامین اجتماعی به کارفرما به منظور جبران خسارات وارده رجوع نماید. ثانیاً، عدم رعایت مقررات بندهای یک و 2 جزء الف ماده واحده 80 از مصادیق بارز «تقصیر کارفرما» میباشد و سازمان هم از باب ماده 66 و هم از باب قواعد عام مسیولیت (تسبیب) حق مراجعه به مقصر را خواهد داشت. با عنایت به مجموع مراتب مذکور استدعای صدور حکم به رد شکایت مطروحه را مینماید. 2- مدیرکل دفتر امور حقوقی و دعاوی سازمان تامین اجتماعی در پاسخ به شکایت بخواسته ابطال بخشنامه شماره 11 کارهای سخت و زیانآور طی نامه شماره 24598/7100 مورخ9/9/83 اعلام داشتهاند، بخشنامه شماره 11 کارهای سخت و زیانآور در اجرای ماده 11 آییننامه اجرایی بند 5 جزء ب ماده واحده مصوب 80 تنظیم شده است. تکلیف کارفرمای مذکور در ماده 11 آییننامه فوقالذکر مبتنی بر الزام بند یک جزء الف تبصره 2 قانون اصلاح تبصره 2 الحاقی … مصوب 80 مجمع تشخیص مصلحت نظام است که وفق آن «کارفرمایان کارگاههای مشمول قانون تامین اجتماعی که تمام یا برخی از مشاغل آنها حسب تشخیص مراجع ذیربط سخت و زیانآور اعلام گردیده یا خواهند گردید مکلفند ظرف 2 سال از تاریخ تصویب این قانون نسبت به ایمن سازی عوامل شرایط محیط کار مطابق حد مجاز و استانداردهای مشخص شده در قانون کار و آییننامههای مربوط و سایر قوانین موضوعه در این زمینه اقدام نمایند.» بر این اساس وفق الزامات مذکور کارفرمایان مکلفند تا تاریخ 14/7/82 نسبت به ایمن سازی عوامل شرایط محیط کار مطابق حد مجاز استاندارد اقدام نمایند. در غیر این صورت وفق ماده 11 آییننامه مارالذکر کارفرما مسیول جبران هرگونه عارضه و غرامتهای ناشی از بیماری و … خواهد بود. تکلیف کارفرما به جبران ضرر و زیان در موارد فوقالذکر ناشی از تقصیر است که در هر حال موجبات اضرار به غیر را فراهم آورده است. با این وجود خواه آنکه کارفرمایان وفق جزء یک بند الف تبصره 2 قانون مذکور اقدام نموده یا اقدام ننموده باشند مکلفند مطابق بند 6 از جز (ب) تبصره 2 «قانون اصلاح تبصره 2 الحاقی …» نسبت به واریز حق بیمه مربوطه و میزان مستمری برقراری و همچنین 4% میزان مستمری برقراری نسبت به سنوات قبل از تصویب این قانون اقدام کنند. هیات عمومــی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور روسـای شعب بدوی و روسـا و مستشاران شعب تجدیدنظـر تشکیل و پس از بحـث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بشرح آتی مبادرت بصدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
اولاً حکم مقرر در شق 5 از بند (ب) تبصره 2 ماده واحده قانون اصلاح تبصره2 الحاقی ماده 76 قانون اصلاح مواد 72 و 77 و تبصره ماده 76 قانون تامین اجتماعی مصوب 54 و الحاق ب2 تبصره بماده 76 مصوب 71 مصوب80 منحصراً مفید جواز صلاحیت تشخیص مشاغل سخت و زیانآور و نحوه احراز توالی و تناوب اشتغال، نحوه تشخیص فرسایش (جسمی و روحی) و سایر موارد مطروحه در تبصره مذکور است و متضمن اذن وضع مقررات آمره مشعر بر اخذ غرامت هرگونه عارضه، حادثه و غرامت های ناشی از بیماری از کارافتادگی و غیره از کارفرما نیست. همچنین به موجب ماده 66 قانون تامین اجتماعی مطالبه هزینههای مربوط به معالجه و غرامات از کارفرما منوط و مشروط به اثبات وقوع حادثه یا بیماری به واسطه عدم رعایت مقررات حفاظت فنی، مقررات بهداشتی و احتیاط لازم از طرف کارفرما و یا نماینده قانونی او بوده است. بنابراین قسمت آخر ماده 11 آییننامه اجرایی بند (5) جزء ب ماده واحده مذکور مبنی بر اخذ غرامت از کارفرما و همچنین اطلاق ماده 15 آییننامه مزبور و اخذ خسارت از کارفرما خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه در وضع مقررات تشخیص داده میشود. و مستنداً به قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال میگردد. ثانیاً، بخشنامه شماره 11 کارهای سخت و زیانآور که به استناد ماده 11 آییننامه مزبور تنظیم شده است از جهات مذکور در بند قبل خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه در وضع مقررات دولتی تشخیص داده میشود و مستنداً به قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال میشود. ثالثاً، طبق ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری آییننامهها، تصویبنامهها و سایر نظامات دولتی از جهات مندرج در ماده مذکور قابل رسیدگی و اتخاذ تصمیم در هیات عمومی دیوان است. نظر به اینکه پرسش و پاسخ مذکور در بخشنامه متضمن قواعد آمره و الزامآور نمیباشد بنابراین اعتراض شاکی در این قسمت قابل رسیدگی در هیات عمومی دیوان نیست .
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری _ رازینی
