کلاسه پرونده: 293/82
شاکی:معاون اطلاعات نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران
موضوع:ابطال تصویبنامه شماره 12608/ت27367هـ مورخ 19/11/81 هیات وزیران موضوع آیین‌نامه اجرایی تاسیس و فعالیت سازمانهای غیر دولتی
تاریخ رای:یکشنبه 3 آبان 1383
شماره دادنامه: 366
مقدمه: شاکی بشرح شکایتنامه تقدیمی اعلام داشتهاست، شورای عالی اداری در سال78 در خصوص نحوه صدور مجوز فعالیت موسسات غیر انتفاعی بدون در نظر گرفتن موارد قانونی و تبعات سوء مترتب بر آن مصوبهای را به شماره 455/14 مورخ 17/12/78 به تصویب رسانده بود که این وظیفه ذاتی را از ناجا منفک و به وزارت کشور محول مینمود لذا بدنبال درخواست لغو و ابطال از طریق اداره کل قوانین و امور حقوقی ناجا پرونده کلاسه 80/460 در آن دیوان مفتوح و پس از بررسیهای همهجانبه بعلت مغایرت با قانون تجارت و آیین‌نامه اصلاحی ثبت شرکتها و موسسههای غیر تجاری توسط آن هیات ابطال گردیده است. پس از ابطال مصوبه فوقالذکر مسیول امور اجتماعی وزارت کشور اخیراً به استناد اصل 138 قانون اساسی ماده 182 برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 79 با طرح موضوع در هیات دولت آیین‌نامه فوق الاشاره را به تصویب رسانده است که ایراداتی همچون مصوبه شورای عالی اداری بر آن وارد و مضافاً براینکه در اسل 138 قانون اساسی و ماده 182 قانون برنامه سوم توسعه نیز در تنظیم آیین‌نامه رعایت موارد قانونی پیشبینی شده و متذکر گردیده که مصوبات نباید با روح قوانین مخالف باشد. علیایحال با عنایت به صراحت مادتین 584 و 585 قانون تجارت و آیین‌نامه مربوط به تعیین شرایط موسسات و تشکیلات غیر تجارتی که تدوین و اصلاح آن از وظایف خاص قوه‌قضاییه میباشد و با توجه به وظایف ذاتی ناجا مبنی بر حفظ نظم و امنیت عمومی جامعه و نظارت بر اماکن عمومی و پیامدهای حاصله از این مصوبه از آن هیات تقاضای رسیدگی و صدور حکم مبنی بر ابطال مصوبه هیات وزیران و اعلان اعتبار نظامنامه (آیین‌نامه) اصلاحی ثبت موسسات و تشکیلات غیر تجاری در قسمت (هـ) از ماده 6 اییننامه میگردد. معاون دفتر امور حقوقی دولت در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 5242ـ83 مورخ 4/6/83 با ارسا تصویر نظریههای شماره 61/50232 مورخ 16/7/82 وزارت کشورو14913/م/8443 مورخ 13/10/82 وزارت اطلاعات اعلام داشتهاند، در تبصره 2 ماده 16 آیین‌نامه مورد شکایت مقرر شده است «چنانچه موضوع فعالیت سازمان» امور تخصصی باشد وجود نظر موافق دستگاههای دولتی ذیربط حسب مورد برای صدور پروانه ضروری است و اگر موضوع فعالیت سازمان در چند زمینه تخصصی باشد. اخذ نظر موافق کلیه دستگاههای دولتی مربوط لازم میباشد. لذا آیین‌نامه مورد ایراد نه تنها نافی وظایف و ماموریتهای ناجا در قوانین و مقررات مختلف نیست، بلکه تاکید بر اجرای آن نیز نموده است. الف- در نامه مدیر کل دفتر امور حقوقی وزارت کشور آمده است، 1- مطابق ماده 182 قانون برنامه سوم، وزارت کشور مکلف شده است با رعایت قوانین نسبت به تهیه طرحهای مربوط به ایجاد و تقویت تشکلهای مردمی (صنفی- تخصصی) و سازمانهای غیر دولتی برای واگذاری اعمال تصدی دولت به آنها اقدام نماید. 2- بر خلاف ادعای شاکی، آیین‌نامه مزبور با رعایت سایر قوانین وضع شده است زیرا، اولاً قانون برنامه سوم توسعه موخر بر قانون تجارت است و چنانچه این قانون معارض با برخی از مواد قانون تجارت باشد موجب نسخ ضمنی آن میگردد. افزون براین، ماده 199 قانون برنامه سوم به صراحت پیشبینی نموده که اجرای قوانین و مقررات مغایر با مفاد این قانون در طی سالهای برنامه سوم متوقف میگردد. ثانیاً، وضع آیین‌نامه اصلاحی ثبت شرکتها و تشکیلات غیر تجاری توسط وزیر دادگستری سابق بعنوان جزیی از دولت بود (ن جزیی از قوه قضاییه فعلی) همچنین از آنجا که اساساً ماهیت آیین‌نامه موصوف ماهیتی اجرایی دارد نه قضایی، اختیار وضع آیین‌نامه در این خصوص به صراحت ماده 182 قانون برنامه سوم با دولت است نه قوه قضاییه. 3- شاکی بدون توجه به مفاد ماده182 برنامه سوم که وزارت کشور را مکلف به تدوین برنامه برای تقویت و نظارت سازمانهای دولتی کرده است با استناد به مواد قانون و آیین‌نامه منسوخ ابطال یک مصوبه قانونی را خواستار شده است. بدیهی است اگر بخواهیم این گونه استدلال را بپذیریم باید الزاماً آیین‌نامه اجرایی ماده 187 قانون برنامه سوم توسعه (موضوع مشاوران حقوقی، وکلا و کارشناسان قوه‌قضاییه) را به دلیل مخالفت با قانون استقلال کانون وکلا و آیین‌نامه اجرایی ماده 189 قانون برنامه سوم توسعه (موضوع شورای حل اختلاف) را به دلیل مخالفت با قانون تشکیل دادگاههای عمومی و انقلاب را نیز ابطال نماییم زیرا هر دو این آییننامهها با روح قوانین مذکور سازگاری ندارد و با توجه به استدلال شاکی مخالف قوانین موجود میباشد. 4- هیات عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره 327 خود نیز علت ابطال مصوبه شورای عالی اداری را چنین ذکر کرده است (… و اینکه صلاحیت تصویب نظامنامه مذکور و تغییرات و اصلاحات آن بحکم قانون به وزارت دادگستری تفویض شده است و وظایف قانونی شورای عالی اداری متضمن وضع قاعده آمره در این باب نمیباشد… ابطال میگردد) این در حالی است که هم اکنون مطابق ماده 182 قانون برنامه سوم توسعه، قانونگذار امر کرده است که وزارت کشور به ارایه طرح تدوین برنامه تقویت و نظارت بر سازمانهای غیر دولتی مکلف است بنابراین استناد شاکی به این دادنامه نیز خالی از وجه میباشد. در خاتمه شایان ذکر است که هیات وزیران در آیین‌نامه جدید خود نقش نیروی انتظامی را همچنان در تایید برخی از شرایط اعضای هیات موسس به قوت خود باقی گذارده است. بنابراین نه تنها نقش نیروی انتظامی در این خصوص منتفی نشده بلکه بلحاظ گستره وسیع موضوع اختیارات آن مرجع را نیز گسترش داده است. ب- در نامه معاون حقوقی و امور مجلس وزارت اطلاعات عنوان معاون حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری نیز آمده است، از نظر حقوقی ایراداتی بر استدلالات ناجا وارد است. 1- توسل به رای دیوان عدالت اداری که حاکی از ابطال مصوبه شورای عالی اداری است، نمیتواند دلیل و رویهای برای ابطال آیین‌نامه اجرایی تاسیس و فعالیت سازمانهای غیر دولتی باشد، به دلیل آن که منشاء و مبنای وجودی این دو موضوع از نظر قانونی (شکل و ماهوی) با یکدیگر متفاوتند. 2- نظر به اینکه شان و رتبه قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی همردیف قانون تجارت (مصوب 1311) میباشد لذا قانون لاحق میتواند ناسخ قانون سابق باشد. با این توصیف آیین‌نامه مزبور نه تنها مغایرتی با دیگر قوانین (به ویژه مواد 584 و 585 قانون تجارت) ندارد به علاوه همانطور که از عنوان قانون تجارت برمیآید حاکم و ناظر بر فعالیتهای تجاری است و نمیتواند ساختار و تشکیلات موسسات غیر تجاری را تبیین نماید. به عبارت دیگر رابطه عموم و خصوص دارد. 3- اگر چه حفظ نظم و امنیت اجتماعی از زمره وظایف ذاتی ناجا میباشد لیکن این امر نمیتواند دلیلی بر ورود ناجا به هر موضوعی باشد ودر ماهیت و ساختار تشکیلات و اماکن بدون محمل و مجوز قانونی دخالت نماید. 4- صرفنظر از توضیحات بالا، تبصره یک و تبصره 5 ماده 16 آیین‌نامه اجرایی ضمن تاکید بر استعلام از دستگاههای دولتی (که ناجا نیز مشمول آن میگردد) رعایت آیین‌نامه ثبت تشکیلات و موسسات غیر تجاری مصوب سال1337 با اصلاحات بعدی آن را الزامی دانسته است. همچنین ماده 12 و بند(ت) و (ث) ماده 13 و نیز بند (پ) ماده 14 که ناظر بر شرایط صدور پروانه فعالیت و هیات موسس میباشد نه تنها موجبات تضمین و حفظ نظم و امنیت اجتماعی را در بر دارد بلکه ضمن برطرف نمودن نگرانیهای ناجا و ایجاد نقش و حضور آنان در این عرصه دلیلی بر رد ادعا و شکواییه ایشان خواهد بود. هیات عمومــی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجتالاسلاموالمسلمین رازینی و با حضور روسـای شعب بدوی و روسـا ومستشاران شعب تجدیدنظـر تشکیل و پس از بحـث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بشرح آتی مبادرت بصدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
ضمن ماده 182 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران «وزارت کشور مکلف است با رعایت قوانین نسبت به تهیه طرح های مربوط به ایجاد و تقویت تشکل های مردمی (صنفی، تخصصی) سازمان های غیر دولتی و سازمان های محلی با هدف زمینهسازی برای واگذاری اعمال تصدی دولت به آنها و تقویت نظارت های سازمان یافته مردمی بر فعالیتهای دستگاه های دولتی، اقدام نموده و پس از تصویب هیات وزیران به مورد اجراء گذارد» نظر به اینکه آیین‌نامه مورد اعتراض با عنایت به اختیارات قانونی مندرج در ماده فوق الذکر تهیه و تصویب شده و واجد اوصاف و اعتبار حکم مقنن در خصوص مورد است و نافی وظایف و اختیارات و مسیولیت های خاص مراجع ذیربط از جمله نیروی انتظامی در حدود وظایف محوله به آنها نیست، بنابراین آیین‌نامه مذکور از جهات مورد اعتراض مغایرتی با قانون ندارد.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری – رازینی
