کلاسه پرونده: 8، 89، 194، 445/81
شاکی: 1- سازمان بازرسی کل کشور 2- عباسعلی جهانشاه 3- ابوالقاسم صفری 4- علیرضا قاسمپورمطلق
موضوع: ابطال دستورالعمل شماره 28563 مورخ 10/4/1380 سازمان تامین اجتماعی معاون امور فرهنگی و اجتماعی
تاریخ رای: یکشنبه 28 اردیبهشت 1382
شماره دادنامه: 82- 83- 84- 85
مقدمه: 1ـ سازمان بازرسی کل کشور در نامه تقدیمی اعلام داشتهاند، حسب بررسیهای بعمل آمده و بشرح گزارش پیوست دستورالعمل شماره 28563 مورخ 1380/4/10 ماده قانون نحوه تاثیر سوابق منتقله به سازمان تامین اجتماعی برای استفاده از مزایای مقرر در قانون تامین اجتماعی مصوب 1380/2/9 مجلس شورای اسلامی را عطف بماسبق نموده است. لذا چون این دستورالعمل خلاف صریح قانون است تقاضای رسیدگی و صدور حکم به ابطال آن را دارد.در گزارش پیوست آمده است «مطابق ماده واحده مصوب 1380/2/26 سوابق خدمت غیر مشمول قانون تامین اجتماعی بیمه شدگان که بابت آن حق بیمه یا کسور بازنشستگی به صندوق بازنشستگی ذیربط پرداخت گردیده است با انتقال حق بیمه با کسور بازنشستگی مابهالتفاوت براساس محاسبات بیمهای آن طبق قوانین و مقررات موجود صرفاً در تعیین مستمری بازنشستگی، از کارافتادگی و بازماندگان قابل احتساب میباشد مشروط بر آن که افراد مزبور در زمان بازنشستگی دارای حداقل سابقه پرداخت حق بیمه مندرج در قانون تامین اجتماعی باشد بعد از تصویب قانون مدیر عامل وقت سازمان تامین اجتماعی مبادرت به صدور دستورالعمل شماره 28563 مورخ 1380/4/10 مینماید و در بند یک دستورالعمل مذکور مشمولین این ماده واحده را کلیه بیمه شدگانی دانست که در سالهای قبل سوابق خود را منتقل نمودهاند تنها آن دسته از افرادی را که قبل از لازم الاجراء شدن این ماده واحده درخواست خود را ثبت دفاتر شعب نمودهاند را مستثنی نمودهاند. در صورتی که به استناد قواعد مسلم حقوقی و ماده 4 قانون مدنی کلیه قوانین و مقررات بر وقایعی حکومت مینمایند که بیش از وضع آن اتفاق افتاده است و آنچه که در زمان اقتدار قانون سابق رخ داده تابع همان قانون میباشد و تغییر قوانین نسبت به اعمال گذشته اثر ندارد. بنابراین تدوین دستورالعمل شماره 28563 مورخ 1380/4/10 و عطف نمودن ماده واحده مذکور به گذشته حقوق مکتسبه افرادی را که در زمان حیات قانون قبلی مبادرت به انتقال سوابق خود نمودهاند را تضییع نموده است و این اقدام فاقد وجاهت حقوقی و قانونی است. لذا پیشنهاد میگردد به استناد تبصره 2 ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مراتب جهت ابطال دستورالعمل فوق الذکر به دیوان عدالت اداری منعکس گردد.2ـ در دادخواستهای تقدیمی خلاصتاً آمده است، به موجب ماده یک قانون نحوه تعدیل نیروی انسانی مصوب 1366 مجلس شورای اسلامی مستخدمین بازخرید خدمت شده دولت میتوانند به هنگام بازخریدی کسور بازنشستگی (سهم خود) را از صندوق بازنشستگی ذیربط دریافت ننموده و بجای آن درخواست نمایند که وجوه مزبور به سازمان تامین اجتماعی منتقل گردد تا پس از پرداخت مابهالتفاوت به سازمان مذکور سنوات بازخرید شده آنان به عنوان سنوات پرداخت حق بیمه منظور شده و از مزایای قانون تامین اجتماعی بهرهمند شوند.همچنین به حکم ماده یک قانون نقل و انتقال حق بیمه یا بازنشستگی مصوب 1365/3/27 حق بیمه یا بازنشستگی سوابق خدمت اشخاصی که وجوهی را به هر یک از صندوقهای بیمه یا بازنشستگی یا صندوقهای مشابه پرداخت نمودهاند در صورتی که محل کار یا خدمت آنان تغییر نموده و به تبع آن از شمول خدمات صندوق مربوط خارج شده باشند یا طبق ضوابط قانونی مشترک صندوق دیگری شدهاند، صندوقی که مشمول مشترک آن شده است منتقل میشود و در نتیجه فردی که حق بیمه یا کسور بازنشستگی وی منتقل شده است با پرداخت مابهالتفاوت مربوط که در اجرای تبصره 3 ماده واحده قانون اخیرالذکر و آییننامه اجرایی آن موضوع تصویب نامه شماره 59522 مورخ 1365/11/27 هیات وزیران تعیین میشود مشمول صندوق جدید شده و به حکم تبصره 2 ماده واحده اخیرالذکر سنوات خدمت قابل قبول دولتی وی که مبنای برداشت کسور بازنشستگی قرار گرفته تا انتقال به صندوق جدید جزء سوابق خدمت رسمی وی در صندوق جدید قرار میگیرد. اخیراً مجلس شورای اسلامی به موجب قانون نحوه تاثیر سوابق منتقله بر سازمان تامین اجتماعی برای استفاده از مزایای مقرر در قانون تامین اجتماعی مصوب 1380/2/9 برای احتساب سوابق خدمت غیر مشمول قانون تامین اجتماعی ضوابط جدیدی وضع نموده و ضوابط قبلی در این زمینه را تغییر داده است که مسلماً از تاریخ اجرای آن میبایست انتقال کسور بازنشستگی به سازمان تامین اجتماعی با رعایت این قانون صورت گیرد و به عبارت دیگر به تصمیم جدید قانونگذار برای انتقال کسور و احتساب سوابق قبلی اشکالی وارد نیست، ولی سازمان تامین اجتماعی با صدور دستور اداری شماره 28563 مورخ 1380/4/10 قانون مزبور را به گونهای تفسیر و عطف بماسبق نموده و موجب تضییع حق اشخاصی که قبل از تاریخ اجرای این قانون کسور بازنشستگی خود را به آن سازمان منتقل کردهاند فراهم آورده است اینک بنا به دلایل زیر تقاضای ابطال دستور اداری شماره 28563 مورخ 1380/4/10 سازمان تامین اجتماعی را که در مقام تفسیر موسع و عطف بماسبق نمودن و نادیده گرفتن حق مکتسبه کسانی صادر شده که قبلاً کسور بازنشستگی خود را به سازمان مذکور منتقل نمودهاند دارد.1ـ به موجب مواد 2 و 3 قانون مدنی قوانین 15 روز پس از درج در روزنامه رسمی لازم الاجراء هستند. مگر اینکه به صراحت در قانون عطف بماسبق شده باشند. بنابراین حکم مقرر در قانون تامین اجتماعی مصوب 1380/2/9 شامل بیمه شدگانی است که پس از تاریخ اجرای این قانون تقاضای انتقال کسور بازنشستگی خود را به سازمان تامین اجتماعی نموده باشند و حکم این قانون شامل بیمه شدهای که سالها قبل از تصویب قانون جدید کسور بازنشستگی خود را به سازمان تامین اجتماعی منتقل نموده نخواهد شد و این در حالی است که دستور اداری فوق الذکر به نحوی نگاشته شده که حکم قانون را شامل کسانی که سالها قبل از تاریخ اجرای آن کسور بازنشستگی آنها به سازمان تامین اجتماعی منتقل شده است نیز کرده است.2ـ آنچه که در ماده واحده قانون تاثیر سوابق منتقله بر سازمان تامین اجتماعی برای استفاده از مزایای مقرر در قانون تامین اجتماعی مصوب تیر ماه 1354 مورد حکم قانونگذار قرار گرفته است نحوه احتساب سوابق خدمتی است که کسور بازنشستگی آن از تاریخ اجرای قانون به بعد به سازمان تامین اجتماعی منتقل میشود ولی سازمان مذکور با زیرکی در بند (1) دستور اداری مورد شکایت و تذکر ذیل آن تاریخ درخواست مستمری بازنشستگی را ملاک اجراء یا عدم اجرای قانون قرار داده است.3ـ دستور اداری مورد شکایت مانع از اجرای مقررات حاکم بر زمان تقاضای آنان شده و احتساب سوابق قبلی آنان را تابع ضوابط قانون جدید نموده است. بنابمراتب ابطال دستور اداری شماره 28563 مورخ 1380/4/10 سازمان تامین اجتماعی را دارد.معاون حقوقی و امور مجلس سازمان تامین اجتماعی در پاسخ به شکایات مذکور طی نامه شماره 27623/7100 مورخ 1381/9/7 اعلام داشتهاند.1ـ با بررسی دقیق مفاد شکایات دو محور اساسی که منشاء طرح شکایت بوده است،الف- تسری دادن قانون به گذشته.ب- تضییع حقوق مکتسبه افراد.2- قبل از ورود در دفاعیات در خصوص علت تصویب قانون نحوه تاثیر سوابق منتقله به سازمان تامین اجتماعی برای استفاده از مزایای مقرر در قانون تامین اجتماعی مصوب 1380 به استحضار میرساند در اجرای قوانین ناظر به نقل و انتقال حق بیمهها، تعداد کثیری از افراد نسبت به انتقال کسور سوابق خدمت خود به سازمان اقدام و با پرداخت مابهالتفاوت بسیار ناچیز در زمره مستمری بگیران قرار میگرفتند که به دلیل نابرابری وجوه منتقله و مابهالتفاوت پرداختی با میزان تعهدات سنگین و فزاینده سازمان در قبال این قبیل افراد خسارات و لطمات فراوانی به سازمان تامین اجتماعی وارد شده که در واقع محل تامین مالی برای اجرای تعهدات همان حق بیمههای پرداختی از سوی اقشار مختلف کارگران بوده است. به منظور جلوگیری از بحرانهای آتی و جلوگیری از تضییع حقوق کلیه بیمه شدگان پس از یک سلسله اقدامات استصوابی سرانجام پس از تقدیم لایحه مربوطه و همزمان مطرح گردیدن طرح مشابه، قانون نحوه تاثیر مذکور از تصویب مجلس شورای اسلامی گذشته و در خصوص انتقال سوابقی که در اجرای قوانین ذیربط به صندوق سازمان منتقل گردیده یا میگردند تعیین تکلیف گردید. بدیهی است پس از تصویب قانون طبق رویه موجود سازمان به منظور جلوگیری از بروز رویههای متشتت و هدایت واحدهای اجرایی سازمان دستورالعمل معترضعنه تهیه و ابلاغ میگردد.3ـ در خصوص ادعای شاکی مبنی بر عطف بماسبق نمودن مقررات قانون نحوه تاثیر سوابق منتقله مصوب 1380 به گذشته به استحضار میرساند:الف- به نظر میرسد طرح مسیله عطف بماسبق گردیدن قانون ناشی از عدم توجه به علت تقنینی قانون مذکور بوده که فوقاً خلاصهای از آن عنوان گردید و آن عبارت بود از تعیین تکلیف سوابق منتقله و یا قابل انتقال به صندوق تامین اجتماعی از حیث دامنه تاثیر، بدین معنا قانونگذار به منظور پایان بخشیدن به این مسیله که آیا سوابق منتقله از حیث احتساب آنها بعنوان «سابقه خدمت» موثر در مقام است یا خیر، اقدام به تصویب قانون مذکور نموده است مهمتر از آن انتقال در قانون نحوه تاثیر بلحاظ اطلاق هم شامل نقل و انتقالات گذشته و هم نقل و انتقالات آتی میگردد. فلذا به حکم اطلاق، تفکیک یا بهتر بگوییم تبعیضی بین نقل و انتقالات قبل از لازم الاجراء شدن و بعد از آن بعمل نیامده است. وجود اطلاق شبهه تجاوز به اصل عطف بماسبق شدن قانون را به شدت رفع مینماید. وانگهی اصل عدم عطف بماسبق نیز قاعده مطلق نبوده بلکه در خود ماده (4) قانون مدنی نیز در مواردی که قانونگذار ترتیب دیگری را که در مانحن فیه از طریق بکارگیری مطلقات عمل نموده است اتخاذ نماید اصل یاد شده کنار میرود و آنگاه نمیتوان تجاوز به اصل مذکور را ادعا نمود. لذا از آنجایی که عدول از اصل یاد شده با توجه به علت تصویب قانون و مطلقات بکار رفته در آن منتسب به خود قانونگذار است، قابل انتساب به سازمان نبوده و لذا مردود میباشد.ب- مسیله مربوط به احتساب سوابق منتقله صرفاً از حیث تعیین میزان مستمری و عدم تاثیر آن از حیث سابقه خدمت در نظام حقوقی عمومی ایران، آن هم بدون تفکیک میان قبل و یا بعد از نقل و انتقال مسیله جدیدی نبوده و مسبوق به سابقه قانونگذار میباشد. رجوع به قانون نحوه تاثیر سوابق خدمت غیر دولتی در احتساب حقوق و بازنشستگی و وظیفه و مستمری کارکنان دولت مصوب 1372 مجلس شورای اسلامی و آییننامه اجرایی آن مصوب 1372 موید مطلب میباشد.4ـ در خصوص ادعای تضییع حقوق مکتسبه افراد از سوی شکات به استحضار میرساند چنین برداشتی ناشی از تلقی سوء از حق مکتسب میباشد، زیرا چنانچه بپذیریم در اثر نقل و انتقالات سوابق خدمت غیر دولتی به صندوق تامین اجتماعی و یا بالعکس، حقی برای آن فرد به وجود میآید و آن حق عبارت باشد از «حق بازنشستگی با همان سوابق منتقله» باید اذعان نماییم قبول چنین برداشتی مستلزم عدم امکان تغییر قوانین و مقررات ناظر به بازنشستگی میباشد. به بیان واضحتر، تعبیر و تصوری که شاکی از حق مذکور داشته و منشاء طرح شکایت گردیده است دارای چنان دامنهای است که ای بسا دست قانونگذار را نیز از تغییر شرایط قانونی بازنشستگی و یا تحدید حدود آثار حقوقی نقل و انتقال سوابق منتقله خواهد بست. واقعیت این است که در اثر نقل و انتقال سوابق حقی با عنوان حق بازنشستگی با همان سوابق منشاء قانونی نداشته و اگر چنین انتظاری را افراد از نقل و انتقال سوابق داشته باید این انتظار را صرفاً یک توقعی دانست که به مرحله پیدایش (حق) نرسیده است. بدیهی است تلقی «انتظار و توقع» بعنوان حق مکتسب با نظریههای حاکم بر حقوق مکتسب منافات آشکار دارد. با توضیحات فوق استدعای رسیدگی و رد شکایت شکات را دارد.هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجتالاسلاموالمسلمین درینجفآبادی و با حضور روسای شعب بدوی و روسا و مستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
بموجب ماده واحده قانون تاثیر سوابق منتقله بر سازمان تامین اجتماعی برای استفاده از مزایای مقرر در قانون تامین اجتماعی مصوب 1380 که مقرر داشته است «سوابق خدمت غیر مشمول قانون تامین اجتماعی بیمه شدگان که بابت آن حق بیمه یا کسور بازنشستگی به صندوق بازنشستگی ذیربط پرداخت گردیده است، با انتقال حق بیمه یا کسور بازنشستگی و مابهالتفاوت براساس محاسبات بیمهای آن طبق قوانین و مقررات موجود صرفاً در تعیین مستمری بازنشستگی، از کار افتادگی و بازماندگان قابل احتساب میباشد مشروط بر آنکه افراد مزبور در زمان بازنشستگی دارای حداقل سابقه پرداخت حق بیمه مندرج در قانون تامین اجتماعی باشند.» نظر باینکه سیاق عبارات ماده فوق الذکر مصرح در قابلیت احتساب سوابق خدمتی موضوع قانون مذکور صرفاً در تعیین مستمری بازنشستگی، از کارافتادگی و بازماندگان به شرط داشتن حداقل سابقه پرداخت حق بیمه به صندوق تامین اجتماعی در تاریخ بازنشستگی است، بنابراین دستور اداری شماره 28563 مورخ 1380/4/10 سازمان تامین اجتماعی از جهات مورد ادعا مغایرتی با قانون ندارد.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری – درّی نجف آبادی
