کلاسه پرونده: 196/73
شماره دادنامه: 127
تاریخ: 29 مهر 1374
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای رحیم اقدم
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 20 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب 65/2/10 هیات وزیران و تبصره‌های 1 و 3 آن
مقدمه: شاکی طی شکایتنامه تقدیمی اعلام داشته‌اند، ماده 20 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب65.2.10 هیات وزیران و تبصره‌های 1 و 3 آن متضمن احکام و مقرراتی است که خارج از خواسته قانونگذار می‌باشد و در اصل قانون مربوط وجود‌ندارد و در عین حال مخالف صریح موازین شرع می‌باشد، زیرا ماده 14 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب 63.10.2می‌گوید "تحقیق در جمع و خرج عواید راجع به وقف و نیز صدور مفاصا حساب و تطبیق مصارف با مفاد وقفنامه… با شعب تحقیق اوقاف است"همانطور که ملاحظه می‌فرمایید مرجع رسیدگی فقط شعب تحقیق است و سایر واحدهای اوقافی از نظر قانون حق هیچ گونه مداخله در این امور(اموری که در ماده 14 ذکر شده است) را ندارند. لیکن ماده 20 آیین‌نامه اجرایی فوق‌الذکر و تبصره‌های 1 و 3 آن صلاحیت و اختیارات مزبور را به همه‌ادارات اوقاف در تمام شهرستانهای کشور تعمیم و توسعه داده و خواسته قانونگذار را که صرفاً تحقیق در کارهای انجام شده می‌باشد چندین برابر کرده‌است یعنی متولیان را مکلف نموده است که حداقل سه ماه قبل از حلول هر سال مالی بودجه فردی موقوفه تحت تولیت خودشان را در 5 نسخه تنظیم‌و به ادارات کل استانهای مربوط تسلیم کنند تا پس از بررسی و تصویب به مراجع یاد شده در همان ماده 20 آیین‌نامه ارسال کنند. اعطای چنین اختیاراتی‌به سازمان اوقاف موجب می‌شود که هر گاه متولی از انجام دستورات ماده 20 و تبصره‌های آن غفلت یا کوتاهی کند و با خود ادارات کل اوقاف استان به‌هر بهانه از تصویب بودجه وی امتناع ورزند سازمان اوقاف با سوء استفاده از ماده 7 قانون تشکیلات و اختیارات خود درخواست ممنوع گردیدن متولی‌از دخالت و اداره کردن موقوفه تحت تولیت خودش را از شعبه تحقیق مربوط بکند و آن گاه با توجه به ماده 29 آیین‌نامه کیفیت تحقیق در شعب تحقیق‌سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب 65.9.30 هیات محترم وزیران که نظرات و تصمیمات بدوی شعب تحقیق را بلافاصله بعد از صدور لازم‌الاجراء‌می‌داند. سازمان اوقاف تمام تمهیدات لازم را به وجود آورده است که هر وقت بخواهد با اخذ نظریه از شعبه تحقیق تحت امر خود متولی شرعی و‌قانونی موقوفه‌ای را از دخالت و اداره کردن آن ممنوع و موقوفه را از ید وی منتزع ساخته و به تصرف خود سازمان درآورد و حال این که منظور‌قانونگذار از عبارت وظایف مقرر در آیین‌نامه که در ماده 7 آنف‌الذکر آمده است وظایفی است که شرعاً و قانوناً متولیان مکلف به انجام آنها هستند نه‌وظایف آیین‌نامه‌ای. استفاده از دو ماده 7 و 14 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف که بر خلاف اصل امانت متولیان بوجود آمده است باید فقط‌در موارد خیلی ضروری و آن هم بدون هیچ گونه بسط و توسعه مفاهیم و موارد آنها به عمل آید. با توجه به مراتب معروضه ماده 20 آیین‌نامه مورد بحث‌و تبصره‌های 1 و 3 آن مخالف با حکم صریح مسیله 83 کتاب الوقف تحریرالوسیله امام را حل قدس سره‌الشریف و نیز مخالف با نص فتوای فقهای‌محترم شورای نگهبان مضبوطه در پرونده کلاسه 199.72 آن هیات محترم است که می‌فرمایند "دخالت نسبت به موردی که موقوفه دارای متولی خاص‌محل وثوق و اعتماد و قادر بر انجام وظیفه شرعی خویش است خلاف موازین شرع شناخته می‌شود."، لذا به تجویز اصل 170 قانون اساسی جمهوری‌اسلامی ایران تقاضای رسیدگی و ابطال آنها را دارم. نماینده ولی فقیه و سرپرست سازمان اوقاف و امور خیریه در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه‌شماره 410.670 – 74.4.11 اعلام داشته‌اند: 1 – شاکی موضوع "تحقیق در جمع و خرج و صدور مفاصا حساب و تطبیق مصارف با مفاد وقفنامه‌و…" را که حسب ماده 14 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه پیش‌بینی شده و در صلاحیت شعب تحقیق است با آنچه در ماده20 آیین‌نامه اجرایی پیش‌بینی شده و ناظر به نحوه تنظیم بودجه فردی موقوفات می‌باشد امر واحدی فرض کرده، در صورتی که تنظیم و جمع‌آوری و‌حتی تصویب بودجه امری است مقدماتی و صدور مفاصا حساب و تطبیق مصارف امری است نهایی، دیگر این که در موقوفات عام بودجه سنواتی‌مقدمتاً توسط متولیان و ادارات اوقاف تنظیم شده و نهایتاً در پایان سال مالی بر مبنای بودجه تنظیمی با رسیدگی و صدور مفاصا حساب از طرف شعب‌تحقیق در واقع اجرای بودجه و تطبیق مصارف با مفاد وقفنامه گواهی می‌شود. 2 – سازمان اوقاف پس از تصویب و ابلاغ آیین‌نامه اجرایی قانون‌تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه و پس از ابلاغ طرح توجیه ادارات حج و اوقاف و امور خیریه در رابطه با متولیان موقوفات که به‌تصویب مقام معظم رهبری حضرت آیت‌الله خامنه‌ای ( مدظله‌العالی) رسیده و نسخه‌ای از آن ضمیمه می‌باشد و در اجرای مفاد ماده 4 آن شعب ادارات‌تحقیق موظف است همه ساله ضمن اقدام به موقع در این مورد اسامی متولیانی که مشمول مواد 2 و 3 این طرح نباشند به ادارات اوقاف و امور خیریه‌شهرستان مربوط اعلام تا آن ادارات بتوانند به موقع در تنظیم اسناد معاملات راجع به عین یا منافع این قبیل موقوفات نظارت کامل نموده و امور مربوط‌به موقوفه با نظارت استصوابی ادارات حج و اوقاف و امور خیریه محل انجام گیرد. بدیهی است هنگام خروج هر یک از متولیان مشمول این ماده از‌مظان تعدی و تفریط موضوع نظارت قانونی نیز مرتفع خواهد شد. در حال حاضر ادارات اوقاف برای اعمال نظارت قانونی و استصوابی خود فقط‌بودجه متولیانی را که برابر نظر اداره تحقیق در مظان تعدی و تفریط هستند بررسی و تصویب می‌کنند و این عمل بر خلاف ادعای شاکی کاملاً با مواد 7و 14 قانون منطبق می‌باشد و ادارات اوقاف بدون نظر تحقیق در این باره هیچ اقدامی در مورد متولیان نمی‌نماید. 3 – بر خلاف ادعای شاکی اقدام‌مقدماتی ادارات اوقاف در مطالبه و اخذ بودجه به معنی نفی صلاحیت شعب تحقیق نبوده و نیست. 4 – برای انجام موارد ضروری و لازم و برای حفظ‌و صیانت اهداف و نیات خیر واقفین چاره‌ای جز این وجود دارد که ادارات اوقاف بودجه و اسناد موقوفات را برای جمع‌آوری و سپس برای تطبیق با‌مفاد وقفنامه‌ها و بررسی مصارف عواید و سرانجام صدور مفاصا حساب به شعب تحقیق به فرستند؟ آیا اگر این ترتیب به تقاضای امثال شاکی موقوف‌گردد جز این نتیجه‌ای به بار می‌آورد که شعب تحقیق از رسیدگی بازمانند و قانون معطل بماند و نحوه اجرای نیات واقفین مبهم و نامعلوم باشد؟ 5 -شاکی به تصور خود برای توجیه شکایت بی‌اساس مطروحه به متولیان منصوص و محل وقوق و اعتماد اشاره کرده است در این قسمت توضیح می‌دهد‌که ذیل تبصره 1 ماده 20 آیین‌نامه که درخواست ابطال آن شده، ادارات اوقاف در مورد متولیان منصوصی که در مظان تعدی و تفریط نباشند فقط وصول‌نسخه بودجه را اعلام می‌دارند که این امر نیز با توجه به تبصره ماده 3 طرح توجیهی که به تصویب مقام معظم رهبری حضرت آیت‌الله خامنه‌ای(مدظله‌العالی) رسیده است برای استفاده این گونه متولیان از معافیتهای مقرر در ماده 2 قانون مالیاتهای مستقیم می‌باشد. 6 – ادعای شاکی بر این که‌تنظیم بودجه و دریافت آن به وسیله ادارات اوقاف مغایر موازین شرعی و از جمله مسیله 83 کتاب تحریرالوسیله است نیز غیر مستدل است. مسیله‌مورد بحث ناظر به اعمال متولی و انطباق آن با مفاد وقفنامه و اموری است که واقف بر متولی مقرر داشته و در همین امر نیز امام راحل (قدس سره)لزوم احتیار و در نظر گرفتن مصلحت را پیش‌بینی و تاکید فرموده‌اند، لذا تنظیم بودجه و تسلیم آن به ادارات اوقاف نه تنها مغایرتی با این مسیله ندارد‌بلکه با احتیاط و مصلحت مذکور در حکم انطباق دارد و مزاحمت اشخاص و موقوف علیهم در باب ایجاد اخلال در اجرای نیات واقف و عمل متولی و‌تعطیل وقف است نه احتیاط‌های لازم در نظارت قانونی سازمان اوقاف و امور خیریه که به تایید مقام معظم رهبری نیز رسیده است. دبیر محترم شورای‌نگهبان در خصوص ادعای خلاف شرع بودن مورد شکایت طی نامه شماره 8 1-74.3.8 اعلام داشته‌اند: عطف به نامه شماره ه196.73. -73.12.16 ماده 20 و تبصره 1 و 3 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب 65.2.10 هیات وزیران در‌جلسه مورخ 74.3.7 فقهای شورای نگهبان مطرح و نظر آقایان فقهاء بدین شرح اعلام می‌گردد: "عموم ماده 20 و تبصره 1 آن که حتی متولیان‌منصوص‌التولیه صحیح‌العمل را نیز به تنظیم و ارسال اوراق بودجه نموده است به لحاظ آن که در ماده 7 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و‌امور خیریه تخلف از عمل به آن را موجب عزل و یا ممنوع‌المداخله شدن یا ضم امین دانسته است خلاف موازین شرع است"، با توجه به عدم اظهار‌نظر نسبت به تبصره 3 ماده 20 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مجدداً از شورای نگهبان درخواست اعلام‌نظر گردید. قایم مقام دبیر شورای نگهبان در پاسخ طی نامه شماره 878 – 47.7.18 چنین اعلام داشتند: "موضوع در جلسه مورخ 74.7.12 فقهای‌محترم شورای نگهبان مطرح و نیز شورا بدین شرح اعلام می‌گردد: البته اطلاق تبصره 3 ماده 20 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان‌اوقاف و امور خیریه نیز به همان شرحی که در نامه 108 مورخ 74.2.8 این شورا ذکر شده است خلاف شرع است. اما با توجه به اصلاحی که در ماده‌فوق‌الذکر و تبصره 1 آن به عمل می‌آید قهراً اشکال تبصره 3 نیز برطرف" خواهد شد، و از این جهت فقهاء شورا در نامه مذکور اظهار نظر صریحی درباره‌آن ننموده‌اند".
جلسه هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجت‌الاسلام‌والمسلمین اسماعیل فردوسی‌پور و با حضور روسای شعب دیوان تشکیل و‌پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رای می‌نماید.
رای وحدت رویه
با توجه به نظریه فقهاء محترم شورای نگهبان که طی شماره‌های 878 – 74/7/18 و 339 – 74/3/8 و 108 – 74/3/8 واصل گردیده مبنی بر این که: 1 – «عموم ماده 20 و تبصره 1 آن که حتی متولیان منصوص‌التولیه صحیح‌العمل را نیز به تنظیم و ارسال اوراق بودجه الزام نموده است، به لحاظ آن که‌در ماده 7 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه تخلف از عمل به آن را موجب عزل و یا ممنوع‌المداخله شدن و یا ضم امین دانسته‌است خلاف موازین شرع است.» 2 – «اطلاق تبصره 3 ماده 20 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه نیز به همان شرحی که در نامه مورخ 108 -74.3.8 این شورا ذکر شده است خلاف شرع است.» بنابر این ماده 20 و تبصره‌های 1 و 3 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف‌و امور خیریه ابطال می‌گردد.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری – اسماعیل فردوسی‌پور
