کلاسه پرونده:70/167 و 70/181
شماره دادنامه:238-239
تاریخ رای: شنبه 15 اسفند 1371
شاکی:1. وزارت کشاورزی. 2. وزارت جهادسازندگی
موضوع:ابطال بخشنامه شماره 4/100/16746- 30/8/69 و 10107/10/ و- 22/10/69 و 4/100/20037- 7/11/69 و 13095/10/ و- 28/2/69 و 2108/10/ و- 25/2/70 و نامه شماره 2134/10/ و- 28/2/70 وزارتخانه جهادسازندگی و کلیه بخشنامه‌هایی که در رابطه با مادتین 31 و 32 صادر گردیده. 2. ابطال بخشنامه شماره 900/20264- 14/8/69 وزیر کشاورزی و نامه شماره 2207- ز- س/2- 23/4/70 اداره کل امور اسناد و سردفتران سازمان ثبت اسناد و املاک کشور
مقدمه: الف)معاون حقوقی و امور مجلس وزارت کشاورزی در دادخواست تقدیمی اعلام داشته‌اند، 1- بر اساس مواد 31 و 32 آیین‌نامه اجرایی لایحه قانونی اصلاح لایحه قانونی واگذاری و احیاء اراضی در حکومت جمهوری اسلامی ایران مصوب 31/2/59 شورای انقلاب، واگذاری زمین اعم از اراضی دولتی و ملی به اشخاص حقیقی و حقوقی به منظور مصارف کشاورزی و غیرکشاورزی به این وزارت محول گردیده است و مستند به ماده 33 و از تاریخ تصویب آیین‌نامه مذکور (31/2/59) کلیه قوانین و نظامات مغایر با آن ملغی گردیده که با عنایت به ماده اخیرالذکر مستنبط است مادتین 31 و 37 قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع کشور مشعر بر واگذاری اراضی ملی کشور به اشخاص حقیقی و حقوقی مصوب خرداد ماه 1354 نسخ گردیده است. 2- با امعان نظر به مفاد تبصره 2 ماده 2 آیین‌نامه اجرایی لایحه قانونی فوق و موخر بودن لایحه قانونی اصلاح لایحه قانونی واگذاری و احیاء اراضی مصوب 26/1/59 و آیین‌نامه اجرایی لایحه قانونی مذکور مصوب 31/2/59 و نتیجتاً موخر بودن تبصره 2 ماده مزبور بر مادتین 32 و 33 قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع مبنی بر نظارت بر اجرای طرح‌های کشاورزی و دامپروری مصوب 1354 قانوناً مادتین 31 و 32 و همچنین تبصره 2 ماده 2 آیین‌نامه اجرایی قانون مذکور مواد 31، 32، 33 و 37 قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها را نسخ نموده است و به همین دلیل وزارت کشاورزی از تاریخ تصویب قانون واگذاری و احیاء اراضی و آیین‌نامه اجرایی آن، زمین بر اساس ماده 31 قانون حفاظت که از تاریخ خردادماه 1354 لغایت 31/2/59 مجری آن بوده است واگذار ننموده بنابراین واگذاری زمین و نظارت بر اجرای طرح‌های کشاورزی و… به استناد مادتین اخیرالذکر علاوه بر این‌که محمل قانون ندارد عدم رعایت مصوبات قوه مقننه محسوب می‌گردد. 3- به موجب قانون تفکیک وظایف وزارتخانه‌های کشاورزی و جهادسازندگی مصوب 11/6/69 مجلس شورای اسلامی کلیه امور هیات‌های 7 نفره بر عهده وزارت کشاورزی می‌باشد و از طرفی به استناد مواد 2 و 3 و 4 و 5 و 7 مبحث دوم و طبق ماده 10 مبحث سوم آیین‌نامه اجرایی لایحه قانون واگذاری و احیاء اراضی، واگذاری اراضی به جز واگذاری مندرج در بندهای (الف)، (ب)، (ج)، (د)، (هـ)، (و) ماده 2 به عهده هیات‌های هفت نفره وزارت کشاورزی می‌باشد تا براساس ضوابط قانونی زمین به واجدین شرایط واگذار نماید. 4- در هیچ یک از مواد قانون تفکیک وظایف وزارتخانه‌های کشاورزی و جهادسازندگی امر واگذاری زمین به وزارت جهادسازندگی محول نشده است و اساساً سازمان جنگل‌ها و مراتع کشور حتی از تاریخ تصویب مادتین 31 و 37 قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع کشور مصوب خرداد ماه 1354 فاقد اختیار قانونی درامر واگذاری زمین به اشخاص حقیقی و حقوقی بوده است بنابراین چطور ممکن است سازمان مزبور که از خرداد ماه 1354 فاقد اختیار قانونی در واگذاری زمین به اشخاص حقیقی و حقوقی بوده است پس از انتزاع از این وزارت و الحاق به وزارت جهادسازندگی دفعتاً وزارت مذکور به صرف انتقال سازمان مزبور مدعی داشتن اختیارات مندرج در مادتین 31 و 32 آیین‌نامه اجرایی قانون واگذاری و احیاء اراضی در حکومت جمهوری اسلامی ایران شود و یا در کدامیک از کلمات، جملات مندرج در قانون تفکیک وظایف وزارتخانه‌های کشاورزی و جهادسازندگی که «امور مربوط به حفظ و احیاء و گسترش و بهره‌برداری از منابع طبیعی (جنگل و مرتع و شیلات، آبخیزداری) کلیه امور دام و طیور و عمران روستایی، بهیاری صنایع روستایی و آبرسانی روستاها» را به وزارت جهادسازندگی محول نموده است واگذاری زمین ملی و دولتی از وظایف وزارت مذکور مستنبط است. بنابراین خواهشمند است با عنایت به مراتب فوق و با امعان نظر به مفاد لایحه قانونی اصلاح لایحه قانونی و واگذاری و احیاء اراضی در حکومت جمهوری اسلامی ایران مصوب 26/1/59 و مواد 2، 3، 4، 5، 7، 10، 31، 32، 33 آیین‌نامه اجرایی لایحه قانونی مذکور مصوب 31/2/59 شورای انقلاب و مواد 31، 32، 33 و 37 قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع مصوب خرداد ماه 1354 و همچنین قانون تفکیک وزارتین کشاورزی و جهادسازندگی مصوب 11/6/69 مجلس محترم شورای اسلامی و با توجه به نامه شماره 2207- ز- س- 2 مورخ 23/4/70 اداره کل امور اسناد و سردفتران حاوی نظر معاون محترم قوه قضاییه و ریاست سازمان ثبت اسناد املاک کشور مشعر برای این‌که «مادامی که اختیارات وزارت کشاورزی قانوناً سلب نشده باید به نحو سابق عمل شود» رای مبنی بر ابطال بخشنامه‌های شماره 4/100/16746- 30/8/69، 10107/10/ و- 22/10/69، 4/100/20037 مورخ 7/11/69، 13059/10/ و مورخ 28/2/69 و 2108/10/ و- 25/2/70 و نامه شماره 2134/10/ و- 28/2/70 و کلیه بخشنامه‌هایی که وزارت مذکور در رابطه با واگذاری اراضی ملی و دولتی صادر فرمایند. معاون حقوقی مجلس و امور استان‌ها وزارت جهادسازندگی در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 2903/68- 24/10/70 اعلام داشته‌اند، 1- با توجه به سیر تقنینی در خصوص سازمان جنگل‌ها و مراتع کشور نظر به این‌که قبل از تفکیک وظایف وزارتین کشاورزی و جهادسازندگی، طبق مادتین یک و دو قانون تجدید تشکیلات و تعیین وظایف سازمان‌های وزارت کشاورزی و انحلال وزارت منابع طبیعی مصوب 1350 کلیه وظایف و مقررات مربوط به حفظ و احیاء و توسعه و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع و اراضی جنگلی و مستحدثه ساحلی و حفاظت آبخیزها به سازمان جنگل‌ها و مراتع کشور وابسته به وزارت کشاورزی واگذار گردیده و با انتزاع سازمان مذکور از وزارت کشاورزی بالطبع این اختیارات از وزارت کشاورزی سلب گردیده و در تعقیب این تحولات و با توجه به ماده واحده قانون تفکیک وظایف وزارت کشاورزی و جهادسازندگی مصوب 11/6/69 مجلس شورای اسلامی، امور مربوط به حفظ و احیاء و گسترش و بهره‌برداری از منابع طبیعی به عهده این وزارت محول شده و به استناد تبصره 1 ماده واحده مذکور کلیه مسیولیت‌ها و اختیارات وزراء وزارتخانه‌های ذیربط به وزیر مربوطه محول شده است، و از جمله وظایفی که انجام آن به عهده وزارت جهادسازندگی است اجرای مواد 31 و 32 آیین‌نامه اجرایی لایحه قانونی اصلاح لایحه قانونی و احیاء اراضی در حکومت جمهوری اسلامی مصوب 1359 شورای محترم انقلاب اسلامی در ارتباط با اراضی ملی شده است که با رعایت تشریفات مذکور در مادتین فوق به‌وسیله وزارتخانه متبوع سازمان جنگل‌ها و مراتع کشور انجام می‌پذیرد و در هر مورد که در قوانین مربوط به جنگل‌ها و مراتع نام وزیر و وزارت کشاورزی آمده بر اساس مصوبه تفکیک وظایف نام وزیر و وزارت جهادسازندگی جایگزین آن شده و اختیارات و مسیولیت‌ها از وزیر و وزارت کشاورزی در این‌گونه موارد ساقط گردیده است، لذا استناد وزارت محترم کشاورزی در دادخواست تقدیمی به شقوق ماده 2 آیین‌نامه اجرایی قانون مذکور به لحاظ برخورداری قدرت قانونی ماده 23 قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع و استمرار اجرای آن و همچنین ماده 10 آیین‌نامه مورد اشاره به دلیل نظارت وزارت کشاورزی بر هیات 7 نفره حقی برای وزارت کشاورزی نسبت به اراضی ملی شده ایجاد نمی‌نماید. ضمناً مادتین 31 و 32 آیین‌نامه اجرایی قانون واگذاری اراضی در جمهوری اسلامی در واقع به جای مواد 31 و 37 قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع کشور قدرت گرفته و از نظر موضوع واگذاری به آنچه قانون به هیات‌های 7 نفره اختیار داده است متفاوت می‌باشد لذا تحت پوشش بودن هیات 7 نفره توسط وزارت کشاورزی و قیاس آن برداشتن اختیار واگذاری اراضی ملی شده منطقی نمی‌باشد و اختیارات مصرحه در مواد 31 و 32 از دو وجه حاکمیت بر اراضی ملی شده و موضوع طرح‌های واگذاری یعنی کمک به توسعه و ایجاد موسسات دامداری و پرورش طیور و آبزیان و واحدهای وابسته به آنها برای وزارت کشاورزی واگذاری اراضی را ممکن ساخته بود اما با تصویب ماده واحده تفکیک وظایف حکماً و موضوعاً این اختیار از وزارت کشاورزی و به این وزارت محول گردیده است بنابراین با توجه به موارد فوق و عام بودن مفهوم بهره‌برداری و شمول آن بر واگذاری، دادخواست وزارت محترم کشاورزی مغایر با قانون تفکیک وظایف بوده و اقدامات جهادسازندگی که از تاریخ تصویب ماده واحده قانون تفکیک وظایف با رعایت موازین قانونی انجام پذیرفته است را از جمله اختیارات این وزارت دانسته و تقاضای رد دادخواست وزارت کشاورزی را می‌نماید.
ب) وزیر جهاد سازندگی طی نامه شماره 11605/10/ و- 14/9/70 و 3005/ دم- 16/10/70 اعلام داشته‌اند، بر اساس قانون تفکیک وظایف وزارتخانه‌های کشاورزی و جهاد سازندگی مصوب 11/6/69 مجلس شورای اسلامی مسیولیت حفظ و احیاء گسترش و بهره برداری از منابع طبیعی به وزارت جهادسازندگی محول شده است و همچنین در تبصره (1) قانون مارالذکر پیش‌بینی شده است که کلیه مسیولیت‌ها و اختیارات وزیر و وزارت کشاورزی در حدود وظایف تعیین شده در این قانون به وزیر و وزارت جهادسازندگی منتقل شود از سوی دیگر به موجب مواد 31 و 32 آیین‌نامه اجرایی لایحه واگذاری و احیاء اراضی مصوب 31/2/59 شورای انقلاب وزارت کشاورزی مجاز بوده که در صورت تصویب از اراضی منابع ملی و دولتی برای اجرای طرح‌های دامداری، پرورش طیور و آبزیان، مصارف غیرکشاورزی و رفع نیاز وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها و شرکت‌های دولتی و موسسات خیریه و عام‌المنفعه واگذار نماید. حال با عنایت به این‌که کلیه امور مربوط به دام و طیور، شیلات، صنایع روستایی، بهسازی روستاها و تولیت منابع طبیعی به جهادسازندگی محول شده طبیعتاً می‌بایست که اختیارات وزارت کشاورزی در زمینه واگذاری اراضی منابع ملی برای اجرای طرح‌های موضوع ماده 31 و 32 به جهادسازندگی منتقل گردد متاسفانه دو ماه پس از تصویب قانون تفکیک وزیر محترم کشاورزی با صدور بخشنامه شماره 20264 مورخ 14/8/69 یکجانبه و بدون هماهنگی اختیارات قانونی این وزارت در خصوص اراضی منابع ملی را به مدیران کل کشاورزی تفویض نموده و علیرغم صدور بخشنامه شماره 07/10/10/ و مورخ 22/10/69 این وزارت مبنی بر تفویض اختیار به مدیران کل منابع طبیعی وارسال رونوشت این بخشنامه به سازمان ثبت اسناد و املاک کل کشور جهت ابلاغ مراتب به ادارات ثبت و دفاتر اسناد رسمی، اداره کل امور اسناد و سردفتران سازمان ثبت اسناد واملاک کل کشور با صدور نامه شماره 2207- ز/ س/2 مورخ 23/4/70 تحت عنوان اداره کل ثبت استان تهران و ارسال این نامه به اداره کل ثبت منطقه آذربایجانشرقی و اداره ثبت سمنان مشکل جدی در جهت اجرای وظایف قانونی این وزارت ایجاد نموده است. لذا مستدعایست نسبت به بررسی موضوع و لغو بخشنامه شماره 20264- 14/8/69 وزیر محترم کشاورزی و نامه شماره 2207- ز/ س/2- 23/4/70 اداره کل امور اسناد و سردفتران اقدام گردد. معاون حقوقی و امور مجلس وزارت کشاورزی در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 670/3501- 17/12/70 اعلام داشته‌اند 1- بر اساس نص صریح لایحه قانونی اصلاح لایحه قانونی واگذاری و احیاء اراضی در حکومت جمهوری اسلامی ایران مصوب 26/1/59 و مواد 31 و 32 آیین‌نامه اجرایی لایحه قانونی مذکور مصوب 31/2/59 شورای انقلاب واگذاری زمین اعم از اراضی دولتی و ملی به اشخاص حقیقی و حقوقی به منظور مصارف کشاورزی و غیرکشاورزی به وزارت کشاورزی محول گردیده است و بخشنامه شماره 2207- ز- س- 23/4/70 اداره کل امور اسناد و سردفتران سازمان ثبت اسناد دقیقاً با عنایت به مفاد مادتین مزبور و وظایف قانونی این وزارت صادر گردیده وزارت محترم جهادسازندگی بدون توجه به نص صریح قوانین موضوعه در امر واگذاری اراضی دخالت نموده در نتیجه نارضایتی اشخاص حقیقی و حقوقی متقاضی واگذاری زمین و موجبات سرگردانی متقاضیان سرمایه‌گذار در امور بخش کشاورزی را فراهم نموده است و یکی از مستمسکات وزارت مذکور برای دخالت در امر واگذاری زمین مواد 31 و 32 قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع کشور (اصلاحی سال 1354) می‌باشد. غافل از این‌که مستند به ماده 33 آیین‌نامه اجرایی و لایحه قانونی اصلاح لایحه قانونی واگذاری اراضی در حکومت جمهوری اسلامی ایران کلیه قوانین و نظامات مغایر با آن ملغی گردیده که با عنایت به ماده اخیرالذکر مستنبط است مادتین 31 و 37 قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع مشعر بر واگذاری اراضی ملی کشور به اشخاص حقیقی و حقوقی مصوب خرداد ماه 1354 فسخ‌گر دیده است. بنابراین وزارت محترم جهادسازندگی بر اساس قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع کشور حق واگذاری زمین برای امر کشاورزی و غیرکشاورزی ندارد. در قانون تفکیک وظایف وزارتخانه‌های کشاورزی و جهادسازندگی مصوب 1369/6/11 مجلس محترم شورای اسلامی هیچ گونه کلمه یا عبارتی دال بر واگذاری زمین توسط وزارت محترم جهادسازندگی یا سلب صلاحیت واگذاری اراضی به اشخاص حقیقی و حقوقی از وزارت کشاورزی ذکر نشده است. 2- بخشنامه شماره 20264 مورخ 1369/8/14 این وزارت و آیین‌نامه اجرایی لایحه قانونی مذکور بالاخص که از طرف وزیر محترم جهادسازندگی تقاضای الغاء آن گردیده مستنداً به لایحه قانونی اصلاح قانونی واگذاری اراضی مواد 31 و 32 آیین‌نامه اجرایی مربوطه مصوب 1359/2/31 و وظایف مصرحه قانونی وزارت کشاورزی صادر گردیده است لذا تقاضای الغاء آن فاقد وجاهت قانونی است. اداره کل امور اسناد و سردفتران سازمان ثبت اسناد و املاک کشور نیز در پاسخ به شکایت وزارت جهادسازندگی طی نامه شماره 975- س-/2- 20/2/71 اعلام داشته‌اند، وزارت جهادسازندگی طی بخشنامه شماره 10107/10- 22/10/69 به کلیه ادارات منابع طبیعی به استناد قانون تفکیک وظایف وزارتخانه‌های کشاورزی و جهاد، اختیارات وزارت کشاورزی موضوع مواد 31 و 32 آیین‌نامه اجرایی لایحه قانونی نحوه واگذاری و احیاء اراضی مصوب سال 1359 شورای انقلاب اسلامی را به مدیران کل منابع طبیعی تفویض و بر اساس آن اعلام داشته که هر گونه اسناد امضاء شده در دفاتر اسناد رسمی فاقد اعتبار می‌باشد که پس از وصول رونوشت بخشنامه مزبور پاسخ لازم از طرف سازمان ثبت طی نامه مورخ 14/11/69 به وزارت یاد شده اعلام گردیده و در این زمینه مکاتباتی نیز از طریق وزارت کشاورزی با معاونت حقوقی ریاست جمهوری انجام گرفته است. نظر به این‌که مشکل مزبور مبتلا به اداره کل ثبت استان تهران و بعضی ادارات کل ثبت استان‌ها دیگر بود لذا مراتب جهت کسب تکلیف به استحضار معاونت قوه قضاییه و رییس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور رسید مقرر فرمودند مادامی که اختیارات وزارت کشاورزی قانوناً سلب نشده باید به نحو سابق عمل شود و انجام درخواست وزارت جهادسازندگی موکول به ارایه مستند قانونی است که پس از درخواست وزارت کشاورزی مراتب طی شماره 2207- س/2- 23/2/70 به اداره کل ثبت استان تهران و طی شماره 6591- س/2- 4/10/70 به صورت بخشنامه به کلیه ادارات کل ثبت استان‌ها ابلاغ شده است.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجت‌الاسلام والمسلمین محمدرضا عباسی‌فرد وباحضور روسای شعب دیوان تشکیل و پس از استماع توضیحات نمایندگان وزارت کشاورزی و وزارت جهاد و بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رای می‌نماید.
رای هیات عمومی
نظر به این‌که بر اساس ماده واحده قانون تفکیک وظایف وزارتخانه‌های کشاورزی و جهادسازندگی مصوب 11/6/69 امور مربوط به حفظ و احیاء و گسترش و بهره‌برداری از منابع طبیعی «جنگل، مرتع و شیلات آبخیزداری» برعهده جهادسازندگی قرار گرفته است و با عنایت به این‌که بهره‌برداری مذکور در قانون اعم از آن است که وزارت مزبور مستقیماً بهره‌برداری نماید یا بهره‌برداری آن را به غیر واگذار کند و در قوانین و مقررات از جمله در قانون حفاظت و آیین‌نامه‌های اجرایی آن عنوان واگذاری تحت عنوان بهره‌برداری مورد استفاه مقنن قرار گرفته و از جمله اختیارات سازمان منظور گردیده و با توجه به این‌که اداره امور منابع طبیعی مستنداً به مواد 2- 3- 23- 32- 34 و… قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع مصوب تیر ماه سال 46 مجلسین وقت به عهده سازمان جنگل‌ها و مراتع کشور گذاشته شده که در هر مقطع تحت پوشش وزارتخانه‌ای از جمله «وزارت منابع طبیعی وزارت منابع طبیعی و کشاورزی- وزارت کشاورزی و عمران روستایی» قرار می‌گرفته به منبع آن، وزارتخانه مربوطه تصدی امور منابع طبیعی را برعهده می‌گرفته و چون در سال 59 با تصویب مواد 31 و 32 آیین‌نامه اجرایی قانون احیاء و واگذاری، سازمان جنگل‌ها و مراتع، تحت پوشش وزارت کشاورزی و عمران روستایی قرار گرفته است طبعاً مسیولیت واگذاری اراضی منابع ملی نیز از طریق و به‌وسیله وزارت مزبور بوده است و پس از تصویب ماده واحده قانون تفکیک وظایف وزارتین و الحاق سازمان جنگل‌ها و مراتع به وزارت جهادسازندگی نتیجتاً اختیارات وزارت کشاورزی در خصوص اراضی ملی مذکور در مادتین 31 و 32 آیین‌نامه اجرایی لایحه قانونی اصلاح لایحه قانونی واگذاری و احیاء اراضی در حکومت جمهوری اسلامی مصوب 31/2/59 شورای انقلاب مستنداً به تبصره 1 ماده واحده فوق‌الذکر به وزارت جهادسازندگی منتقل گردیده است لذا بخشنامه شماره 20264- 14/8/69 وزارت کشاورزی که مفهوم بقاء کلیه اختیارات مذکور در مادتین 31 و 32 آیین‌نامه فوق‌الذکر حتی در مورد اراضی منابع ملی برای وزارت کشاورزی است اطلاق و عموم آن برخلاف و مغایر با ماده واحده قانون تفکیک فوق‌الذکر بوده و ابطال می‌گردد. ضمناً بخشنامه‌های 4/100/16746- 30/8/69 و 10107/10/ و- 22/10/69 و 4/100/20037- 7/11/69 و 13095/10/ و- 28/2/69 و 2108/10/ و- 25/2/70 و 2134/10/ و- 28/2/70 وزارت جهادسازندگی «مورد شکایت وزارت کشاورزی» با عنایت به قسمت اخیر اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی کشور و این‌که بخشنامه مزبور در اجرای مفاد ماده واحده قانون تفکیک صادر گردیده است مغایر قانون تشخیص نگردید.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری- محمدرضا عباسی‌فرد
