کلاسه پرونده : 33.67 – 4.68
شماره دادنامه : 191 – 189
تاریخ : 29 آبان 1369
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شورای مرکزی اصناف تهران – مجمع امور صنفی تهران
طرف شکایت: هیات عالی نظارت (مستقر در وزارت بازرگانی)
موضوع شکایت و خواسته: ابطال 5 فقره آیین‌نامه اجرایی قانون نظام صنفی و بالاخص آیین‌نامه ضوابط صدور پروانه کسب مصوب 66/7/5 هیات‌عالی نظارت
مقدمه – الف – دفتر حقوقی شورای مرکزی اصناف تهران در دادخواست تقدیمی اعلام داشته‌اند: برابر نص صریح بند یک ذیل ماده 25 قانون نظام‌صنفی مصوب 59.4.13 اساساً آیین‌نامه ضوابط صدور پروانه کسب بایستی قبلاً توسط هر اتحادیه تهیه گردد و سپس از طریق مجمع امور صنفی به‌هیات عالی نظارت ارسال گردد. چنانچه در مقام تدوین آیین‌نامه شیوه منصوص قانونی مورد عمل واقع نگردد آیین‌نامه تصویبی به جای این که بتواند‌باری از دوش اتحادیه‌ها و اصناف برداشته و مشکلات آنها را حل نموده یا تقلیل دهد. اخیراً کمیسیون هیات عالی نظارت بدون ملاحظه ترتیبات قانونی‌اقدام به تدوین و تصویب آیین‌نامه‌ای تحت عنوان آیین‌نامه ضوابط صدور پروانه کسب را نموده و ضمن ارسال نسخه‌ای از آن به اتحادیه‌ها خواستار‌اجرای آن گردیده است. اساساً یکی از اصلی‌ترین وظایف هر اتحادیه از منطوق شق 2 ماده 14 قانون نظام صنفی نیز افاده می‌گردد با توجه به این جهات‌تبصره یک ماده یک آیین‌نامه به دلیل مغایرت با قانون نظام صنفی مستحق ابطال است. ضمناً تبصره مزبور با اصل بیست و هشتم قانون اساسی نیز‌مغایر است. عبارت "در صورتی که کمیسیون نظارت تشکیل واحدهای مذکور را ضروری بداند" مندرج در ماده 6 آیین‌نامه مزبور نیز مغایر با موازین‌قانون نظام صنفی و قانون اساسی است و حذف عبارت مزبور نیز مورد استدعا است. قانونگذار در ماده 2 قانون نظام صنفی اختیار استفاده هر فرد‌صنفی از مباشر را به اطلاق برگزار نموده و با در نظر گرفتن این اصل که هر کس می‌تواند جهت انجام هر امری که شخصاً می‌تواند انجام دهد به دیگری‌نیز نیابت دهد و همچنین با در نظر گرفتن این امر که استفاده از مباشر در واقع همان تفویض حق اداره واحد صنفی (نیابت و یا وکالت) به شخص غیر‌می‌باشد لذا ماده 23 آیین‌نامه که مفاداً نافی جهات قانونی فوق می‌باشد مستحق ابطال می‌باشد. ماده 26 آیین‌نامه مورد اشاره بدون در نظر گرفتن‌ترتیبات مقرر در شق یک ماده 25 قانون نظام صنفی و بدون این که کسب نظر اتحادیه، اختیاراتی را که اتحادیه‌ها بایستی در وضع آنها ذی مدخل باشند‌راساً به کمیسیون نظارت احاله نموده است. لذا لغو ماده 26 آیین‌نامه مورد استدعا است. بند یک ماده 25 قانون نظام صنفی ناظر بر احاله اختیار تصویب‌انواع پروانه‌های کسب به هیات عالی نظارت می‌باشد لذا ماده 25 آیین‌نامه مورد بحث که مفاداً حاکی از وضع ترتیباتی خلاف ترتیب قانونی فوق‌الذکر‌در رابطه با اختیار تعیین شکل پروانه‌ها می‌باشد بدین معنی که اختیار اتحادیه در رابطه با انتخاب شکل پروانه کسب را سلب نموده مستحق ابطال‌می‌باشد. مدیر کل امور اصناف و بازرگانان و دبیر هیات عالی نظارت در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 20067 – 69.5.17 اعلام داشته است1 – حسب قانون نظام صنفی تصویب نامه اجرایی قانون مذکور در صلاحیت هیات عالی نظارت قرار دارد. 2 – در هنگام تصویب آیین‌نامه در تاریخ62.10.10 و اصلاح آن در تاریخ 66.7.5 نظرات مختلف از اتحادیه‌های صنفی ذیربط اخذ و پیشنهاد لازم از طریق کمیته امور صنفی به دبیرخانه‌هیات عالی نظارت ارسال گردیده است.
3 – سیاستگذاری و تعیین خط مشی در امور اصناف ایجاب می‌نماید که هیات عالی نظارت بر سازمانهای صنفی کشور در موارد مقتضی و در بررسی و‌تصویب آیین‌نامه‌های اجرایی قانون نظام صنفی موارد مشخصی را جهت تشکیل و نظام اصناف کشور تعیین نماید و در همین حال مجلس شورای‌اسلامی در سال 1368 نسبت به اصلاح قانون موصوف اقدام نمود که پس از تایید شورای محترم نگهبان موارد قانونی در حال حاضر مجری می‌باشد‌اعم مواردی که در قانون نظام صنفی ملحوظ گردیده عبارت است از الف – ماده 13 قانون نظام صنفی هیات عالی نظارت را بالاترین مرجع بر امور‌اصناف کشور قلمداد می‌نماید.
ب – تبصره 3 ماده 14 قانون مقرر می‌دارد "کمیسیون نظارت هر شهر موظف است بر اساس امکانات و به منظور رعایت مصالح عمومی و حفظ حقوق‌دیگران در ابتدای هر سال بر اساس خط مشی تعیین شده از سوی هیات عالی نظارت تعداد واحدهای مورد نیاز هر صنف در هر شهر را مشخص و‌جهت صدور پروانه کسب به اتحادیه‌های صنفی مربوط ابلاغ نماید." ج – در بند 8 ماده 54 قانون نظام صنفی از وظایف هیات عالی نظارت آمده است"تعیین خط مشی کلی در خصوص صدور پروانه کسب و یکنواخت کردن شکل پروانه کسب در سطح کشور. د – تبصره ماده 54 مقرر می‌دارد کلیه‌سازمانهای صنفی که به موجب این قانون مکلف به تهیه آیین‌نامه و ارسال آن به هیات عالی نظارت می‌باشند موظفند حداکثر ظرف سه ماه نسبت به‌تدوین آیین‌نامه و ارسال آن به هیات مذکور اقدام نمایند در غیر این صورت وزرای هیات عالی می‌توانند راساً نسبت به تهیه و تصویب آیین‌نامه‌های‌مورد لزوم اقدام و مراتب را جهت اجرا به سازمانهای صنفی کشور ابلاغ نمایند و تغییرات بعدی آیین‌نامه‌ها توسط وزرای هیات عالی نظارت انجام‌می‌گردد.
ه – بر حسب مصوبه مورخ 68.12.13 مجلس شورای اسلامی فصل ششم قانون سابق به همراه مواد 46 و 47 آن در ارتباط با شورای مرکزی اصناف و‌وظایف آن حذف گردید و کلیه شوراهای مرکزی اصناف در سراسر کشور منحل اعلام گردیده‌اند. ب – مجمع امور صنفی تهران طی دادخواست‌تقدیمی اعلام داشته‌اند هیات عالی نظارت متن آیین‌نامه‌ای را تهیه و به تصویب رسانده و علیرغم دستور قانونگذار به صورت متحدالشکل برای سطح‌کشور ارسال داشته‌اند که مورد اعتراض واقع و به شرح زیر مطرح می‌نماید: 1 – آیین‌نامه موضوع بند 1 ماده 25 در خصوص تهیه و تنظیم ضوابط لازمه‌برای صدور پروانه صنفی از وظایف و اختیارات اتحادیه مرکزی یا اتحادیه صنفی است و باید پس از تدوین جهت بررسی به مجمع امور صنفی ارسال و‌به تصویب هیات عالی نظارت برسد لیکن در تدوین و تنظیم آیین‌نامه مزبور راساً دبیرخانه هیات عالی نظارت آیین‌نامه‌ای به تصویب رسانده و برای کلیه‌اتحادیه‌های صنفی در سطح کشور ارسال داشته که فاقد وجاهت قانونی است 2 – آیین‌نامه موضوع تبصره ذیل ماده 16 قانون باید توسط وزارت کار و‌امور اجتماعی و وزارت بازرگانی و وزارت آموزش و پرورش و مجمع امور صنفی تهیه و به تصویب هیات عالی نظارت برسد بنا بر این آیین‌نامه مذکور‌چون مجمع امور صنفی در تهیه و تنظیم آن دخالتی نداشته بر خلاف قانون می‌باشد.
3 – آیین‌نامه اجرایی تبصره 2 و 3 ماده 35 قانون باید از طرف وزارت بازرگانی و وزارت کار و امور اجتماعی و مجمع امور صنفی تدوین و به تصویب‌هیات عالی نظارت برسد که چون در تدوین آن مجمع امور صنفی دخالتی نداشته ناقض قانون می‌باشد.
4 – با توجه به ماده 32 قانون نظام صنفی آیین‌نامه‌ای که راساً و مستقلاً از طرف هیات عالی نظارت تهیه و تصویب و برای تمام مجامع امور صنفی‌ارسال شده به علت نقض حکم قانونگذار فاقد وجاهت قانونی است. 5 – آیین‌نامه اجرایی ماده 29 قانون نظام صنفی باید از طرف مجمع امور صنفی‌تهیه و به تصویب کمیسیون نظارت برسد که چون این آیین‌نامه راساً از طرف وزارت بازرگانی تدوین و به تصویب رسیده خلاف قانون است. مدیر کل‌امور اصناف و بازرگانان و دبیر هیات عالی نظارت در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 39993 – 68.8.13 اعلام داشته است، باید توجه داشت‌آن چه که در تقنین و وضع یک قانون اهمیت اساسی دارد و قانون را لازم‌الاجراء می‌سازد تصویب آن قانون توسط مرجع صلاحیت‌دار می‌باشد اعم از‌این که سایر مراجعی که وظیفه تهیه و تدوین پیش نویس آن قانون را به عهده دارند قبلاً مبادرت به انجام این امر نموده یا تعلل نموده باشند. تهیه و تنظیم‌پیش‌نویس یک قانون نقش تمهیدی و مقدماتی را برای تصویب و تثبیت آن قانون ایفا می‌نماید چرا که در غیر این صورت نیاز و ضرورتی به بازنگری و‌اصلاح مواد تنظیم و در نهایت تصویب آن از طریق مراجع قانونی وجود نمی‌داشت. با فرض پذیرش صلاحیت دیوان در رسیدگی به شکایت مطروحه‌باید اذعان داشت بر خلاف آن چه که شاکی اظهار نموده این هیات با استفاده از کلیه اختیارات قانونی خود و وفق مقررات و نظامات صنفی مبادرت به‌تصویب آیین‌نامه‌های موصوف نموده. لازم به ذکر است که هیات عالی نظارت هیچگاه راساً مبادرت به تنظیم و تصویب آیین‌نامه ننموده است ولی‌متاسفانه در بعضی موارد مجمع امور صنفی به تکالیف قانونی خود مبنی بر تهیه پیش نویس آیین‌نامه توجه ننموده و بدیهی است این هیات بر اساس‌تکالیف قانونی خود اقدام به تصویب آیین‌نامه نموده است.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست آیت‌الله سید ابوالفضل موسوی تبریزی و با حضور روسای شعب دیوان تشکیل و پس از‌بحث و بررسی و انجام مشاوره به شرح آتی مبادرت به صدور رای می‌نماید.
رای وحدت رویه
اولاً – هر چند ترتیب و طریقه اصولی و منطقی تهیه و تنظیم ضوابط لازم و آیین‌نامه‌های موضوع بند (1) ماده 25 و تبصره ذیل ماده 16 و ماده 32 و‌تبصره‌های 2 و 3 از ماده 35 و ماده 39 قانون نظام صنفی همان است که در بندهای و تبصره‌ها و مواد یاد شده پیش‌بینی و مقرر گردیده اما به دلیل‌اختیارات و صلاحیت‌های وسیعی که در قانون نظام صنفی برای هیات عالی نظارت پیش‌بینی شده و با عنایت به جنبه طریقیت تهیه و تنظیم ضوابط و‌آیین‌نامه‌ها و موضوعیت تصویب آنها لهذا اساس تصویب ضوابط و آیین‌نامه های مورد شکایت توسط هیات عالی نظارت خلاف قانون یا تجاوز از‌حدود اختیارات شناخته نشد. ثانیاً – نظر به این که ماده 23 ضوابط لازم برای صدور پروانه کسب در اتحادیه‌های صنفی موضوع بند (1) ماده 25 قانون‌نظام صنفی به این عبارت: «صاحبان پروانه کسب در موارد ذیل می‌توانند جهت اداره واحد صنفی خود اقدام به معرفی مباشر واجد شرایط فردی مندرج‌در این ضوابط نماید: الف – کهولت سن و ازکارافتادگی ب – معلولیت و نقص عضو ج – صاحبان پروانه آن دسته از واحدهای صنفی که برابر موازین‌شرعی و قانونی و عرفی نمی‌توانند شخصاً عهده‌دار امور مربوطه باشند.» با اطلاق ماده 2 قانون نظام صنفی که مقرر می‌دارد: «….. خواه شخصاً یا با مباشرت دیگران محل کسبی دایر و یا وسیله کسبی فراهم کند….» مغایر است و با عنایت به این امر که به موجب آیین‌نامه و دستورالعمل و ضوابط نمی‌توان دایره شمول قانون را توسعه داد یا تضییق نمود هیات عمومی دیوان عدالت اداری مستنداً به ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ماده 23 فوق‌الاشعار را ابطال می‌نماید. ثالثاً – تبصره 1 از ماده 1 و ماده 6 و ماده 25 و ماده 26 ضوابط لازم برای صدور پروانه کسب در اتحادیه‌های صنفی موضوع بند (1) ماده 25 قانون نظام صنفی مخالف قانون شناخته نشد.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری – سید ابوالفضل موسوی تبریزی
