کلاسه پرونده:67/45 و 67/72
شماره دادنامه: 28 و 29
تاریخ رای: پنج‌شنبه 13 اردیبهشت 1369
شاکی:آقای حیدر قلی سلطانی و آقای طالب ولیزاده و آقای غلامعلی صادقی
موضوع: ابطال ماده 2 و بند الف ماده 7 و ماده 8 و ماده 30 و بندهای 5 و 6 و 7 و 9 و ماده 36 و ماده 64 و 67 آیین‌نامه قانون زمین شهری، مصوب 67/4/15
مقدمه: شکات به شرح دادخواست‌های تقدیمی به دیوان، اعلام داشته‌اند: 1. ماده 2 آیین‌نامه اجرایی قانون اراضی شهری، در جهت توجیه ماده 3 قانون اراضی شهری غیر موات را شامل گردیده. و چون آیین‌نامه در جهت توجیه قانون است، بدون اینکه قانون را تضییق یا گسترش دهند. بنابراین ماده 2 آیین‌نامه با ماده 3 قانون مغایرت دارد. 2. بند الف ماده 7 آیین‌نامه مذکور که موارد استفاده از مواد 6 و 7 قانون اراضی شهری سابق را اخذ پروانه دانست با توجه به اینکه اخذ پروانه بدون اینکه عملیات ساختمان صورت گیرد، نمی‌تواند دلیل و ملاک استفاده باشد، مگر گواهی پایان کار و یا لااقل احداث بنا ازطرف شهرداری صادر شده باشد. لذا این قسمت از آیین‌نامه با قانون مغایرت دارد. 3. چون در ماده 8 آیین‌نامه مورد بحث عطف به ماسبق شده، و رعایت منطوق ماده 7 قانون نگردیده، بنابراین مغایر با قانون است. 4. در ماده 12 آیین‌نامه مدت استمهال وزارت مسکن و شهرسازی را یک ماه تعیین ولی در ماده 30 یک سال، و با وضع ماده 12 لزومی به تدوین ماده 30 با کیفیتی که تصویب گردید، نداشته است. 5. بندهای 5 و 6 و 7 و 9 ماده 36 که در مورد تملک اراضی در اجرای قانون اراضی شهری به استناد ماده 9 تملک گردیده، چون ماده 9 سابق حسب رای شورای نگهبان غیر شرعی تشخیص در نتیجه آنچه تملکی که به استناد ماده 9 یاد شده از طرف سازمان زمین گردید غیر شرعی بوده، و از این جهت که عطف بماسبق گردیده، خارج از حدود صلاحیت هیات و زیران است. از طرفی بندهای 5 و 6 و 7 علاوه بر مغایرت با قانون با تبصره ذیل ماده 22 قانون ثبت نیز تضاد داشته، و تنظیم آن، خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است. 6. با تدوین ماده 43 آیین‌نامه لزومی به تصویب ماده 63 نبوده، خاصه اینکه با یکدیگر مغایرت دارند. 7. ماده 63 همان ماده 43 است که تکرار گردیده، و تکرار مواد در واقع سبب توسعه قانونگذاری است. 8. ماده 64 و بندهای 1 و 2 در صلاحیت هیات و زیران نبوده، بلکه در شان مراجع قانونگذاری است. 9. ماده 67 در مورد واگذاری به سازندگان واحدهای مسکونی مغایر با مقررات ماده 9 قانون اراضی شهری، و نظر قانونگذاراست، علیهذا با توجه به مراتب بالا، تقاضای ابطال موادیاد شده را دارم. با انجام تبادل لایحه مدیر عامل سازمان زمین شهری، به شرح نامه‌های شماره 31640/ح -25/7/67 – و 52909/ح -23/12/67 در پاسخ اعلام داشته‌اند: 1. اگرچه در صدر ماده 2 آیین‌نامه عبارت غیر موات آمده است لکن با توجه به مفهوم ماده و عبارات بعدی که در جهت تبیین عمران و احیاء قابل قبول برای جلوگیری از اعمال حیله و تقلب نسبت به قانون انشاء شده، معلوم می‌گردد که نه تنها ماده 2 آیین‌نامه حکم ماده 3 قانون را نسبت به اراضی غیر موات تسری ندارد، بلکه در جهت توضیح و تشریح آن نظر، قانونگذار را کاملاً مراعات نموده است. 2. بند الف ماده 7 آیین‌نامه نیز مغایرتی با مفاد ماده 6 و 7، قانون ندارد، زیرا اولاً اخذ پروانه ساختمانی از شهرداری صرف نظراز اینکه کاشف از اراده مالک برای استفاده از حقوق قانونی خود و اعمال آن می‌باشد، بیانگر این است که مالک با انتخاب قطعه زمین مورد نظر خود با طی مراحل اداری اقدامات اولیه را جهت استفاده از زمین خود فراهم نموده، و سازمان نیز بر این اساس حق مالکیت وی را در این مورد محترم می‌شمارد. ثانیاً به موجب مدلول ماده 23 آیین‌نامه قانون اراضی شهری اصلاحی مورخ 19/10/63 هیات و زیران مهلت عمران زمین موات برای کسانی که در حد نصاب قانون اراضی شهری می‌توانسته‌اند پروانه ساختمان اخذ نمایند، تا پایان سال 1364 بوده، و بنابر تبصره ذیل آن در مواردی که به عللی از سوی مراجع ذی صلاح صدور پروانه موقتاً ممنوع یا غیر مقدور باشد، سه سال از تاریخ وضع ممنوعیت می‌باشد. 3. موضوع ماده 7 قانون زمین شهری، و ماده 8 آیین‌نامه آن کاملاً متفاوت می‌باشد. با توجه به صراحت صدر ماده 7 مقرر می‌دارد کسانی که طبق مدارک مالکیت رسمی از زمین‌های موات شهری داشته‌اند، نحوه برخورد با دارندگان مدارک، مالکیت رسمی اراضی موات را طبق قانون زمین شهری، مشخص می‌سازد، در حالی که مستفاد از ماده 8 آیین‌نامه دلالت بر شمول آن به زمینهایی است که در اجرای قانون اراضی شهری سابق، تملک گردیده زیرا این سازمان به هیچوجه اراضی موات را تملک نمی‌نماید، بلکه بر اساس ماده 5 قانون و ماده 6 قانون اخیرالتصویب این اراضی در اختیار دولت قرار دارد. در صورتی که اراضی بایر و دایرحسب ماده 9 از مالک آن خریداری می‌گردد. همچنین ایرادخواهان در مورد اینکه ماده 8 آن به عنوان حق مکتسب برای مالکین این اراضی ایجاد شده است. 4. ماده 30 همان‌طور که به صراحت در نص آن نیز آمده است، در جهت توضیح نحوه اجرای تبصره یک ماده 9 قانون زمین شهری تدوین گردیده است. خواهان توجه ننموده که مادتین 12 و 30 برای موضوعات متفاوتی تعیین تکلیف نموده، و در ماده 12 پیش‌بینی مهلت یک ماهه برای وزارت مسکن و شهرسازی جهت سراسر کشور به‌طور عام برای اقداماتی از قبیل نقل و انتقال و صدور مجوزهای، قانونی و پروانه حفرچاه یا ساختمانی می‌باشد، در صورتیکه مهلت یک ساله مذکور در ماده 30 آیین‌نامه به‌طور خاص صرفاً در ارتباط با شهرهای مشمول ضرورت اجرای ماده 9 قانون زمین شهری، و تبصره‌های 1 تا 9 آن با توجه به کیفیت کار که زمان بیشتری را اقتضا می‌نمود، تعیین گردیده است. 5. در مورد بندهای 5 و 6 و 7 و 9 ماده 36 آیین‌نامه به عرض می‌رساند همان گونه که مستحضرید شورای نگهبان ماده 9 را، نه تنها غیر شرعی تشخیص نداده، بلکه قانون اراضی شهری کلاً پس از تصویب مجلس شورای اسلامی به تایید شورای محترم نگهبان نیز رسیده است. در مورد بندهای 5 و 6 و 7 که شاکی آن را مغایر با قانون و در تضاد با تبصره ذیل ماده 22 قانون ثبت دانسته، اولاً بندهای 5 و 6 و 7 ناظر بر ماده 6 قانون زمین شهری می‌باشد، و به منظور حفظ حقوق دولت در اراضی موات که احتمال دارد به دلیل عدم شرکت ذی‌نفع در جلسات دادرسی به بعد تعویق افتد، تدوین گردیده. ثانیاً با توجه به ماده 6 مرقوم که به لحاظ مالکیت نداشتن اراضی موات اسناد مالکیت مربوط به آن را فاقد ارزش قانونی اعلام نموده، هیچ‌گونه تعارضی بین مواد یاد شده، و تبصره ذیل ماده 22 وجود ندارد. 6. در ارتباط با بند 6 و 7 دادخواست متذکر می‌گردد ماده 63 مرجع تهیه ضوابط نحوه تبدیل و تغییر کاربری و افراز و تقسیم و تفکیک باغات و اراضی کشاورزی یا آیش موضوع ماده 14 و 15 قانون زمین شهری را وزارت مسکن و شهرسازی اعلام نموده است، در حالی که ماده 43 در مورد ارایه مجوز تغییر کاربری زمین به ادارات کل مسکن و شهرسازی می‌باشد، و اختلاف موضوع دو ماده کاملاً بارز و روشن می‌باشد، و شاکی نیز علیرغم اینکه با توجه به بند 6 و 7 دادخواست تنظیمی اعتقاد داشته، که ماده 63 همان ماده 43 است که تکرار گردیده، که نشانگر عدم عنایت کافی در تنظیم دادخواست می‌باشد. 7. در مورد بند 1 و 2 ماده 64 نظر به اینکه مصوبات ذکر شده توسط هیات دولت تصویب شده، بدیهی است که اصلاح یا تغییر آن توسط آن مرجع، فاقد اشکال است.
هیات عمومی دیوان، در تاریخ فوق، به ریاست آیت ا… سید ابوالفضل موسوی تبریزی و با حضور روسای شعب دیوان، تشکیل. و پس از بحث و بررسی و استماع توضیحات نماینده سازمان زمین شهری، و انجام مشاوره به شرح آتی، مبادرت به صدور رای می‌نماید.
رای هیات عمومی
چون به حکم ماده 3 قانون زمین شهری، احیاء و عمرانی که پس از 58/4/5 بدون مجوز قانونی و واگذاری دولت صورت گرفته، فاقد اعتبار شناخته شده، و عبارت غیر موات مندرج در ماده 2 آیین‌نامه اجرایی قانون زمین شهری نیز منحصراً ناظر به زمین‌های مواتی است که بعد از 58/4/5 بدون واگذاری دولت و مجوز قانونی احیاء و عمران و به صورت غیر موات در آمده. بنابراین ماده 2 آیین‌نامه مخالف قانون تشخیص نگردید. شقوق بند الف و ب ماده 7 آیین‌نامه اجرایی قانون زمین شهری دایر به اخذ پروانه ساختمانی از شهرداری و همچنین احیاء و عمران بدون اخذ پروانه به وسیله مالک یا انتقال گیرنده، با سند عادی مفید اقدامات آنان در جهت احیاء و عمران اراضی مزبور می‌باشد که به حکم قانون موجد حق شناخته شده است، لذا از این حیث مخالف قانون شناخته نمی‌شود. با توجه به ماده 7 قانون زمین شهری که مقرر داشته است: کسانیکه طبق مدارک مالکیت از زمین‌های موات شهری در اختیار داشته‌اند، مشروط بر آنکه از مزایای مواد 6 و 8 قانون اراضی شهری مصوب 1360 استفاده نکرده….، مفاد ماده 8 آیین‌نامه قانون مزبور که در مقام توضیح ماده 7 فوق الاشعار تدوین شده و مبین هدف قانونگذار از وضع ماده 7 بوده است مخالف با قانون تشخیص نگردید. قطع نظر از این که مخاطبین ماده 12 آیین‌نامه سازمان‌های مراجعی که به نحوی از انحاء در ارتباط با اراضی شهری اقداماتی انجام می‌دهند، می‌باشد و مخاطبین ماده 30 آیین‌نامه مالکین اراضی بوده، اصولاً ماده 30 آیین‌نامه در جهت مقررات تبصره یک ماده 9 قانون زمین شهری تدوین و تصویب شده مخالف قانون تشخیص نگردید. بند 5 ماده 36 آیین‌نامه مزبور از جهت اطلاق آن دایر به اجرای ماده 9 قانون زمین شهری حتی در غیر شهرهای شصت گانه در مواردی که زمین طبق رای قطعی دادگاه غیر موات تشخیص گردیده، مغایر قانون بوده و ابطال می‌گردد. بندهای 6 و 7 و 9 ماده 36 آیین‌نامه با توجه به نظریه مجمع تشخیص مصلحت مورخ 67/1/16 مخالف قانون تشخیص نگردید. ماده 64 آیین‌نامه خارج از حدود صلاحیت و اختیارات قوه مجریه در تنظیم آیین‌نامه نویسی تشخیص نگردید. ماده 67 آیین‌نامه مزبور نیز با عنایت به ماده 9 قانون زمین شهری خارج از حدود اختیار مندرج در قانون زمین شهری، تشخیص نگردید. علیهذا، هیات عمومی دیوان عدالت اداری، مستند به ماده 25 قانون مصوب بهمن ماه 1360 بند 5 ماده 36 آیین‌نامه قانون زمین شهری، مصوب 67/4/15 هیات وزیران را ابطال می‌نماید.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری – سید ابوالفضل موسوی تبریزی
