شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۳۰۱۸۱۲۹
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۱۲/۱۴
شماره پرونده: ۰۲۰۰۴۴۱
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای مهدی هنرمندی جهرمی
طرف شکایت: شورای اسلامی شهر جهرم
موضوع شکایت و خواسته: ابطال عوارض تغییر کاربری بعد از ابقاء اعیانی کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری از فصل سوم از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۹ مصوب شورای اسلامی شهر جهرم تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و تغییر طرح های مصوب شهری جهت عرصه املاک
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تغییر کاربری بعد از ابقاء اعیانی کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری از فصل سوم از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۹ مصوب شورای اسلامی شهر جهرم را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
” مصوبه مذکور با آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه های شماره ۹۴۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۳۵۰ مورخ ۱۳۹۴/۳/۲۵، ۹۶۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۳۱۵ مورخ ۱۳۹۶/۴/۱۳، ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۳۲۵۶ مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۱۴ و ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۳۲۴۷ مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۱۴ در مورد ممنوعیت وضع و اخذ عوارض و یا دریافت قسمتی از ملک یا بهای آن بدون رعایت ترتیبات قانونی مخالف می باشد. مصوبه مورد شکایت مخالف با اصل ۴۷ و اصل ۵۱ قانون اساسی می باشد. براساس ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ اخذ هرگونه وجه، کالا و خدمات توسط دستگاه‌های اجرایی به تجویز قانونگذار منوط شده است و با توجه به مقید شدن اخذ هرگونه مال یا خدمات از اشخاص به اذن قانونگذار و این که در مورد موضوع مورد بحث قانونی اجازه وضع و اخذ چنین عوارضی به شورای اسلامی شهر ها اعطاء نشده است، نتیجتاً مصوبه مورد اعتراض ناقض قاعده تسلیط و مفاد مواد ۱۰ و ۳۱ قانون مدنی مبنی بر سلطه همه‌جانبه مالک بر مال خود و ممنوعیت اخراج مال از مالکیت مالک می باشد.
اساساً تصمیم‌گیری در خصوص تغییر کاربری در محدوده طرح های تفصیلی از تکالیف کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است و شورای اسلامی شهر ها حق و اختیاری در بحث تغییر کاربری ندارند و از این حیث نیز شورای اسلامی شهر جهرم خارج از اختیارات قانونی خود عمل نموده است پر واضح است رای کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری صرفاً مربوط به اعیانی احداثی روی عرصه بوده و به معنی تغییر کاربری عرصه نمی باشد لذا تجویز امکان دریافت عوارض تغییر کاربری قبل و بدون ارجاع موضوع به کمیسیون ماده ۵ و موافقت آن کمیسیون به معنی تغییر کاربری خودسرانه املاک می باشد و برابر ماده ۷ از قانون مذکور شهرداری ها مکلف به اجرای مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران می باشد و حق تغییر خود سرانه کاربری املاک و یا دریافت هرگونه وجه تحت هر عنوان قبل از صدور رای و اتخاذ تصمیم توسط کمیسیون مقرر در ماده ۵ را ندارند. النهایه به استناد مواد ۱۲ و ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری تقاضای رسیدگی و صدور رای به ابطال مصوبه مورد تقاضا از تاریخ تصویب را دارم.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
” تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۹ مصوب شورای اسلامی شهر جهرم
فصل سوم: عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و تغییر طرح های مصوب شهری جهت عرصه املاک
در صورتی که مالک تقاضای هرگونه تغییر یا تبدیل کاربری از کاربری های تعریف شده در ضابطه و نقشه های طرح تفصیلی به کاربری مسکونی داشته باشد و یا تقاضای پروانه مسکونی بر روی این زمین ها داشته یا به صورت خلاف احداث شده و رای کمیسیون ماده ۱۰۰ مبنی بر ابقاء بنا باشد و با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده بر روی ملک و این که در این خصوص می بایست پس از تهیه مدارک و تأییدات لازم از شهرداری یا شورای شهر یا فرمانداری یا کمیسیون ماده ۵ این امر صورت پذیرد که این امر خود هزینه هایی را به شهرداری تحمیل می نماید. لذا ملک مشمول عوارض ارزش افزوده مذکور، که برای زمین های تا ۵۰۰ مترمربع معادل Kp ۱۳ و بیش از آن، معادل ۱۰% قیمت زمین (*) با تأیید کانون کارشناسان رسمی دادگستری و رعایت آیین نامه مالی شهرداری، طبق ضوابط و مقررات محاسبه و وصول می گردد.* (چنانچه قسمتی از پلاک در مسیر خیابان و یا کوچه های احداثی یا سهم خدمات قرار گرفت عوارض فوق نسبت به باقیمانده پلاک محاسبه می گردد.) هزینه بهای عوارض می بایست در قالب صلح نامه یا توافق نامه با رعایت قوانین و مقررات مربوط تنظیم و پرداخت گردد.
تبصره ۱- در صورتی که مالک تقاضای هر گونه تغییر یا تبدیل کاربری از کاربری مسکونی به کاربری تجاری را داشته باشد پس از تهیه مدارک و تأییدات لازم و سیر مراحل قانونی و رای کمیسیون ماده ۵ عوراض ارزش افزوده تجاری به ازای هر متر مربع عرصه معادل ۷Kp محاسبه می گردد.
تبصره ۲- بابت بهای خدمات موضوع این فصل مبلغ ۱۰/۰۰۰/۰۰۰ ریال در زمان تنظیم قرارداد از مالک اخذ که در صورت پاسخ مثبت این مبلغ از مبلغ ارزش افزوده مذکور کسر می گردد و در صورتی که جواب منفی یا مبلغ ارزش افزوده از این مبلغ کم تر باشد، هزینه خدمات مذکور به مالک قابل استرداد نمی باشد.
توضیحات:
نامه شماره ص۵۶/۴۲/۲۰۳۴۵/۹۷ مدیرکل محترم دفتر امور شهری و شوراهای استانداری فارس ثبت به دبیرخانه شهرداری به شماره ۱۳۰۲۹ مورخ ۱۳۹۷/۵/۲۰ مبنی بر قابل وصول بودن عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک (هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه های شماره ۳۶۷ الی ۳۸۱ [۹۷۰۹۹۸۰۹۰۵۸۱۰۳۶۷ الی ۹۷۰۹۹۸۰۹۰۵۸۱۰۳۸۱] مورخ ۱۳۹۷/۳/۸ و شماره ۱۲۳۷ [۹۷۰۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۱۲۳۷] مورخ ۱۳۹۷/۴/۱۹ و ۱۳۰۸ [۹۷۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۱۳۰۸] مورخ ۱۳۹۷/۵/۹ و ۱۳۱۰ [۹۷۱۰۰۹۰۹۰۵۸۱۳۱۰] مورخ ۱۳۹۷/۵/۹ وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری را منطبق بر قانون و در حدود اختیارات شورای شهر تشخیص داده است.)
۱- بدیهی است قیمت گذاری ملک با فرض کاربری برتر، با نظر کارشناسان رسمی دادگستری و رعایت آیین نامه مالی شهرداری می باشد.
تبصره- هزینه کارشناسی به عهده مالک و در صورت اعتراض به ارزیابی انجام شده، هزینه کارشناسی مجدد بر عهده معترض خواهد بود. لازم به ذکر است ارزیابی مجدد پس از طرح در کمیته های مرتبط قابلیت اجرا خواهد داشت.
۲- در صورتی که مالک علاوه بر تغییر کاربری متقاضی تفکیک پلاک مورد نظر باشد، علاوه بر هزینه عوارض مذکور جهت تغییر کاربری مشمول هزینه های تفکیک نیز می گردد.
۳- در صورتی که سند ملک مورد نظر بدون رعایت ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها صادر شده یا به صورت قولنامه ای باشد و قصد تفکیک را نداشته باشد، هزینه خدمات مربوطه به صورت جداگانه (هزینه بهای عدم رعایت ماده ۱۰۱) وصول می گردد.
۴- چنانچه در خصوص هزینه عوارض موضوع این فصل توافقی فی مابین شهرداری و مالک حاصل گردید و درصد آن بیش از جداول مذکور در این فصل باشد توافق مزبور پس از تصویب شورای اسلامی شهر و تأیید فرمانداری معتبر خواهد بود.
۵- نظر به این که طبق طرح تفصیلی مصوب سال ۱۳۷۵ شهر جهرم برخی از اراضی و املاک واقع در محدوده شهر دارای کاربری های انتفاعی از جمله (مسکونی، تجاری و …) بوده است و به واسطه ابلاغ طرح بازنگری طرح تجدیدنظر سال های ۱۳۸۷ و ۱۳۹۴ همان اراضی و املاک به کاربری های خدماتی از جمله (فضای سبز، آموزشی، ورزشی، بهداشتی و …) تبدیل گردیده و به دلیل عدم اجرای طرح در بازه زمانی مدنظر قانونگذار از سوی دستگاه های اجرایی و ارایه تقاضای مالک در خصوص تعیین تکلیف و تغییر کاربری، لذا به شهرداری جهرم اجازه داده می شود با توجه به مغایرت طرح، به لحاظ رعایت حقوق مکتسبه و براساس اصل انصاف و عدالت، چنین اشخاصی را با همان میزان مساحت در موقعیت مکانی یکسان هر دو طرح پس از سیر مراحل قانونی مشمول عوارض و بهای خدمات این فصل نگرداند.
۶-افرادی که عوارض متعلقه این فصل را طبق تعرفه در سنوات قبل پرداخت نموده اند و یا مشمول بند ۵ می باشد و پرونده آنها صرفاً بابت مغایرت طرح به کمیسیون ماده ۵ ارسال می گردد. مشمول تبصره بهای خدمات بابت صلح نامه (۱۰/۰۰۰/۰۰۰) ریال در زمان تنظیم قرارداد نمی گردد.”
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر جهرم به موجب لایحه شماره ۱۴۴ مورخ ۱۴۰۲/۴/۱۴ توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:
” به استحضار می رساند تعرفه عوارض شهرداری جهرم در سال ۱۳۹۹ به طور کلی و فصل سوم آن (عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و تغییر طرح های مصوب شهری جهت عرصه املاک) به طور خاص منطبق بر قوانین موضوعه و بخشنامه های ابلاغی از مراجع بالادستی تهیه، تنظیم، تصویب، تأیید و برای اجرا به اطلاع عموم رسیده است توضیحاً این که شورای اسلامی شهر جهرم در اجرای ماده ۵۷ قانون شهرداری ها و به استناد تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده، بندهای ۹، ۱۶ و ۲۶ ماده ۸۰ و ماده ۸۵ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی، بند ۲۶ ماده ۵۵ و ماده ۷۴ قانون شهرداری ها و همچنین مستند به ماده ۳۰ آیین نامه مالی شهرداری ها، تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری جهرم را تهیه، تنظیم و مورد تصویب قرار داده است. تعرفه مذکور براساس نامه شماره ص۵۶۳۱/۲۸۵۵/۹۸ مورخ ۱۳۹۸/۱۰/۱۷ هیات تطبیق مصوبات شورای اسلامی با قوانین موضوع ماده ۹۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، مخالف قوانین و مقررات تشخیص داده نشده و طبق ابلاغیه شماره ص ۵۶/۱۰/۳۹۱۵۰/۹۸ ۵۶/۱۰/۳۹۱۵۰ به تأیید استاندار فارس نیز رسیده و جهت اجرا در سال ۱۳۹۹ برای اطلاع عموم آگهی شده و به مرحله اجرا درآمده است.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز در آرای متعددی از جمله دادنامه های شماره ۳۶۷ الی ۳۸۱ [۹۷۰۹۹۸۰۹۰۵۸۱۰۳۶۷ الی ۹۷۰۹۹۸۰۹۰۵۸۱۰۳۸۱] مورخ ۱۳۹۷/۳/۸ و دادنامه شماره ۱۲۳۷ [۹۷۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۱۲۳۷] مورخ ۱۳۹۷/۴/۱۹ و ۱۳۰۸ [۹۷۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۱۳۰۸] مورخ ۱۳۹۷/۵/۹ و ۱۳۱۰ [۹۷۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۱۳۱۰] مورخ ۱۳۹۷/۵/۹ که در قسمت توضیحات فصل سوم تعرفه عوارض شهرداری نیز به آنها اشاره شده است وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری را منطبق بر قانون و در حدود اختیارات شورای اسلامی شهر تشخیص داده است. همچنین همان مرجع طی دادنامه شماره ۵۸۷ مورخ ۱۳۸۳/۱۱/۲۵ بر امکان اخذ عوارض پس از صدور رای و ابقای بنا توسط کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری تأکید نموده و جرایم مندرج در تبصره های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری ها را در واقع و نفس الامر به منزله مجازات تخلفات ساختمانی مورد نظر مقنن دانسته و انواع عوارض قانونی را از نوع حقوق دیوانی ناشی از اعمال مجاز محسوب داشته است و تفاوت وجوه عناوین مذکور در یکدیگر را مانعی برای استیفای عوارض قانونی و در مغایرت با قانون ندانسته است.
فصل سوم تعرفه عوارض شهرداری جهرم و تبصره و بندهای ذیل آن مقرر می دارد در صورتی که مالک تقاضای هر گونه تغییر یا تبدیل کاربری های تعریف شده در ضابطه و نقشه های طرح تفصیلی به کاربری مسکونی داشته باشد و یا تقاضای پروانه مسکونی بر روی این زمینه ها داشته یا به صورت خلاف احداث شده و رای کمیسیون ماده ۱۰۰ مبنی بر ابقاء بنا باشد و با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده بر روی ملک و نیز این امر خود هزینه هایی را به شهرداری تحمیل می نماید. درواقع مبلغی که دریافت می گردد ارزش افزوده ناشی از عمل مغایر قانون ایشان مبنی بر عدم رعایت ضوابط مربوط به احداث باغ مسکونی می باشد. بنابراین ضمن رد خواسته خواهان صدور حکم و تصمیمات شایسته را استدعا دارم. “
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۱۲/۱۴ با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً براساس ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰/۱۱/۲۷: «دریافت هرگونه کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شرکت های دولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می‌شود، همچنین اخذ هدایا و کمک نقدی و جنسی در قبال کلیه معاملات اعم از داخلی و خارجی ممنوع می‌باشد» و به موجب تبصره ماده ۶۰ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۹۳/۱۲/۴ دریافت و پرداخت هرگونه وجهی تحت هر عنوان توسط دستگاه های اجرایی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده ۵ قانون محاسبات عمومی باید در چهارچوب قوانین موضوعه کشور باشد و برمبنای موازین قانونی مذکور، دریافت هرگونه وجه توسط دستگاه های اجرایی منوط به تصویب قانون است. ثانیاً هرگونه تغییر کاربری در اراضی واقع در محدوده شهر در صلاحیت کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری بوده و شوراهای اسلامی شهر فاقد هرگونه صلاحیت و اختیار قانونی در خصوص تجویز تغییر کاربری با اخذ عوارض موضوع مقرره مورد شکایت هستند. ثالثاً اخذ عوارض تغییر کاربری در فرض تثبیت اعیانی در کمیسیون ماده ۱۰۰ از مصادیق عوارض مضاعف است. با عنایت به مراتب مذکور، عوارض تغییر کاربری بعد از ابقاء اعیانی کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری از فصل سوم تعرفه عوارض مورد شکایت که تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و تغییر طرح های مصوب شهری به تصویب رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
احمدرضا عابدی – رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
