بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 2755-2754
تاریخ دادنامه: 2/12/1401
شماره پرونده: 9901163- 9900736
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقایان سجاد کریمی پاشاکی و کنعان پولادیان
طرف شکایت: وزارت کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال اساسنامه سازمان همیاری شهرداری ها (ابلاغی به شماره 7262-25/1/1399 وزیر کشور)
گردش کار: 1- شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه ابطال اساسنامه سازمان همیاری شهرداری ها را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:
” در قانون شهرداری ها و قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 و قانون شورای اسلامی کشوری مصوب سال 1361 حکم و مجوزی برای وزارت کشور برای تأسیس سازمان همیاری شهرداری ها داده نشده و در نتیجه تصویب اساسنامه نیز با این مرجع نیست. بر اساس ماده 84 قانون شهرداری ها نیز نمی توان حق ایجاد سازمان سهم الشرکه ای با عضویت شهرداری های استان استنباط کرد همچنین سرمایه گذاری در یک سازمان جدید در قالب سهام اعضاء خارج از تکالیف قانونی شهرداری مذکور در ماده 55 قانون شهرداری است؛ با فـرض صحت تأسیس چنین سازمـانی، تصویب اساسنامـه وفق بند 15 مـاده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی … از وظایف بدوی شوراهای اسلامی شهر است و وفق تبصره این ماده وزارت کشور مکلف است نظر نهایی خود را ظرف 2 ماه اعلام کند بنابراین مقرره مذکور مغایر مواد 84 قانون شهرداریها، بند 15 ماده 80 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی و اصل 100 قانون اساسی است؛ ضمن اینکه در قانون تشکیلات شوراهای اسلامی اسلامی کشوری در سال 1361 (ماده 19) چنین اختیاری برای تأسیس سازمان برای شوراهای موضوع این قانون پیش بینی نشده است.
شخصیت حقوقی این سازمان نیز بر اساس ماده 587 قانون تجارت مبهم است چرا که به حکم قانونگذار ایجاد نشده و در قانون فهرست نهادهای عمومی غیردولتی نیز نیامده است و با تعریف این مؤسسات که در ماده 3 قانون مدیریت خدمات کشوری ذکر شده نیز همخوانی ندارد چرا که به موجب مصوبه مجلس ایجاد نشده و برای امور عمومی تأسیس نشده بلکه صرفاً برای رفع حوائج شهرداری است در نهایت مؤسسه ای خصوصی نیز به شمار نمی رود چرا که در دفتر ثبت شرکت های سازمان ثبت اسناد و املاک نیز ثبت نشده است. ماده 3 اساسنامه سازمان نیز مغایر بند (ب) تبصره 52 قانون بودجه سال 1362 و مبتنی بر قانونگذاری که از شئون مجلس است و در نتیجه مغایر اصول 71 و 96 قانـون اساسی است؛ وظایف منـدرج در مـاده 4 اساسنامه از وظایف ذاتی و جـاری شهرداری ها به شمـار می رود و مواردی همچون اعطای وام نیز از تکالیف بانک ها و مؤسسات مالی اعتباری است؛ از سوی دیگر ماده 5 اساسنامه با توجه به اینکه در قانون شهرداری ها از جمله ماده 55 و آیین نامه مالی شهرداری ها سرمایه گذاری شهرداری ها تجویز نشده لذا این امر خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی شهرداری هاست؛ مواد 8 و 11 اساسنامه که ترکیب شورای سازمان را ذکر کرده با عنایت به ماهیت مستقل سازمان همیاری شهرداری ها، مغایر اصل 141 قانون اساسی و قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل دولتی و ماده 3 قانون شهرداری ها و اصل 100 قانون اسـاسی است؛ ماده 28 مبنی بر امکان مأموریت کارکنان وزارت کشور، استانـداری ها و شهرداری ها و سـایر دستگاه های اجرایی به این سازمان با توجه به ابهام در ماهیت قانونی این سازمان مخالف قانون استخدام کشوری و آراء هیأت عمومی شماره 597 تا 652-9/2/1383 و 203-2/4/1387 است؛ ماده 30 اساسنامه مبنی بر احاله به قانون تجارت در مواردی که اساسنامه حکمی ندارد وفق نظریه شورای نگهبان به شماره 15673/30/85-11/3/1385 خلاف شرع دانسته شده است؛ لذا تقاضای ابطال کل اساسنامه را دارد. “
ضمناً آقای سجاد کریمی پاشاکی به موجب لایحه تکمیلی اعلام کرده است که:
” با عنایت به متن دادخواست تقدیمی دو قاعده فقهی مورد استناد قرار گرفته است.
1- قاعده فقهی یا اصل شورا مستند به آیه 38 سوره مبارکه شورا
2- قاعده فقهی منع ولایت غیراز قواعد فقه سیاسی اسلام محسوب می شود. در این قاعده ولایت در زمان غیبت بر عهده ولی فقیه دانسته شده است و به تبع در اموری نیز بر عدول مومنین نهاده شده است. لذا واگذاری مسئولیت مستخرج از قوانین اسلامی به کارگزاران (عدول مومنین) صرفاً در حدود تفویضی ممکن است و چنانچه کارگزاران خارج از حیطه تفویض خود عمل کنند، مشمول قاعده عدم ولایت غیرشده و صلاحیت ایشان مردود و تبعیت از آنان ممکن نخواهد بود.”
2- در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس مرکز مدیریت عملکرد، بازرسی و امور حقوقی وزارت کشور به موجب لایحه شماره 101463-5/7/1399 به طور خلاصه توضیح داده است که:
” 1- شاکی در بخش اول دادخواست خود ادعا نموده که ماده 84 قانون شهرداری مصوب 1334 به موجب ماده 19 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری مصوب 1361 منسوخ شده است. این ادعا در تناقض با رأی شماره 119-18/3/1382 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است. اولاً: بین حکم ماده 19 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور و حکم مـاده 84 قانون شهرداری تعارضی وجود ندارد که قائل به نسخ قانـون سابق به مـوجب قانون لاحق باشیم. ثانیاً: قائل شدن به این نظریه که وظایف شورای اسلامی شهر منحصر به موارد مندرج در ماده 19 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری است و لاغیر، موجب می شود بسیاری از وظایفی که در قوانین به صورت پراکنده به عهده شورا یا ریاست شورا محول شده نیز منسوخ اعلام گردند. ثالثاً: وظایف مندرج در ماده 19 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری جنبه تمثیلی داشته نه حصری.
2- ادعای شاکی مبنی بر اینکه حکم ماده 84 را ناظر به تاسیس موسسه یا سازمان وابسته به یک شهرداری قلمداد نموده و تاسیس یک سازمان وابسته به چند شهرداری را منصرف از حکم ماده مذکور دانسته است مغایر با قانون تعیین فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی مصوب سال 1375 است زیرا در تبصره 1 ماده واحده قانون مذکور موسسه وابسته را موسسه ای دانسته که مالکیت آن متعلق به یک یا چند موسسه یا نهاد عمومی غیر دولتی باشد.
3- در بخش بعدی، خواهان تشکیل سازمان همیاری را موجب هزینه بودجه شهرداری در خارج از محدوده و حریم شهر دانسته و آن را غیرقانونی اعلام نموده است. در حالی که ما در هزینه اعتبارات شهر در خارج از محدوده و حریم شهر محدودیت داریم.
4- ماهیت حقوقی سازمان همیاری به وضوح مشخص است و در قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی مصوب 1375 و تبصره 1 آن موسسه وابسته به چند شهرداری را به تبع مالکین آن (یعنی شهرداریها) به عنوان نهاد عمومی غیردولتی تلقی نموده است و مطابق ماده 587 قانون تجارت، موسسات و تشکیلات دولتی و بلدی به محض ایجاد و بدون احتیاج به ثبت دارای شخصیت حقوقی می شوند.
5- با توجه به اینکه سازمان های همیاری دارای شخصیت حقوقی مستقل می باشند لذا بایستی ضوابط اداری و استخدامی خاص خود را داشته باشند و بر اساس دستورالعمل های وزارت کشور تهیه و به تصویب برسد. شورای سازمان در سازمـان های همیاری شهرداری های استان ها حتماً بایستی از وجـود مقامات عـالی استانی و شهری در آن استفاده گردد. مضافاً اینکه هیأت مدیره در تمامی موسسات و شرکت ها از جمله سازمان همیاری شهرداری ها جزء ارکان اجرایی محسوب می گردند حال آن که شورای سازمان شأن نظارتی دارند. به علاوه مطابق تبصره 3 ماده واحده قانون مذکور، شرکت و عضویت در شوراهای عالی، مجامع عمومی، هیأت های مدیره و یا در ارتباط با وظایف و مسئولیت های پست یا شغل سازمانی صورت می گیرد شغل دیگری محسوب نمی گردد این حکم مهر باطلی بر ادعای خواهان است.
در خصوص معاملات سازمان همیاری با شهرداری ها برخلاف ادعای خواهان در دادخواست، این اساسنامه سازمان همیاری نیست که معامله سازمان همیاری با شهرداری ها را مشمول ترک تشریفات مناقصه و مزایده نموده است، بلکه این حکم ماده 19 آیین نامه مالی شهرداری هاست که تصریح نموده به اینکه شهرداری ها در معامله با سازمان های وابسته به شهرداری ها ملزم به رعایت تشریفات نمی باشند. در خصوص حکم ماده 3 اساسنامه سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور دائر بر تعیین سازمان های همیاری شهرداری های استان ها به عنوان دفاتر استانی سازمان یاد شده این حکم تاکنون اجرایی نشده است.”
4- در خصوص ادعای شاکی (سجاد کریمی پاشاکی) مبنی بر مغایرت مقرره مورد اعتراض با موازین شرعی، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 29812/102-7/12/1400 اعلام کرده است که:
” موضوع کل اساسنامه سازمان همیاری شهرداری ها، در جلسه مورخ 5/12/1400 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد: «از آنجا که مصوبه مورد شکایت ابلاغی وزیر کشور، حسب قـوانین موجود و پاسخ طرف شکایت، مصوبه نهایی نیست و تا پیش از تصویب مراجع قانونی ذیربط لازم الاجرا نخواهد بود، اظهارنظر در مورد آن در حال حاضر موضوعیت ندارد، اما لازم است در هنگام تصویب نهایی اساسنامه مواردی که در اساسنامه ساکت بوده واحاله به قانون تجارت شده است احصا شود تا از نظر شرعی قابل بررسی باشد. ”
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 2/12/1401 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
براساس بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها و مؤسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علّت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز و یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلّف در اجرای قوانین و مقررات یا خـودداری از انجـام وظایف مـوجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود، از جملـه صلاحیتها و وظایف هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است. نظر به اینکه به موجب نامه شماره 7262 مورخ 25/1/1399 وزیر کشور به استانداران سراسر کشور بر لزوم اصلاح و بازنگری در اساسنامه سازمان همیاری شهرداری های استانها تأکید شده و در بند 15 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1375 با اصلاحات بعدی و ماده 84 قانون شهرداری، تصویب اساسنامه مؤسسات و شرکتهای وابسته به شهرداری با تأیید و موافقت وزارت کشور در صلاحیت شورای اسلامی شهر قرار گرفته است و همچنین با عنایت به این که قائم مقام دبیر شـورای نگهبان به مـوجب نامه شماره 29812/102 مـورخ 7/12/1400 اعلام کرده است که فقهای شورای نگهبان نیز اساسنامه سازمان همیاری شهرداریها را حسب قوانین موجود مصوبه نهایی ندانسته و در نتیجه این اساسنامه تا پیش از تصویب توسط مراجع قانونی ذیربط لازم الاجرا نخواهد بود، بنابراین اساسنامه سازمان همیاری شهرداریها واجد جنبه الزام آور نبوده و از مصادیق مقررات موضوع بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 محسوب نمی‌شود و رسیدگی به آن در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قابل طرح نیست.
حکمتعلی مظفری – رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
