|
شماره دادنامه: 140331390002373256 تاریخ دادنامه: 1403/10/4 شماره پرونده: 0207579- 0206705 مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: سازمان بازرسی کل کشور طرف شکایت: شورای اسلامی شهر اصفهان موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 11 مصوبه شماره 28/98/3263 مورخ 1398/9/14 شورای اسلامی شهر اصفهان گردش کار: معاون حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 306269 مورخ 1402/8/20 اعلام کرده است که: ” مصوبه شماره28/98/3263 مورخ 1398/9/14 شورای اسلامی شهر اصفهان دائر بر «تصویب آیین نامه فروش، واگذاری و مشوق های ساماندهی مشاغل شهری شهرداری اصفهان» از حیث تطبیق با قوانین و مقررات موضوعه در این سازمان مورد بررسی قرار گرفته است که نتیجه به شرح ذیل به استحضار می‌رسد: الف- اطلاق ماده 11 آیین نامه فروش، واگذاری و مشوق های ساماندهی مشاغل شهری شهرداری اصفهان موضوع مصوبه شماره 28/98/3263 مورخ 1398/9/14 شورای اسلامی شهر اصفهان مبتنی بر واگذاری امتیاز سرقفلی اماکن و میادین و غرفه های مشمول ماده واحده لایحه قانونی راجع به نحوه واگذاری اماکن و میادین و غرفه ها مصوب 1358/10/5 شورای انقلاب با اصلاحیه بعدی آن مغایر با ماده واحده لایحه قانونی موصوف و ماده 9 اصلاحی آیین نامه اجرایی آن و ماده واحده قانون مستثنی شدن شهرداری های کشور در واگذاری قسمتی از پارک ها و میادین و اموال عمومی اعم از عرصه و اعیان از شمول قوانین مربوط به مالک و مستأجر مصوب مورخ 1389/4/2 می باشد. زیرا: 1- براساس ماده واحده لایحه قانونی راجع به نحوه واگذاری اماکن و میادین و غرفه ها به منظور ایجاد تسهیل در تهیه و توزیع میوه و تره بار فرآورده های کشاورزی مصوب 1358/10/5 شورای انقلاب با اصلاحیه بعدی آن، شهرداری اصفهان می تواند به منظور تسهیل در تهیه و توزیع میوه و تره بار و فرآورده های مورد مصرف مردم و کوتاه کردن دست واسطه ها از طریق ایجاد ارتباط مستقیم بین تولیدکنندگان و مصرف کنندگان، کلیه اماکن و میادین و غرفه ها که توسط شهرداری ایجاد شده یا بشود را به صورت نمایندگی منحصراً به اشخاص حقیقی یا حقوقی تولیدکننده واگذار نماید. این قبیل اماکن و میادین و غرفه ها مشمول مقررات قانون روابط مؤجر و مستأجر نبوده و حقوق استیجاری و کسب و پیشه برای متصرفین یا متصدیان آنها ایجاد نخواهد کرد و هر موقع که شهرداری لازم بداند می تواند با توجه به شرایط واگذاری نمایندگی محل را تصرف کند هرگاه اشیاء متعلق به متصرف در آن باشد، شهرداری آن را به محل دیگری منتقل خواهد کرد. 2- وفق ماده 9 اصلاحی آیین نامه اجرایی قانون اصلاح ماده واحده مذکور مصوب سال 1375 هیأت وزیران، اماکنی که بر اساس این آیین نامه به متقاضیان واجد شرایط واگذار می شود، مشمول لایحه قانونی راجع به نحوه واگذاری اماکن و میادین و غرفه ها به منظور ایجاد تسهیل در تهیه و توزیع میوه و تره بار و فرآورده های کشاورزی مصوب 1358/10/5 شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران بوده و هیچ گونه حقوق استیجاری و کسب و پیشه برای بهره برداران آنها ایجاد نمی شود. 3- قانونگذار مستند به ماده واحده قانون مستثنی شدن شهرداری های کشور در واگذاری قسمتی از پارک ها و میادین و اموال عمومی اعم از عرصه و اعیان از شمول قوانین مربوط به مالک و مستأجر مصوب مورخ 1389/4/2 مؤخر بر لایحه قانونی راجع به نحوه واگذاری اماکن و میادین و غرفه ها مصوب سال 1358 با اصلاحیه بعدی آن، به شهرداری های کشور اجازه داده است در واگذاری منافع قسمتی از پارک ها، میادین و اموال عمومی متعلق به شهرداری به اشخاص حقیقی و حقوقی با رعایت مصالح عمومی و دریافت اجاره بهای مناسب به عقد قرارداد اقدام کنند و در این قانون نیز فقط واگذاری حق بهره برداری و منافع قسمتی از میادین و اموال عمومی در قبال دریافت اجاره بهای مناسب به شهرداری ها تجویز شده است. 4- فعالیت سازمان ساماندهی مشاغل شهری و فرآورده های کشاورزی شهرداری اصفهان علاوه بر وظایف مندرج در ماده 55 قانون شهرداری، در راستای اجرای قانون اصلاح ماده واحده قانون نحوه واگذاری اماکن و میادین و غرفه توزیع میوه مصوب سال 1372 و آیین نامه اجرایی آن بوده که در ماده 1 اساسنامه سازمان مذکور (موضوع تأییدیه سال 1401 وزارت کشور) بدان اشاره و در تبصره جدید الحاقی به ماده 2 اساسنامه موضوع بند (2) ابلاغیه صادره شماره 36066 مورخ 1401/7/6 سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور نیز بر تعیین شرایط بهره برداری و نحوه واگذاری غرف سازمان بر اساس قوانین، آیین نامه ها و سایر مقررات و ضوابط مربوطه به عنوان یکی از وظایف مهم و مأموریت های آن سازمان تصریح شده است. 5- چنانچه کلمه «می تواند» در ماده واحده لایحه قانونی راجع به نحوه واگذاری اماکن و میادین و غرفه ها به معنای اختیار تصور شود، شهرداری بدون الزام به رعایت ماده واحده لایحه قانونی مذکور و با لحاظ آیین نامه معاملات خود نیز مجاز به واگذاری اماکن، میادین و غرفه ها از طریق اجاره یا واگذاری حق بهره برداری و … می باشد و ضرورتی به تصویب ماده واحده لایحه قانونی موصوف نبوده و به عبارت دیگر تصویب ماده واحده لایحه قانونی مذکور، عبث و بیهوده تلقی در حالی که اسناد لغو به قانونگذار صحیح نیست. 6- تحقق اهداف ترسیم شده توسط قانونگذار در ماده واحده لایحه قانونی مذکور، کوتاه کردن دست واسطه ها، تسهیل در تهیه و توزیع میوه و تره بار و … بوده که فقط از طریق واگذاری حق بهره برداری با شرایط مذکور در ماده واحده لایحه قانونی راجع به نحوه واگذاری اماکن و میادین و غرفه ها امکان پذیر است. 7- کلمه «می تواند» در فراز ابتدایی ماده واحده لایحه قانونی راجع به نحوه واگذاری اماکن و میادین و غرفه ها ناظر بر وجود قیود و شرایط خاصی در فراز بعدی آن از جمله: عدم شمول مقررات قانون روابط مؤجر و مستأجر، عدم ایجاد حقوق استیجاری و کسب و پیشه برای متصرفین یا متصدیان این قبیل اماکن و… بوده که شورای انقلاب بدان تصریح نموده است. 8- ماده واحده قانون مستثنی شدن شهرداری های کشور در واگذاری قسمتی از پارک ها و میادین و اموال عمومی اعم از عرصه و اعیان از شمول قوانین مربوط به مالک و مستأجر مصوب مورخ 1389/4/2 تأکیدی بر لایحه قانونی راجع به نحوه واگذاری اماکن و میادین و غرفه ها مصوب سال 1358 با اصلاحیه بعدی آن و همچنین تأکیدی بر قانون روابط مؤجر و مستأجر مصوب سال 1376 می باشد که در خصوص واگذاری سرقفلی غرفه های میادین میوه و تره بار مصداق ندارد. ب- از آنجایی که: 1- تصمیمات شوراها وفق اصل 105 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نباید مخالف قوانین کشور باشد. 2- اعضای شورای اسلامی شهر اصفهان مطابق بند 2 ذیل ماده 11 آیین نامه اجرایی تشکیلات، انتخابات داخلی و امور مالی شوراهای اسلامی شهرها مصوب مورخ 1378/1/11 هیأت وزیران باید در تصمیمات خود قوانین را رعایت و مورد توجه قرار دهند. بنا به مراتب ابطال اطلاق ماده 11 آیین نامه موصوف که واگذاری سرقفلی را تجویز نموده و این مهم در قوانین و مقررات موضوعه (به شرح فوق) مورد تأیید و تأکید قانونگذار قرار نگرفته است در هیأت عمومی دیوان (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) از تاریخ تصویب مورد تقاضا می باشد.“ متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: ” شهردار محترم اصفهان موضوع: مصوبه شورای اسلامی با سلام و احترام لایحه شماره /98/3248س مورخ 1398/4/30 به همراه آیین نامه بازنگری شده جهت فروش، واگذاری و مشوق های مربوط به ساماندهی مشاغل شهری در جلسات متعدد کمیسیون های تلفیق، امور اقتصادی، حقوقی و گردشگری و بهداشت، سلامت و خدمات شهری، منتهی به جلسه علنی مورخ 1398/9/10 مورد بررسی قرار گرفت و با اعمال تعدیلات و اصلاحاتی به شرح تعداد 17 برگ پیوست شده ممهور به مهر این شورا بر اساس مفاد بند 9 از ماده 80 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی به تصویب رسید. مراتب جهت صدور دستور انجام قانونی بعدی اعلام می گردد.- رییس شورای اسلامی شهر اصفهان …………………………….. ماده 11: واگذاری امتیاز سرقفلی واگذاری امتیاز سرقفلی واحدها از طریق برگزاری مزایده پس از اخذ مجوز هیأت مدیره و تعیین پایه و مبناء توسط کارشناس رسمی دادگستری منتخب شهرداری اصفهان با رعایت موارد ذکر شده در ماده های 8، 9 و 10 صورت می پذیرد. تبصره 1: کلیه واحدهایی که امتیاز سرقفلی آنها واگذار می شود موظف به عقد قرارداد اجاره و خدمات براساس قیمت تعیین شده کارشناس رسمی دادگستری منتخب شهرداری اصفهان می باشند. تبصره 2: مدت قرارداد اجاره و خدمات واحدهایی که امتیاز سرقفلی آنها واگذار شده است بنا به پیشنهاد مدیرعامل و تصویب هیأت مدیره از یک سال تا 3 سال قابل تغییر است. تبصره 3: به منظور حفظ وحدت رویه، هر یک از مجموعه واحدها (شهرک ها) و مجتمع های صنفی متعلق به سازمان مشمول یکی از شرایط فروش قطعی و یا واگذاری سرقفلی می گردد. تبصره 4: شرایط واگذاری سرقفلی فقط مختص مجتمع های صنفی بوده و واحدهای متفرقه مشمول آن نمی شوند.“ در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر اصفهان به موجب لایحه شماره 28/02/4048 مورخ 1402/10/21 توضیح داده است که: ” به استحضار می رساند: سازمان بازرسی کل کشور با پذیرش و تأیید قانونی بودن آیین نامه مورد اعتراض که مشتمل بر فروش، پیش فروش و اجاره نیز می باشد، صرفاً با استناد به ماده واحده لایحه قانونی نحوه واگذاری اماکن و میادین و غرفه ها به منظور ایجاد تسهیل در تهیه و توزیع میوه و تره بار و فرآوررده های کشاورزی و سایر قوانین غیر مرتبط با موضوع آیین نامه معترضٌ عنه، مدعی غیر قانونی بودن بند 11 آیین نامه موصوف گردیده است در حالی که به شرحی که بیان می شود آیین نامه فوق الاشاره موضوعاً متفاوت از قوانین و مقررات مدنظر شاکی می باشد. با این توضیح که: اولاً: به صراحت عنوان و متن آیین نامه که مورد تأیید سازمان بازرسی قرار گرفته با استناد به بند 20 ماده 55 قانون مرقوم و در جهت ساماندهی مشاغل شهری و ایجاد مشوق هایی جهت انجام این امر و با اختیار حاصله از بند 9 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران به تصویب رسیده و مورد تأیید هیأت تطبیق مصوبات موضوع ماده 90 قانون اخیرالذکر نیز قرار گرفته و هیچ گونه ارتباطی با مقررات مزبور ندارد. توضیحاً تصویب آیین نامه مزبور ارتباطی با میدان هایی که برای تسهیل و امرتوزیع محصولات کشاورزی با مبانی قانونی مدنظر سازمان بازرسی و در راستای اجرای بند 18 ماده 55 قانون شهرداری ایجاد می شود ندارد. ثانیاً: مقررات مورد استناد شاکی از جمله ماده واحده نحوه واگذاری اماکن، میادین و غرفه ها به منظور ایجاد تسهیل در تهیه و توزیع میوه و تره بار و آیین نامه اجرایی آن و همچنین قانون مستثنی شدن شهرداری های کشور در واگذاری قسمتی از پارک ها، میادین و اموال عمومی متعلق به شهرداری ناظر به اماکنی است که در مالکیت شهرداری باقی می ماند و این نهاد با حفظ مالکیت خود در راستای اجرای وظیفه قانونی مندرج در بند 18 ماده 55 قانون شهرداری برای اداره میادین مذکور صرفاً از طریق نمایندگی و یا به صورت اجاره در قالب بهره برداری اقدام می نماید. مؤید مراتب متن واحده لایحه قانونی راجع به نحوه واگذاری اماکن و میادین و غرفه ها به منظور تسهیل در تهیه و توزیع میوه و تره بار و فرآورده های کشاورزی می باشد که واگذاری اماکن و غرفه های میوه و تره بار را صرفاً به «صورت نمایندگی» و مقید به مهلت تعیین و تأیید نموده است. لذا مقررات مزبور هیچ گونه ارتباطی با آیین نامه مورد اعتراض نداشته و مربوط به دو حوزه متفاوت از وظایف شهرداری می باشد که با هیچ منطقی قوانین مزبور قابل انطباق با مصوبه شورای اسلامی شهر اصفهان نیست. ضمن این که همان طور که مقام عالی مستحضرند عدم تعلق سرقفلی موضوع لایحه قانونی فوق الاشاره استثناء بر اصل بوده و قانوناً در این خصوص هر گونه تفسیر بایستی در چهارچوب نص قانونی صورت پذیرد و به قدر متیقن اکتفا شود. فلذا نمی توان احکام مندرج در قوانین مورد استناد شاکی را بر مواردی که مشمول قانون نمی باشند تسری داد. ثالثاً: قید مندرج در ماده واحده فوق الاشاره مبنی بر واگذاری حق بهره برداری را با وجود قاعده عقلی «اثبات شی نفی ما عدا نمی کند» نمی توان مستمسکی بر عدم اجرای قانون سایر قوانین موضوعه کشور از جمله قانون روابط مؤجر و مستأجر دانست. مضاف بر آن که در صدر این ماده واحده قانونگذار از لفظ می تواند استفاده نموده و این موضوع مبین اختیار شهرداری در واگذاری حقوق قانونی غرفه ها و اماکن براساس ماده واحده یا دیگر قوانین جاری همچون قانون رابط مؤجر و مستأجر می باشد. رابعاً: همان طور که مستحضرید سازمان ساماندهی مشاغل شهری شهرداری اصفهان در راستای مقررات ماده 84 قانون شهرداری تأسیس گردیده و بنا به صراحت ماده مذکور بر طبق اصول بازرگانی اداره می شود. توضیح آن که مطابق مفاد اساسنامه سازمان ساماندهی مشاغل شهری شهرداری اصفهان مصوب 1377: سازمان مجاز به عملیات مالی و بازرگانی در زمینه های مربوط به فعالیت های سازمان، اجاره و استیجاره و غیره با رعایت قانون تجارت و مقررات آیین نامه مالی و معاملاتی و مفاد این اساسنامه می باشد. همچنین حسب بند 2 از ماده 6 اساسنامه جدید سازمان که اخیراً به تصویب وزارت کشور رسیده درآمد حاصل از واگذاری سرقفلی فضاهای در اختیار سازمان در زمره منابع مالی و درآمدی قرار گرفته است. بنابراین با توجه به این که سازمان های وابسته به شهرداری دارای شخصیت حقوقی و استقلال مالی از شهرداری می باشند و مطابق مقررات ماده 84 مجاز به تأمین بودجه خود هستند و نظر به این که سازمان های یاد شده با قالب قانونی مذکور حق هرگونه عملیات تجاری و راهکارهای اقتصادی جهت تأمین بودجه خود را دارند و توجهاً به این که به شرح پیش گفته آیین نامه مورد استناد که تمامی مواد آن به غیر از ماده 11 مورد تأیید شاکی قرار گرفته، از لایحه قانونی راجع به نحوه واگذاری اماکن میادین و غرفه ها به منظور ایجاد تسهیل درتهیه و توزیع میوه و تره بار و فرآورده‌های کشاورزی خروج موضوعی دارد، لذا به هیچ عنوان ایرادی بدان وارد نبوده و شکایت مطروحه مستوجب رد است. خامساً: سازمان بازرسی کشور با این تصور که سازمان ساماندهی مشاغل شهری شهرداری اصفهان صرفاً و منحصراً به جهت ایجاد میادین مربوط به تهیه و توزیع میوه و تره بار و فرآورده های کشاورزی تأسیس و ایجاد می شود، آیین نامه مورد اعتراض را خلاف مقررات و در مغایرت با لایحه قانونی یاد شده دانسته است. در حالی که بر خلاف تصور شاکی مطابق مفاد اساسنامه سازمان مرقوم که به تصویب وزارت کشور رسیده، هدف از تأسیس سازمان ساماندهی مشاغل شهری شهرداری اصفهان علاوه بر ایجاد میادین میوه و تره بار، ساماندهی مشاغل شهری می باشد که تصویب آیین نامه موصوف نیز در راستای این امر بوده است. بنابراین و با توجه به این که لایحه قانونی فوق الاشاره همان طور که از عنوان آن نیز مشخص می باشد منحصراً در خصوص اماکن و میادین مربوط به تهیه و توزیع میوه و تره بار و فرآورده های کشاورزی به تصویب رسیده، تحت هیچ عنوانی قابل انطباق با آیین نامه مورد اعتراض نمی باشد. سادساً: قانون مستثنی شدن شهرداری های کشور در واگذاری قسمتی از پارک ها، میادین و اموال عمومی بنا بر صراحت عنوان قانون مختص پارک ها و میدان های عمومی و مشخصاً در خصوص شوارع و معابر و میدان های متصل به آن به تصویب رسیده و به لحاظ قانونی طبیعی است که واگذاری قسمتی از پارک ها و میادین عمومی ازشمول قوانین مؤجر و مستأجر خارج باشد. لذا قانون یاد شده به طرز آشکاری متفاوت از آیین نامه مورد اعتراض می باشد.”
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/10/4 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیأت عمومی اولاً براساس ماده واحده قانون مستثنی شدن شهرداری های کشور در واگذاری قسمتی از پارک ها و میادین و اموال عمومی اعم از عرصه و اعیان از شمول قوانین مربوط به مالک و مستأجر مصوب سال 1389: «از تاریخ تصویب این قانون، به شهرداری های کشور اجازه داده می‌شود در واگذاری منافع قسمتی از پارک ها، میادین و اموال عمومی متعلّق به شهرداری به اشخاص حقیقی و حقوقی با رعایت مصالح عمومی و دریافت اجاره بهای مناسب به عقد قرارداد اقدام کنند. این گونه قراردادها از شمول قوانین خاص مربوط به روابط موجر و مستأجر خارج و صرفاً مشمول مقررات قانون مدنی است. حکم این ماده واحده نمی‌تواند موجب تضییع حق کسب و پیشه و سایر حقوق مکتسبه مستأجران گردد.» ثانیاً به موجب ماده واحده لایحه قانونی راجع به نحوه واگذاری اماکن و میادین و غرفه‌ها به منظور ایجاد تسهیل در تهیه و توزیع میوه و تره بار فرآورده‌های کشاورزی مصوب سال 1358: «شهرداری تهران می‌تواند به منظور تسهیل در تهیه و توزیع میوه و تره بار و فرآورده‌های مورد مصرف مردم و کوتاه کردن دست واسطه‌ها از طریق ایجاد ارتباط مستقیم بین تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان کلّیه اماکن و میادین و غرفه‌ها که توسط شهرداری ایجاد شده یا بشود به صورت نمایندگی منحصراً به اشخاص حقیقی یا حقوقی تولیدکننده واگذار نماید. این قبیل اماکن و میادین و غرفه‌ها مشمول مقررات قانون روابط موجر و مستأجر نبوده و حقوق استیجاری و کسب و پیشه برای متصرفین یا متصدیان آنها ایجاد نخواهد کرد و هر موقع که شهرداری لازم بداند می‌تواند با توجه به شرایط واگذاری نمایندگی محل را تصرف کند و هرگاه اشیاء متعلّق به متصرف در آن باشد شهرداری آن را به محل دیگری منتقل خواهد کرد. مقررات این ماده واحده شامل اماکنی که قبلاً به منظور فوق به اشخاص حقیقی یا حقوقی که بدون تنظیم قرارداد واگذار گردیده است نیز خواهد بود» و براساس تبصره این قانون: «شرایط واگذاری نمایندگی و مدت و نحوه استفاده از محلهای مزبور توسط شهرداری تعیین و پس از تصویب شورای شهر و در غیاب شورای شهر با تصویب وزارت کشور قابل اجرا می‌باشد.» ثالثاً به استناد ماده 9 آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح ماده واحده قانون نحوه واگذاری اماکن و میادین و غرفه توزیع میوه مصوب سال 1358 با اصلاحات سال 1374 اماکنی که براساس این آیین‌نامه به متقاضیان واجد شرایط واگذار می‌شود، مشمول لایحه قانونی راجع به نحوه واگذاری اماکن و میادین و غرفه‌ها به منظور ایجاد تسهیل در تهیه و توزیع میوه و تره بار فرآورده‌های کشاورزی مصوب 1358/10/5 شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران بوده و هیچ گونه حقوق استیجاری و کسب و پیشه برای بهره برداران آنها ایجاد نمی‌شود.» با توجه به مراتب فوق، ماده 11 موضوع مصوبه شماره 28/98/263 مورخ 1398/9/14 شورای اسلامی شهر اصفهان با عنوان واگذاری امتیاز سرقفلی که به تصویب شورای اسلامی شهر اصفهان رسیده و متضمن سازوکاری مغایر با موازین قانونی مذکور است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./ احمدرضا عابدی رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری |
