شماره دادنامه: 140231390003197384 

تاریخ دادنامه: 1402/12/8

شماره پرونده: 0100699

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای مهدی هراتیان

طرف شکایت: وزارت راه و شهرسازی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 8806/110/01–1401/1/25 مشاور وزیر و مدیرکل حوزه وزارتی وزارت راه و شهرسازی

         گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره 8806/110/01–1401/1/25 مشاور وزیر و مدیرکل حوزه وزارتی وزارت راه و شهرسازی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

  “ وزارت راه و شهرسازی در راستای عمل به ماده 117 آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان به شماره 123379/ت17496هـ مورخ 1375/12/28 که اشعار می دارد .« وزارت راه و شهرسازی موظف است به منظور یکسان نمودن روش ها و ایجاد وحدت رویه و جلوگیری از تعارضات در تهیه و تنظیم مبانی قیمت گذاری خدمات مهندسی، ظرف شش ماه مبانی مذکور را با توجه به پیشنهادات واصل شده از نظام مهندسی استان ها و شورای فنی استان ها و یا با جلب مشورت آنها تهیه نماید. 

تبصره 1- به منظور بررسی و تایید مبانی قیمت گذاری و قیمت خدمات مهندسی در وزارت مسکن و شهرسازی شورایی تحت عنوان شورای بررسی و تاًیید مبانی قیمت گذاری خدمات مهندسی مرکب از 5 نفر کارشناس خبره به انتخاب وزیر مسکن و شهرسازی و 2 نفر کارشناس به معرفی رییس سازمان برنامه و بودجه تشکیل می شود که 2 عضو آن از جمله دو عضو سازمان برنامه و بودجه ثابت و 3 عضو آن بر حسب موضوعات مطروحه متغیر خواهد بود. شورای یاد شده می تواند کمیته های تخصصی نیز داشته باشد. 

تبصره 2- فهرست قیمت خدمات مهندسی پس از تصویب وزیر مسکن و شهرسازی جهت اطلاع عموم آگهی خواهد شد.

در سال 1384 اقدام به تهیه و ابلاغ شیوه نامه فهرست های قیمت خدمات مهندسی ساختمان در فصل پنجم از مبحث دوم مقررات ملی ساختمان تحت عنوان نظامات اداری کرده است که تا کنون همه ساله مبنای تعیین فهرست قیمت های خدمات مهندسی ساختمان نیز بوده است. وزیر راه و شهرسازی طی نامه شماره 183666/110/01–1400/12/28 به سازمان نظام مهندسی ساختمان تفویض اختیار می کند تا برآورد هزینه ساخت و ساز هر مترمربع بنا را رسماً اعلام نماید تا ملاک احتساب  هزینه خدمات مهندسی سال 1401 در سازمان های نظام مهندسی ساختمان استان ها  جهت شروع کاری 1401 شود که این مهم در تاریخ 1400/12/28 توسط سازمان نظام مهندسی ساختمان  کشور انجام و به وسیله ریاست آن اعلام شد و متعاقب آن سازمان های نظام مهندسی ساختمان  استان ها تعرفه خدمات مهندسی سال 1401 را در اولین روزهای کاری سال جدید اعلام کرده و ملاک احتساب حق الزحمه اعضا خود قرار دادند. متاسفانه در مورخ 1401/2/11 حسب دستور وزیر راه و شهرسازی برخلاف تفویض اختیاری که در اواخر سال 1400 به سازمان نظام مهندسی ساختمان جهت برآورد و اعلام معیار های محاسبه تعرفه خدمات مهندسی داده بود و بدون هیچ گونه مبنا و معیاری اقدام به ابطال عملیات کارشناسی شده کردند و به صورت غیر کارشناسی درصد افزایش هزینه خدمات مهندسی را برای سال 1401 نسبت به سال 1400، 30% اعلام کردند. این در حالی است که درصد افزایش دستمزد کارگران در سال 1401 نسبت به سال 1400 حدود 60% توسط مراجع رسمی اعلام شده است و هزینه ساخت هر مترمربع بنا و عوامل اجرایی ساخت از اول سال 1400 تا انتهای آن حدود 80% افزایش داشته است.  

با توجه به اینکه بعد از گذشت حدود یک ماه کاری از آغاز سال 1401 تعداد زیادی قراردادهای خدمات مهندسی بر مبنای تعرفه قانونی اعلام شده توسط سازمان های نظام مهندسی بین مهندسان و کارفرمایان منعقد شده است و این دستور وزیر موجبات دوگانگی و اختلاف را بین طرفین ایجاد می کند و همچنین نظر به اینکه اجرای تصمیم مذکور سبب ورود خسارت به مهندسان عهده دار انجام خدمات مهندسی در سال جاری می شود که جبران آن در آینده غیر ممکن خواهد بود. 

 2- در ماده 117 آیین نامه اجرایی مشارالیه، تهیه و تنظیم مبانی قیمت گذاری خدمات مهندسی منوط به توجه به پیشنهادات واصل شده از نظام مهندسی استان ها و شورای فنی استان ها و با جلب مشورت آنها شده است که این مهم در بند 15 از ماده 15 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان به عنوان یکی از اهم وظایف هیات مدیره «تهیه و تنظیم مبانی قیمت گذاری خدمات مهندسی در استان و پیشنهاد به وزارت راه و شهرسازی، مرجع تصویب مبانی و قیمت خدمات مهندسی در آیین نامه اجرایی تعیین می گردد.» تصریح گردیده است. لذا بر فرض محال که قانونگذار اختیار اصلاح شیوه نامه متنازع فیه را به وزارت راه و شهرسازی اعطا کرده باشد جناب وزیر نمی تواند بر مبنای صلاحدید شخصی بدون کسب نظر از مراجع معرفی شده و طی مراتب مورد نظر مقنن اقدام به اصلاح یا ابطال بندهایی از شیوه نامه ماده 117 آیین نامه مشارالیه نماید.

 3- پیرو بند 2 مستند به ماده 3 قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار که اشعار می دارد «دستگاه های اجرایی مکلفند هنگام تدوین یا اصلاح مقررات، بخشنامه ها و رویه های اجرایی، نظر تشکل های اقتصادی ذی ربط را استعلام کنند و مورد توجه قرار دهند» و از آنجا که مستند به بند (ح) از ماده 1 همین قانون وزارت راه و شهرسازی یکی از دستگاه های اجرایی می باشد تخلف از این امر قانونی کرده است و با صلاحدید شخصی و بدون پشتوانه کارشناسی و در نظر گرفتن جوانب امر اقدام به ابطال بندهایی از شیوه نامه متنازع فیه کرده است.

 4- از آنجا که وزیر راه و شهرسازی به سازمان نظام مهندسی ساختمان تفویض اختیار می کند تا برآورد هزینه ساخت و ساز هر مترمربع بنا موضوع را رسماً اعلام نماید تا ملاک احتساب هزینه خدمات مهندسی سال 1401 در سازمان های نظام مهندسی ساختمان استان ها جهت شروع سال کاری 1401 شود ایشان پس از گذشت حدود یک ماه از شروع سال کاری اقدام به تصمیمی متضاد و صدور دستوری منافی با تفویض اختیار داده شده کرده است که این عملکرد ایشان مصداق سوء استفاده از حق و قدرت قانونی خود برخلاف قاعده فقهی لاضرر و لاضرار و همچنین اصل 40 قانون اساسی که اشعار می دارد: «هیچ کس نمی تواند اعمال خویش را وسیله اضرار به غیر یا تجاوز به منافع قرار دهد» است. با استناد به دلایل معروضه تقاضای ابطال آن مورد استدعاست.” 

 متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

  ” وزارت راه و شهرسازی 1401/1/25

    حوزه وزارتی 8806/110/01

جناب آقای محمود زاده- معاون محترم مسکن و ساختمان

        جناب آقای شکیب- سرپرست محترم سازمان نظام مهندسی

      با سلام و احترام

     نامه شماره 928/400–1401/1/8 جنابعالی در خصوص تعرفه خدمات مهندسی سال 1401 به استحضار جناب آقای مهندس قاسمی وزیر محترم راه و شهرسازی رسید، پی نوشت فرمودند:

 «جناب آقای شکیب

 جناب آقای محمودزاده

     با سلام

 روشن است موضوع توافق اینجانب فقط بند 2 بوده است وگرنه اشاره ای فقط به بند 2 نمی شد، آن هم با 30% حداکثر نسبت به افزایش 1400»- مشاور وزیر و مدیرکل حوزه وزارتی” 

  در پاسخ به شکایت مذکور، وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه ای فاقد شماره و تاریخ، نامه شماره 65075/430–1401/4/29 مدیرکل دفتر توسعه مهندسی ساختمان ارسال نموده است که متن آن به طور خلاصه به شرح زیر است:

  ” شاکی در دادخواست خود هیچ گونه  دلیلی برمغایرت نامه های مورد اشاره خود با موازین قانونی یا خارج از اختیار بودن آنها ارایه نکرده است. آنچه که شاکی «شیوه نامه» می نامد، تصمیم وزیر وقت مسکن و شهرسازی است که همان گونه که گفته شد، با توجه به ضرورت ها و نیازهای بعدی قابل تغییر توسط وزیر راه و شهرسازی و در هر برهه ای از زمان می باشد و کاملاً در حیطه اختیارات وی قرار دارد. توضیح اینکه تبصره 2 ماده 117 آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب 1375، تصویب قیمت خدمات مهندسی را در اختیار وزیر راه و شهرسازی قرار داده و خلاف استنباط شاکی طبق «قاعده شخصی بودن وظایف و اختیارات مقامات دولتی در حقوق اداری» این اختیار قابل تفویض به سازمان نظام مهندسی ساختمان نبوده و اصولاً چنین تفویضی نیز صورت نگرفته است و آنچه از سازمان مذکور خواسته شده همانا ارایه پیشنهاد موضوع صدر این ماده بوده است. اینکه سرپرست سازمان نظام مهندسی ساختمان بدون تصویب وزیر راساً قیمت خدمات مهندسی را اعلام کند، خلاف تبصره یا دشده است و طبعاً نمی تواند مناط اعتبار باشد تا چه رسد به اینکه مستند شاکی برای ابطال نامه وزیر قرار گیرد.

 ادعای شاکی در خصوص فقدان مبنا و معیار در نامه وزیر و غیر کارشناسی بودن آن خلاف واقع و عاری از حقیقت است و چون در اصل فقدان پایه و اساس خواسته وی موثر نیست، لذا به همین بیان دراین خصوص اکتفا می گردد. با توجه به تبعیت سلسله مراتب مقررات اداری، از آنجا که بخشنامه وزیر وقت راه و شهرسازی باید در چارچوب مصوبه هیات وزران تفسیر شود، از این رو اعلام رییس سازمان نظام مهندسی ساختمان استان باید به وزیر راه و شهرسازی صورت می گرفت تا توسط شخص وزیر با افزایش یا کاهش یا به همان میزان تصویب و سپس اعلام شود. بنابراین استناد به اعلام رییس سازمان مذکور بدون رعایت ترتیبات مقرر در تبصره 2 ماده 117 آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب 1375 وجاهت قانونی ندارد که با توجه به نحوه عمل و اقدام سازمان در این خصوص، در نامه  مورد تقاضا برای ابطال عدم موضوعیت این موارد صراحتاً اعلام شده است که کاملاً جزء اختیارات قانونی وزیر راه و شهرسازی می باشد. مع الوصف از آنجا که قراردادهای قبل از تاریخ نامه  وزارتی با تراضی و توافق طرفین منعقد شده است، مشمول ماده 10 قانون مدنی بوده و موجبی برای ابطال نامه وزارتی نمی باشد.

 خلاف ادعای واهی شاکی نه تنها ماده 117 آیین نامه مرقوم، وزارت راه و شهرسازی را مکلف به تهیه و تنظیم شیوه نامه ای در این خصوص ننموده است، بلکه حتی واژگان شیوه نامه و دستورالعمل نیز در این ماده و تبصره های آن وجود ندارد. واژه «مبانی» نیز هرگز نه از منظر ترمینولوژی حقوقی و نه حتی از منظر ادبی به معنای «شیوه نامه» نیست، مگر در تصور شاکی، بنابراین ورود زاید شاکی به بحث اصول فقه و بحث تکرار و استمرار بلاوجه بوده و خروج موضوعی دارد و از بنیان و بنیاد باطل و مردود است. استناد شاکی به بند 2 ماده 3 قانون بهبود مستمر محیط کسب وکار نیز اساساً باطل و محکوم به رد است. زیرا سازمان نظام مهندسی ساختمان به مانند کانون وکلا، سازمان نظام پزشکی و کانون کارشناسان رسمی دادگستری نهاد حرفه ای است و مطلقاً تشکل اقتصادی محسوب نمی شود تا مشمول این بند قانونی باشد. ضمناً سازمان نظام مهندسی ساختمان دارای قانون خاص نظام مهندسی و کنترل ساختمان می باشد که ترتیبات مربوط به اعلام قیمت ها در تبصره 2 ماده 117 آیین نامه اجرایی آن به صراحت قید شده است. در پایان با توجه به اینکه شاکی هیچ گونه دلیل و استدلالی در خصوص مغایرت قانونی خواسته مورد نظر برای ابطال با قوانین جاری یا خارج بودن آن از حدود اختیارات مقام تصویب کننده ارایه نداده اند. تقاضای رد شکایت درخواست می گردد. ”  

   هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/12/8 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

براساس ماده 117 آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب سال 1375 مقرر شده است که: «وزارت مسکن و شهرسازی موظّف است به منظور یکسان نمودن روشها و ایجاد وحدت رویه و جلوگیری از تعارضات در تهیه و تنظیم مبانی قیمت گذاری خدمات مهندسی، ظرف شش ماه مبانی مذکور را با توجه به پیشنهادات واصل شده از نظام مهندسی استان ها و شورای فنی استان ها و یا با جلب مشورت آنها تهیه نماید» و به موجب تبصره 1 این ماده نیز مقرر شده است: «به منظور بررسی و تایید مبانی قیمت گذاری و قیمت خدمات مهندسی، در وزارت مسکن و شهرسازی شورایی تحت عنوان شورای بررسی و تایید مبانی قیمت گذاری خدمات مهندسی مرکب از 5 نفر کارشناس خبره به انتخاب وزیر مسکن و شهرسازی و 2 کارشناس به معرفی رییس سازمان برنامه و بودجه تشکیل می‌شود که 4 عضو آن از جمله 2 عضو سازمان برنامه و بودجه ثابت و 3 عضو آن بر حسب موضوعات مطروحه متغیر خواهد بود. شورای یادشده می‌تواند کمیته‌های تخصصی نیز داشته باشد.» همچنین به موجب تبصره 2 ماده 117 آیین‌نامه مذکور: «فهرست های قیمت خدمات مهندسی پس از تصویب وزیر مسکن و شهرسازی جهت اطلاع عموم آگهی خواهد شد.» با توجه به مراتب فوق، بررسی و تایید مبانی قیمت گذاری و قیمت خدمات مهندسی در صلاحیت «شورای بررسی و تایید مبانی قیمت گذاری خدمات مهندسی» بوده و تصویب فهرست های قیمت خدمات مهندسی که براساس مبانی مذکور تعیین می‌گردد در صلاحیت وزیر راه و شهرسازی است و مبانی قیمت گذاری و قیمت خدمات مهندسی مورد تایید «شورای بررسی و تایید مبانی قیمت گذاری خدمات مهندسی» می‌تواند مبنای تعیین قیمت خدمات مهندسی در چند سال متوالی قرار بگیرد و این در حالی است که تصویب فهرست های قیمت خدمات مهندسی ممکن است هر ساله از سوی وزیر راه و شهرسازی صورت گرفته و جهت اطلاع عموم آگهی شود و لذا الزام قانونی مبنی بر بررسی و تایید مبانی قیمت گذاری و قیمت خدمات مهندسی از سوی «شورای بررسی و تایید مبانی قیمت گذاری خدمات مهندسی» در هر مرتبه از تصویب و آگهی فهرست های قیمت خدمات مهندسی از سوی وزیر راه و شهرسازی وجود ندارد و بر همین اساس نامه شماره 8806/110/01 مورخ 1401/1/25 مشاور وزیر و مدیرکل حوزه وزارتی وزارت راه و شهرسازی خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و ابطال نشد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

                                                               حکمتعلی مظفری

                                                          رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری