شماره دادنامه: 140231390002270329

تاریخ دادنامه: 1402/8/30

شماره پرونده: 0106488

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای اکبر ضرغامی

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر اهواز

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 4 از بیست و سومین جلسه مورخ 1392/10/18 شورای اسلامی شهر اهواز تحت عنوان بهای خدمات شهری از بیمارستان ها 

         گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره 4 از بیست و سومین جلسه مورخ 1392/10/18 شورای اسلامی شهر اهواز تحت عنوان بهای خدمات شهری از بیمارستان ها را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است:

  " مستند به ذیل اصل 170 و اصل 173 قانون اساسی به استحضار عالی می رساند که شورای اسلامی شهر اهواز در جلسه مورخ 1392/10/18 مصوبه مربوط به اخذ بهای خدمات شهری از بیمارستان ها را تصویب نموده است، همچنان که در رویه قاطع آن مرجع نیز وجود دارد وضع چنین مصوباتی به شرح ذیل مغایر قوانین لازم الاجرای کشوری می باشد.

1- بر اساس اصول 44 و 51 قانون اساسی هیچ نوع مالیاتی وضع نمی شود مگر به موجب قانون و همچنین مطابق بند (ب) ماده 30 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب 1373 وضع هرگونه عوارض برای خدمات تحقیقات و تولیدات وضع عوارض غیر از مواد پیش بینی شده در این قانون برای وزارتخانه ها، نهادها، موسسات و شرکت های دولتی منوط به تصویب شورای اقتصاد می باشد.

 2- با تصویب قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران از ابتدای سال 1382 برقراری و دریافت هرگونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از ملی و محلی از تولیدکنندگان کالاها، ارایه دهندگان خدمات و همچنین کالاهای وارداتی به موجب قانون موسوم به تجمیع عوارض صورت می پذیرد و کلیه قوانین و مقررات ناظر به برقراری اختیار و یا اجازه برقراری و دریافت وجوه به استثناء مواد مندرج در قسمت اخیر ماده مزبور از ابتدای سال 1382 لغو شده است.

 3- طریقه محاسبه بهای اراضی و ساختمان ها و مستحدثات در فرمول محاسبه بهای خدمات شهری مصوبه شورای شهر که ملاک محاسبه و عمل را سال 1393 قرار داده است برخلاف مصوبه شماره 86545/ت/50939هـ-1394/6/29 هیات  وزیران (بهای اراضی ساختمان ها و مستحدثات برای محاسبه عوارض نوسازی در شهرداری ها شهرهای مشمول ماده 2 قانون نوسازی و عمران شهری در سال های 1393 و 1394 معادل صد در صد ارزش معاملاتی املاک ملاک عمل در سال 1391 موضوع ماده 64 قانون مالیات های مستقیم مصوب 1366 و اصلاحیه های بعدی آن محاسبه می شود) می باشد.

 4- فرمول محاسبه بهای خدمات شهری مصوبه مذکور برخلاف قیمت منطقه بندی شهری موضوع ماده 64 قانون مالیات های مستقیم می باشد و همچنین فرمول محاسبات آن برخلاف فرمول و دستورالعمل وزارت کشور است.

5- ارایه هرگونه خدمات مستلزم عنوان خاص می باشد متاسفانه در فرمول مصوبه شورای شهر اهواز که به عنوان بهای خدمات شهری معرفی شده هیچ گونه عنوان خدماتی نداشته و از آنجا که قانوناً، شرعاً، عرفاً وقتی می توان مطالبه بها خدماتی را نمود که عنوان مشخص داشته باشد و همچنین خدمات مذکور علاوه بر عنوان و مصادیق خدماتی الزاماً می بایست خدمات متقابلی را نسبت به هم ارایه نمایند که متاسفانه شهرداری اهواز در این خصوص هیچ گونه خدماتی را ارایه ننموده و صرفاً به صورت یک طرفه مطالبه مالیات داشته است. لذا مرکز بهداری رزمی جنوب هیچ بهره ای از خدمات ادعایی شهرداری اهواز نداشته است.

 6- با عنایت به ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387/2/17 برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین خدمات که در این قانون تعیین تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده ممنوع اعلام شده است و در بند (الف) ماده 38 همین قانون نرخ عوارض خدمات معین شده است و فعالیت فعالان اقتصادی از مصادیق خدمات است که از آنها مالیات اخذ می شود. لذا وضع عوارض به شرح مصوبه خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر اهواز است. ضمناً مبنای ابطال مصوبه موضوع دعوا در رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 493 و 491-1396/5/24 با موضوع غیرقانونی بودن اخذ عوارض از محل فعالیت فعالان اقتصادی و رای هیات عمومی دیوان عدالت  اداری به شماره دادنامه 413-1396/5/3 با موضوع اخذ هزینه سالیانه خدمات از کلیه اماکن مورد استفاده فعالان اقتصادی مورد تاکید قرار گرفته است.

 7- مستنداً به ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده، دریافت هرگونه مالیات غیر مستقیم و عوارض بر واردات، تولید کالا و ارایه خدمات مغایر با این قانون لغو شده و برقراری و دریافت هرگونه مالیات غیر مستقیم و عوارض دیگر از تولیدکنندگان و واردکنندگان کالا و ارایه دهندگان خدمات ممنوع است از آنجا که مرکز بهداری رزمی جنوب نزسا مالیات بر ارزش افزوده را در مهلت مقرر پرداخت کرده است، لذا مطالبه عوارض توسط شهرداری شهر اهواز فاقد وجاهت قانونی می باشد. نظر به مراتب فوق از آنجا که آراء صادره متعدد از سوی محاکم قضایی از جمله رای شماره 934 هیات عمومی دیوان مورخ 1398/5/15 مکرراً وضع چنین عوارضی را خارج از صلاحیت شورای اسلامی شهر و مغایر قانون دانسته است، لذا ابطال مصوبه موضوع دعوا از تاریخ تصویب از سوی آن نهاد مورد استدعاست." 

  متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

 مصوبه شماره 4 از بیست و سومین جلسه مورخ 1392/10/18 شورای اسلامی شهر اهواز

  " موضوع: اخذ بهای خدمات شهری از بیمارستان ها

  جناب آقای علاسوند مقدم

  رییس محترم شورای اسلامی شهر اهواز

  با سلام

  احتراماً، به استحضار حضرتعالی می رساند با عنایت به اینکه (بهای خدمات شهری) از اهم درآمدهایی است که در زمره درآمدهای پایدار شهرداری ها می باشد و با توجه به بررسی های بعمل آمده در جلسات کارشناسی کارگروه بهای خدمات، این نتیجه حاصل می شود که بهای خدمات فعلی واقعی و متوازن با هزینه های نگهداشت شهر نبوده و می بایست در فرمول بهای خدمات شهری تجدیدنظر گردد. لذا فرمولی به شرح زیر جهت اخذ بهای خدمات شهری از بیمارستان ها پیشنهاد می گردد.

                                               (نرخ تورم+1)×(+)k = بهای خدمات شهری

توضیحات:

1- نرخ تورم: طبق اعلام مرکز آمار ایران در ابتدای هر سال در فرمول منظور می گردد.

2- : مساحت عرصه

3- : قیمت منطقه بندی طبق دفترچه ارزش معاملاتی شهرداری در صورت تنظیم و تصویب در غیر این صورت طبق دفترچه دوره قبل محاسبه خواهد شد.

4- : مساحت اعیان

5-: قیمت نوع سازه طبق دفترچه ارزش معاملاتی شهرداری در صورت تنظیم و تصویب در غیر این صورت طبق دفترچه دوره قبل محاسبه خواهد شد.

6- : ضریبی متغیر به شرح زیر:

 مقدار k به شرح زیر:

– بیمارستان های دولتی و عمومی غیر دولتی (0/05= k)

– بیمارستان های خصوصی (0/3 = k)

– بیمارستان های نفت، فولاد و سایر صنایع (0/5 = k)

گروه های هدف جهت اخذ عوارض مذکور:

کلیه بیمارستانهای دولتی، عمومی غیر دولتی، خصوصی، نفت فولاد و سایر صنایع خواهشمند است دستور فرمایید به استناد بند 26 ماده 71 قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور … مصوب سال 1375 موضوع در جلسه آتی شورای اسلامی شهر مطرح و نتیجه را امر به ابلاغ فرمایید. " 

  در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر اهواز به موجب لایحه شماره 2000/1401/2593–1401/12/1 توضیح داده است که:

  " 1- همان گونه که مستحضرید مراکز درمانی (بیمارستان ها) روزانه محل مراجعه تعداد زیادی از شهروندان هستند و از خدمات گسترده ای که توسط شهرداری و سازمان های تابعه آن در سطح شهر اهواز ارایه می گردد. خواسته یا ناخواسته به طور مستقیم و غیرمستقیم بهره مند می شوند. بنابراین بدیهی است که تعیین بهای خدمات شهری ارایه شده به این گونه مراکز توسط شورای شهر به منظور جبران بخشی از هزینه های مذکور با هدف بهبود شرایط عمومی شهر منع قانونی ندارد زیرا مطابق ماده 5 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1385 ارایه و انجام خدمات برای غیر در قبال مابه ازاء می باشد.

 2- با توجه به خودگردان شدن شهرداری ها، اخذ عوارض و بهای خدمات ارایه شده توسط این موسسه عمومی غیردولتی و سازمان های تابعه آن یکی از انواع درآمدهای محلی شهرداری ها محسوب می شود و به موجب مواد 29 و 30 آیین نامه مالی شهرداری ها، ماده 85 و بند 16 و 26 ماده 80 قانون شوراهای اسلامی کشور و مواد 1، 2 و 3 آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، مصوب هیات وزیران و ماده 174 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه و همچنین حکم مقرر در تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 شورای اسلامی شهر می تواند نسبت به وضع عوارض و بهای خدمات به منظور تامین بخشی از هزینه های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر اقدام نماید، لذا شوراهای اسلامی شهر برای تصویب عوارض محلی و برقراری بهای خدمات شهری صلاحیت دارند. 

3- برخلاف ادعای شاکی که مصوبه مذکور را خارج از حدود و اختیارات شوراهای اسلامی شهر دانسته است اخذ بهای خدمات شهری یکی از انواع درآمدهای محلی شهرداری ها محسوب می شود که اشخاص حقیقی و حقوقی نسبت به پرداخت آن تکلیف قانونی دارند و قانونگذار برابر بند 26 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب 1375 با اصلاحات بعدی مصوب 1396/5/14 اختیار تصویب نرخ بهای خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمان های وابسته به آن را به شوراهای اسلامی شهر اعطا نموده است لذا برخلاف ادعای خواهان، این شورا برابر مستند یاد شده در حدود صلاحیت و اختیارات قانونی خود اقدام به وضع بهای خدمات مذکور کرده است و منع قانونی در این خصوص وجود ندارد. 

4- مطابق مواد 1، 2، 9 و 10 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری و دهیاری ها مصوب 1401/5/9 و به موجب نامه شماره 203726-1401/9/30 وزیر کشور که منضم به دستورالعمل اجرایی موضوع تبصره 1 ماده 2 قانون درآمدهای پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها می باشد و همچنین مطابق آراء عدیده دیوان عدالت اداری، شهرداری در قبال ارایه خدمات چه به صورت مستقیم و چه غیر مستقیم مکلف به وصول بهای خدمات ارایه شده به کلیه اشخاص می باشد. آراء متعدد آن مرجع در این خصوص نیز موید همین مطلب است.

 5- با توجه به شرح فوق مطابق مستندات قانونی یاد شده، قانونگذار صراحتاً به شهرداری و شوراهای اسلامی شهر اجازه تصویب و وصول نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمان های وابسته به آن را داده است و برخلاف ادعای خواهان، شورای اسلامی شهر اهواز، برابر مستندات یاد شده در حدود صلاحیت و اختیارات قانونی خود اقدام کرده است لذا اعای مطروحه از این حیث نیز وارد نمی باشد. ضمناً هیچ گونه معافیت قانونی برای بیمارستان ها نسبت به پرداخت عوارض و بهای خدمات شهرداری ها پیش بینی نشده است و حتی اگر قوانین سابق آنها را از پرداخت مستثنی کرده باشد به موجب قوانین موخر التصویب چنین معافیت هایی لغو شده است زیرا برابر تبصره 3 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده «قوانین و مقررات مربوط به اعطاء تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداری ها ملغی گردیده است.» و این موضوع دلالت بر عدم معافیت اشخاص از جمله بیمارستان ها نسبت به پرداخت عوارض و یا وجوه مربوط به بهای خدمات به شهرداری ها دارد، لذا شهرداری مستحق دریافت بهای خدمات ارایه شده بوده و بیمارستان ها نیز همانند سایر شهروندان اهوازی مکلف به پرداخت عوارض و بهای خدمات تعیین شده خواهند بود.

 6- بنا به تصریح ماده 90 و 106 قانون شوراهای اسلامی کشور، مسیولیت بررسی و اعلام مغایرت های قانونی مصوبات شورای شهر و همچنین نظارت بر حسن اجرای قانون شوراها بر عهده فرمانداری و استانداری مربوطه می باشند. نظر به اینکه مراجع مذکور به عنوان دستگاه های مسیول نظارت بر حسن اجرای قانون و مصوبات شورا نه تنها هیچ گونه اعتراضی نسبت به مصوبات موصوف ننموده اند بلکه به موجب نامه شماره 4427/1/40/1095–1392/11/5 فرمانداری اهواز مصوبه مذکور را مغایر وظایف شورا ندانسته و اجرای آن را از ابتدای سال 1393 بلامانع اعلام نموده است. لذا مصوبه مورد نظر از این حیث نیز مراحل قانونی خود را طی کرده و ایرادی بر آن مترتب نیست.

7- شاکی به اصل 51 قانون اساسی که مقرر داشته: « هیچ نوع مالیاتی وضع نمی شود مگر به موجب قانون» استناد نموده که موضوعاً در مورد مالیات است و عوارض و بهای خدمات شهرداری را در بر نمی گیرد لذا با توجه به اینکه موضوع مصوبه شورا تعیین بهای خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمان های تابعه آن می باشد که مطابق مواد قانونی فوق الذکر نه تنها ممنوع نیست بلکه جزء حدود اختیارات شورای اسلامی شهر می باشد و از طرفی نیز مستند شاکی با موضوع مصوبه همخوانی ندارد و نوعی قیاس مع الفارق تلقی می شود لذا این ایراد شاکی نیز وارد نیست و موجب تزلزل مصوبه این شورا نمی گردد.

 8- علیرغم ادعای شاکی (مندرج در بندهای 6 و 7 دادخواست ارایه شده) مصوبه موصوف هیچ گونه مغایرتی با ماده 50 و 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده ندارد. زیرا به موجب مواد مذکور ممنوعیت وضع عوارض مربوط به آن دسته از خدمات است که در آن قانون تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده است در حالی که اولاً: در قانون مذکور در خصوص عوارض مربوط به بیمارستان ها تعیین تکلیف نشده است و مطابق مفهوم مخالف مستند موصوف، شوراهای اسلامی شهر جواز ورود به این مقوله و برقراری عوارض و بهای خدمات شهری را دارند. ثانیاً: مصوبه مورد نظر وضع عوارض ننموده تا مشمول ممنوعیت مستند اعلامی شاکی گردد بلکه مصوبه دلالت بر برقراری بهای خدمات شهری دارد که توسط شهرداری ارایه می شود.

 9- قوانین مورد اشاره شاکی مندرج در بند 1، 2 و 6 دادخواست ارایه شده (اصل 44 و 51 قانون اساسی و بند 30 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب 1373 و ماده 50 و 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387) در خصوص وضع مالیات و عوارض است و صرف نظر از پاسخ گویی و ورود ماهوی به ادعای شاکی در این خصوص به استحضار می رساند که مصوبه شورا وضع عوارض و یا مالیات نیست که شاکی جهت عدم جواز برقراری آن به مستندات مورد اشاره در دادخواست خود استناد نموده است بلکه مصوبه مورد نظر مبین برقراری بهای خدمات شهری (با اتکا به وظایف و اختیار قانونی پیش گفت) می باشد. در ضمن قانونگذار به موجب بندهای 16 و 26 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران اختیار وضع عوارض و تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمان های وابسته به آن را به شوراهای اسلامی شهر واگذار نموده و مطابق ماده 105 قانون شوراهای اسلامی کشور کلیه قوانین و مقررات مغایر با این قانون لغو گردیده است و طبیعتاً قانون شوراهای اسلامی به عنوان قانون خاص موخر نسبت به قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب 1373 لازم الاتباع است و حتی در صورت وجود مغایرت، ملاک عمل قانون موخر (قانون شوراهای اسلامی) به عنوان آخرین اراده قانونگذار می باشد. لذا ایراد طرف دعوا در این خصوص نیز وارد نیست و قوانین سابق الصدوری که مغایر قانون شوراهای اسلامی وجود دارند به موجب ماده 105 قانون شوراها لغو گردیده اند و مناط عمل نیستند.

 ضمناً مصوبه مورد نظر هیچ گونه مغایرتی با ماده 50 قانون مالیات بر ارش افزوده ندارد. زیرا ممنوعیت وضع عوارض مرقوم در ماده مذکور مربوط به آن دسته از خدماتی است که در قانون مالیات بر ارزش افزوده تکلیف پرداخت عوارض آنها معین شده است در حالی که در قانون موصوف، تکلیف عوارض و بهای خدمات بیمارستان ها تعیین نشده و شوراهای اسلامی شهر در بعد محلی اجازه ورود به این مقوله و وضع عوارض و بهای خدمات را دارند. با توجه به شرح فوق و نظر به اینکه قانونگذار به موجب مستندات مذکور وضع بهای خدمات توسط شوراهای اسلامی شهر را تجویز نموده است و مصوبه این شورا در خصوص تعیین بهای خدمات از بیمارستان ها وفق مقررات و قوانین یاد شده در حدود صلاحیت و اختیارات شوراها وضع گردیده و هیچ گونه تعارض و تضادی با سایر قوانین موجود در این زمینه ندارد، لذا با عنایت به صدور دادنامه شماره 9909970905811502-1399/11/12 آن هیات درخواست شاکی برای رسیدگی مجدد به خواسته ابطال مصوبه مذکور فاقد وجاهت قانونی است. لذا به استناد مواد 82 و 85 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 و بنا به قاعده اعتبار امر مختومه صدور قرار رد ادعای مطروحه مورد تقاضاست. " 

  هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/8/30 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

براساس ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارایه خدمات که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده است، همچنین برقراری عوارض به درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات، سود سهام شرکت ها، سود اوراق مشارکت، سود سپرده‌گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی مجاز توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع است. با توجه به حکم قانونی فوق و با عنایت به دلایل مندرج در دادنامه شماره 934 مورخ 1398/5/15 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و با لحاظ اینکه شهرداری در این موارد خدمتی ارایه نمی‌کند تا استحقاق دریافت عوارض موضوع مصوبه مورد شکایت را داشته باشد، بنابراین مصوبه شماره 4 از جلسه شماره 23 مورخ 1392/10/18 شورای اسلامی شهر اهواز درخصوص اخذ بهای خدمات شهری از بیمارستان ها خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

                                                               مهدی دربین

                                                               هیات عمومی دیوان عدالت اداری

                                                             معاون قضایی دیوان عدالت اداری