شماره دادنامه: 140231390001573144

تاریخ دادنامه: 1402/6/21

شماره پرونده: 0107417

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر کرمانشاه

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 6 مصوبه شماره 205 دوره پنجم شورای اسلامی شهر کرمانشاه

     گردش کار: بازرس قضایی و سرپرست معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 359599-1401/11/11 اعلام کرده است که:

  " احتراماً مصوبات شورای اسلامی شهر کرمانشاه از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح ذیل جهت استحضار و صدور دستور شایسته قانونی اعلام می شود: 1- شهرداری کرمانشاه با توجیه کاهش شکایات به دیوان عدالت اداری و تعیین تکلیف آرای کمیسیون های ماده صد و احقاق حقوق شهرداری، اقدام به تهیه و ارسال لایحه شماره 28573-1399/6/1 به شورای اسلامی شهر کرمانشاه با مضمون ذیل نموده است: « در خصوص پرونده هایی که در کمیسیون ماده صد مطرح و منجر به صدور رای مبنی بر لزوم تامین پارکینگ یا غیرقابل استفاده بودن یا عدم امکان اصلاح آن می گردد، شهرداری می تواند نسبت به تنظیم توافقنامه ای با مالکین یا ذینفع پرونده های مذکور جهت احداث پارکینگ های عمومی در سطح شهر با اخذ مبالغ ذیل بدون احتساب تخفیف اقدام نماید.

 1- پلاک هایی که قدمت تخلف آنها سال 1392 و ماقبل می باشد هزینه هر واحد کسر پارکینگ به مساحت 25 مترمربع: (( ارزش معاملاتی تبصره 11 ماده صد قانون شهرداری ها سال 1392)×(ضریب جبرانی مسکونی 8 و تجاری 5)×25).

 2- پلاک هایی که قدمت تخلف آنها سال 1393 الی 1398 می باشد هزینه هر واحد کسر پارکینگ به مساحت 25 مترمربع: ((ارزش معاملاتی تبصره 11 ماده صد قانون شهرداری سال تخلف)× ضریب جبرانی مسکونی 4 و تجاری 2/5)×25)

تبصره 1: تعرفه پارکینگ های ساختمان های اداری در این لایحه معادل 70 درصد تعرفه پارکینگ های تجاری می باشد.

تبصره2: تعرفه پارکینگ های مسکونی جهت پارکینگ دوم (با مزاحمت واحدهای بالای 180 مترمربع) معادل 70 درصد تعرفه پارکینگ های مسکونی می باشد.

تبصره3: با توجه به اختیار مالک به تامین پارکینگ توسط خویش، در این صورت جهت پارکینگ مسکونی در پلاک های مجاور و پارکینگ تجاری تا شعاع 250 متری با دسترسی سواره مناسب از مالک اصلی که مصوبه شورای ترافیک جهت این موضوع داشته باشد و سپس کاربری پارکینگ به تایید کمیسیون ماده 5 برسد.»

 2- لایحه مزبور نیز طی بند 6 جلسه شماره 205 دوره پنجم شورای اسلامی شهر کرمانشاه به تصویب شورا و در نهایت طی نامه شماره 7141/1/21971–1399/7/24 فرمانداری عدم مغایرت آن به تایید هیات تطبیق مصوبات شورای اسلامی شهر کرمانشاه رسیده است. این در حالی است که:

 اولاً: صدور آرای کمیسیون ماده صد با مضمون الزام مالک به تامین پارکینگ خارج از اختیارات قانونی مندرج در تبصره 5 ماده 100 قانون شهرداری ها بوده و این چنین آرایی می باید به استناد آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره های 1477 الی 1481-1386/12/12، 770-1391/10/18، 593-1395/9/2 و 1029-1399/9/12 از طریق طرح دعوا در دیوان عدالت اداری توسط ذینفع منجر به نقض آن گردد.

 ثانیاً: با توجه به اینکه آرای مشمول مصوبه توسط کمیسیون ماده صد قطعی شده اند لذا مطابق با قوانین آیین  دادرسی مدنی تا زمانی که مفاد آن اجرا نشود، تعیین تکلیف آن توسط هر مرجعی (به غیر از دیوان عدالت اداری) مشمول قاعده امر مختومه شده و دخل و تصرف در آن میسر نمی باشد. از طرفی در تبصره 5 ماده 100 قانون شهرداری تعیین میزان جریمه عدم احداث پارکینگ و یاغیرقابل استفاده بودن آن و عدم امکان اصلاح آن بر عهده اعضای کمیسیون ماده صد گذاشته شده است و به استناد آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رای شماره 1074-1400/4/8 با موضوع «ابطال بندهای 1، 2، 5، 6، 7، 8 و 9 آیین نامه اجرایی شورای معماری و شهرسازی و کمیته فنی شهرداری کرمانشاه» خارج از اختیارات شهرداری و شورای اسلامی شهر می باشد.

 ثالثاً: در تبصره مذکور میزان جریمه با توجه به موقعیت محلی و نوع استفاده از فضای پارکینگ با رعایت حداقل یک برابری و حداکثر دو برابری ارزش معاملاتی ساختمان برای هر مترمربع فضای از بین رفته پارکینگ، قابل تعیین و صدور رای می باشد. در حالی که مطابق بند 1 مصوبه برای پلاک هایی که قدمت تخلف آنها قبل از سال 1392 می باشد ارزش معاملاتی مربوط به سال 1392 لحاظ شده و به نوعی ارزش معاملاتی بناهای موضوع مصوبه را به گذشته تسری داده است و این امر برخلاف آرای وحدت رویه شماره 42-1378/2/25 و 210-1387/4/2 و دیگر آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری می باشد.

 رابعاً: در تبصره 5 ماده 100 قانون شهرداری میزان جریمه با توجه به موقعیت محلی و نوع استفاده از فضای پارکینگ با رعایت ضرایب حداقل یک برابری و حداکثر دو برابری، قابل تعیین می باشد در حالی که در بندهای 1، 2، تبصره های 1 و 2 مصوبه، ضرایبی بیش از آن مانند ضرایب 2/5، 4، 5 و 8 در نظر گرفته شده است که این امر مازاد بر میزان تعیین شده در تبصره مذکور بوده و در حق مالکین اجحاف می باشد.

 بنابه مراتب بند 6 مصوبه شماره 205 دوره پنجم شورای اسلامی شهر کرمانشاه مغایر با قوانین یاد شده و آراء هیات عمومی دیوان و خارج از حدود اختیارات واضع بوده و ابطال آن در هیات عمومی از تاریخ تصویب مورد تقاضا می باشد." 

 متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

  " معاونت محترم فنی و شهرسازی

 با سلام و احترام

 به پیوست تصویر لایحه شماره 101/28573–1399/6/1 شهرداری کرمانشاه به شورای اسلامی شهر کرمانشاه و ذیلاً مصوب صورتجلسه دویست و پنجمین جلسه مورخ 1399/6/30 شورا جهت اطلاع و اقدام لازم به حضور ارسال می گردد.

 بند 6 مصوب 205 دوره پنجم

 متن مصوبه: لایحه شماره 101/28573–1399/6/1 شهرداری در خصوص تعیین تکلیف ساختمان های فاقد پایانکار دارای کسر پارکینگ مطرح و مورد موافقت قرار گرفت.

نظریه فرمانداری در نامه شماره 7141/1/20984–1399/7/14

بند6- با توجه به ابهام در سنوات مورد نظر، ضرورت دارد معاون شهرسازی، توضیحات لازم را در جلسه بعدی هیات، نسبت به لایحه مصوبه ارایه تا تصمیم گیری لازم صورت گیرد.

 نظریه جدید فرمانداری در نامه شماره 7141/1/21971–1399/7/24 

بند6- مشروط به اینکه کلیه درآمدهای وصولی از لایحه مذکور با توجه به بخشنامه وزارت کشور می بایستی به حساب جداگانه ای واریز و صرف احداث پارکینگ عمومی گردد، مغایرت ندارد و هرگونه هزینه جاری و عمرانی از حساب مذکور وجاهت قانونی ندارد، در ضمن با توجه به اینکه لوایح متعدد قبلی در خصوص تعیین و تکلیف کمیسیون های پارکینگ (از جمله آیین نامه اجرایی شورای معماری و شهرسازی) مصوب گردیده است مصوبات مذکور کان لم یکن تلقی گردیده و نسخ ضمنی می گردد و قابلیت اجرایی را نخواهند داشت.- شهردار کرمانشاه " 

 در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر کرمانشاه به موجب لایحه شماره 582/ش-1402/3/23 توضیح داده است که:

  " با وحدت ملاک از مفهوم منطوق مقنن پس از قطعیت آرای محاکم قضایی و یا حتی در مرحله اجرا بعضاً با حصول توافق محکوم له با محکوم علیه موضوع حکم اجرا و منتفی می گردد و فی الواقع توافق حاصله معتبر می باشد و نمی تواند به استناد قاعده اعتبار امر مختومه توافق را نادیده گرفت و بر این باور بود که حتماً باید مرجع رسیدگی در میان باشد. در مانحن فیه نیز دقیقاً به همین نحو است و پس از صدور رای بر پرداخت جریمه و یا الزام به تامین پارکینگ چنانچه مالک متقاضی و موافق باشد مبلغی توافقی از باب تامین پارکینگ عمومی اخذ و پایانکار صادر می گردد. البته می دانیم که بحث پارکینگ و معضل ترافیک به گونه ای است که نمی توان به تبصره 5 توسل جست و این گونه تعبیر کرد که در قانون، الزام آنچنانی برای احداث پارکینگ پیش بینی نگردیده است. در این قبیل موارد است که باید به سایر مصوبات و مقررات سایر مراجع من جمله طرح های تفصیلی، مصوبات شوراهای اسلامی شهرها و نظیر آن توجه نماییم که الزامات مناسبی را وضع کرده اند. وانگهی بدل شدن معابر و خیابان ها به محل پارکینگ خودروها امری بسیار غیر موجه تر از ایجاد پارکینگ در ساختمان ها است. معابر و خیابان ها به عموم اختصاص دارد پس الزام آنها به تامین فضای پارکینگ بسیار منطقی تر از تن دادن به تبدیل فضای شهر به محل توقف خودروها است.

 از باب رفع مشکلات و معضلات ساختمان ها و مجتمع های مسکونی، تجاری و اداری و غیره که در حال بهره برداری و استفاده می باشند ولیکن فاقد پایانکار و دارای کسر پارکینگ هستند و نمی توانند سند مالکیت اخذ نمایند، با هدف تعیین تکلیف این گونه ساختمان ها و به نوعی احقاق حقوق شهرداری و شهروندان تمهیداتی در نظر گرفته شده که برای آن دسته از مستحدثاتی که پارکینگ ندارند و یا غیرقابل استفاده است و امکان اصلاح آن وجود ندارد، کلیه درآمدهای وصولی از این محل برابر بخشنامه وزارت کشور در حساب جداگانه ای واریز و صرفاً صرف احداث پارکینگ عمومی خواهد شد. افزون بر آن یکی از راه های اجرای طرح تفصیلی شهر و برون رفت از مشکلات ترافیکی و جلوگیری از ایجاد آلودگی های صوتی و بصری و رفع سد معبر ناشی از پارک خودروهای مالکین املاک فاقد پارکینگ به نظر تنظیم توافقنامه ای با رعایت قوانین و رضایت طرفین (شهرداری و مالکین) می باشد که امر در حال حاضر موجب شده شهرداری در راستای تحقق بخشیدن به اجرای طرح احداث پارکینگ های عمومی با تکیه بر درآمدهای حاصله از توافقات مذکور تعداد زیادی از املاک و اراضی را خریداری و تملک نماید و در مجموع اقدامات مثبت و موثری در جهت رفاه و آرامش شهروندان در این زمینه انجام و یا در دست اقدام است.

 توجهاً به مطالب پیش گفته و این مهم که هیچ گونه اجبار یا اهرم فشاری برای ایجاد توافق وجود ندارد و صرفاً این موضوع مشمول کسانی است که فاقد پارکینگ و یا غیرقابل استفاده بودن آن و امکان اصلاح نیست و شخصاً تقاضای توافق دارند و بر این امر واقف هستند که در جهت تسهیل و تسریع در اخذ پایانکار و سند و به عبارتی هدف آنان رفع     مشکل برای خود می باشند و منفعتی برای شهرداری ندارد، مضافاً اینکه اجرای این مصوبه صرف نظر از تمامی موارد معنونه یقیناً باعث کاهش حجم پرونده های مطروحه در دیوان عدالت اداری است و النهایه اینکه در چهارچوب قانون و اصل آزادی قراردادها می باشد، استدعای اتخاذ تصمیم شرعی و قانونی مورد تقاضاست. " 

  هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/6/21 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

براساس ماده 100 قانون شهرداری الحاقی 1345/11/27: «مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری ‌پروانه اخذ نمایند. شهرداری می‌تواند از عملیات ساختمانی ساختمان های بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه به وسیله مامورین خود اعم از آنکه ساختمان در زمین‌ محصور یا غیرمحصور واقع باشد جلوگیری نماید…» و به موجب تبصره 1 همین ماده : «در موارد مذکور فوق که از لحاظ اصول شهرسازی یا فنی یا بهداشتی قلع تاسیسات و بناهای خلاف مشخصات مندرج در پروانه ضرورت داشته باشد یا بدون پروانه شهرداری ساختمان احداث یا شروع به احداث شده باشد به تقاضای شهرداری موضوع در کمیسیون هایی مرکب از نماینده وزارت کشور به انتخاب وزیر کشور و یکی از قضات دادگستری به انتخاب وزیر دادگستری و یکی از اعضای انجمن شهر به انتخاب انجمن مطرح می‌شود…» نظر به اینکه قانونگذار برمبنای موازین قانونی مزبور در رابطه با تخلّفات ساختمانی تعیین تکلیف کرده و براساس آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رای اخیرالصدور شماره140231390000605239  مورخ 1402/3/9 این هیات، تعیین عوارض و سایر موارد خارج از حکم قانونگذار برای کسری، حذف یا عدم تامین پارکینگ توسط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است، بنابراین بند 6 مصوبه شماره 205 دوره پنجم شورای اسلامی شهر کرمانشاه که متضمن تجویز امکان توافق شهرداری با مالکین ساختمان های فاقد پارکینگ یا دارای کسری پارکنیگ است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

                                                               حکمتعلی مظفری

                                                          رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری